Turun kaupungin lausunto uudesta luonnonsuojelulaista
Ympäristöministeriö on lähettänyt lausuntokierrokselle HE-luonnoksen luonnonsuojelulain uudistamiseksi ja siihen liittyviksi lakimuutoksiksi. Lausuntokierros kestää 6.9.2021 saakka.
Turun kaupunki on tutustunut lakiluonnokseen ja antaa siitä seuraavat kommentit ja lausunnon:
1. luku Yleiset säännökset
1 § Lain tavoite
Lain 1 §:ssä esitetyt tavoitteet voivat joissain käytännön tilanteissa olla ristiriidassa keskenään. Esimerkiksi ilmastonmuutoksen hillintä ja luonnon monimuotoisuuden turvaaminen voivat olla keskenään ristiriitaisia liittyen esimerkiksi yhdyskuntarakenteen tiivistymiseen.
Luonnon monimuotoisuuden turvaaminen ei saa johtaa kaupungeissa täydennysrakentamisen kohtuuttomaan vaikeutumiseen.
7 § Varovaisuusperiaate
Esitysluonnoksen mukaan ”Luonnon monimuotoisuuden merkittävän vähenemisen tai häviämisen uhatessa tieteellisen tiedon puutetta tai sen epävarmuutta ei tule käyttää syynä uhan torjumiseen tai sen vaikutusten vähentämiseen tähtäävien toimenpiteiden lykkäämiseen.”
Pykälän perustelujen mukaan lain tasolle nostetulla varovaisuusperiaatteella pyritään ohjaamaan päätöksentekoa ja sen perusteena olevien tietojen tulkintaa siten, että aukoton tieteellinen näyttö vaikutusten haitallisuudesta ei ole aina välttämätöntä, vaan jo niiden todennäköisyys voisi olla riittävää. Pykälän perustelujen mukaan varovaisuusperiaatteen soveltaminen ei kuitenkaan ole kannanotto toiminnan sallittavuuteen, vaan sen tarkoitus on ohjata päätöksentekoa, jotta tiedolliset puutteet ja epävarmuudet otetaan asianmukaisesti huomioon.
Olisi hyvä ottaa kantaa tarkemmin siihen, mikä on lain tasolle nostetun varovaisuusperiaatteen merkitys esimerkiksi maankäytön suunnittelun ja siihen liittyvän selvitysvelvollisuuden kannalta.
8 § Selvilläolo
Luonnoksen 8 §:n mukaisella selvilläolosäännöksellä on perustelujen mukaan ohjausvaikutusta myös muiden kuin LSL:n mukaisten menettelyjen yhteydessä. Olisiko muun lain mukaisella lupaviranomaisella velvoite jollain tapaa valvoa säännöksen noudattamista tai voitaisiinko säännökseen vedota esimerkiksi luvanhakijan selvitysvelvoitteisiin liittyvissä kysymyksissä?
Ympäristöllisten lupalakien mukaisissa menettelyissä toiminnanharjoittaja vastaa tarvittavista selvityksistä eikä lupaviranomaisella ole niitä velvoitetta tuottaa eikä tämä ole valvontaviranomaisen näkökulmasta katsottuna ongelmallista.
Pykälän perustelujen mukaan luonnonsuojelulaissa tarkoitetun selvilläoloa koskevan säännöksen soveltamisala olisi luonteeltaan ympäristösuojelulaissa tarkoitettua, yksinomaan toiminnanharjoittajiin kohdennettua selvilläoloa yleisempi. Riittävyyden arvioinnissa on tarpeen ottaa huomioon selvilläolon kohtuullisuus ja muut erityispiirteet, sillä riittävän selvilläolon arviointi on väistämättä tapauskohtaista.
Selvilläolovelvollisuuden luonne on jossain määrin epäselvä.
2. luku Luonnonsuojelun viranomaiset ja muut toimijat
12 § Kunta
Hyvää säännösluonnoksessa on, että säännös on yleisellä tasolla kirjoitettu. Säännöksessä voitaisiin puhua suojelun edistämisen asemesta luonnon monimuotoisuuden edistämisestä. Suojelu on passiivinen ilmaisu ja ainoastaan yksi monimuotoisuuden edistämisen keino. Edistäminen sen sijaan nähdään aktiivisempana ilmaisuna ja kokonaisuutena.
Pykälän perusteluissa (s. 119) on todettu, että ”edistämistehtävä pysyisi säännöstasolla muotoilultaan yleisenä. Kunnat ovat keskenään hyvin erilaisia, minkä vuoksi säädetty kunnan edistämistehtävä on perusteltua pitää yleistasoisena. Tällöin kunnilla säilyy mahdollisuus valita olosuhteisiinsa parhaiten sopivia ja myös paikallisesti hyväksyttäviä edistämisen keinoja. Edistämistehtävä voisi kehittyä toimintaympäristön, resurssien, kunnan omien ympäristötavoitteiden ja tutkimuksen kehittymisen mukana. Kunnilla on monipuoliset mahdollisuudet edistää alueellaan luonnon monimuotoisuutta yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa, sillä ratkaisut luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi tehdään usein paikallisesti. Kunnat ohjaavat myös laajemmin alueensa maankäyttöä esimerkiksi kaavoituksen avulla, kartuttavat luontotietoja ja toteuttavat luonnonsuojelua ja -hoitoa. Lisäksi kunnat edistävät kuntalaisten luontotietoisuutta, mikä kytkeytyy tämän lain 9 §:ssä säädettyyn yleiseen ympäristötietoisuuden edistämiseen.”
Pykälän perusteluissa viitataan lakiehdotuksen 3 §:än, jonka mukaan luonnon monimuotoisuuden kestävällä käytöllä tarkoitetaan biologisen monimuotoisuuden osien käyttöä siten, että käytön laatu tai määrä ei pitkällä aikavälillä johda biologisen monimuotoisuuden vähenemiseen, ja joka siten tukee mahdollisuuksia tyydyttää nykyisten ja tulevien sukupolvien tarpeet ja toiveet. 8 §:n perustelujen mukaan kuntien osalta tämä voisi tulla kyseeseen erimerkiksi erilaisten ulkoilua ja virkistystä tai muuta alueiden tai luonnonvarojen käyttöä koskevien suunnitelmien ja strategioiden valmistelussa.
On tärkeää, kuten perusteluissa todetaan, että tehtävän ymmärretään lähtevän perustuslaissa säädetystä kunnallisesta itsehallinnosta ja erilaisten kuntien mahdollisuuksista. Edistämisen keinojen tulee olla kuntien itse valittavissa.
3. luku Luonnon monimuotoisuuden suojelun ja hoidon tukeminen
Yleisenä kommenttina 4 lukuun: Koska kuntien merkitys käytännön luonnonsuojelun hoitotöiden toteuttajana on merkittävä, on tärkeää, että kunnat ovat tämän luvun säännöksissä mukana ja niillä on mahdollisuus saada tukea ja avustusta sen eri muodoissa.
Selvyyden vuoksi tulee kuitenkin todeta, että kunnalle luonnonsuojelulaissa säädetty edistämistehtävä ei ole esteenä tuen tai avustuksen saamiselle. Edistämistehtävää ei myöskään tule käyttää perusteena tuen tai avustuksen tason alentamiselle.
6. luku Luonnonsuojelualueet
48 § Yksityinen luonnonsuojelualue
48 §:ssä esitetään mahdollisuus perustaa luonnonsuojelualue Natura 2000 -verkostoon sisältyvälle, luonnonsuojelulain keinoin toteutettavalle alueelle, ilman maanomistajan suostumusta. Tämä olisi voimassa olevaan lakiin nähden muutos, jolla voi olla myös vaikutusta kuntiin. Turun kaupunki pitää lakimuutosta tarpeellisena joidenkin yksittäistapausten toteutuksen osalta.
7. luku Luontotyyppien suojelu
66 § Uhanalaisen luontotyypin huomioon ottaminen lupaa tai suunnitelmaa hyväksyttäessä
66 §:n osalta säännös uhanalaisten luontotyyppien huomioon ottamisesta ei ole kovin selkeä, koska huomioon ottamista ei ole määritelty vaan jätetty se aina yksittäistapauksissa lupaharkinnassa tehtävään arviointiin.
Säännöksestä ei ilmene myöskään vaikuttaako se kaavoitusta koskevien selvitysten tarkkuustasoon tai tuleeko kunnalle kaavoittajana uusia tehtäviä.
Säännöksen merkitys käytännön lainsoveltamiselle myöskin MRL:n mukaisessa kaavoitusmenettelyssä on edelleen epäselvä. MRL:ssa ja sen mukaisissa kaavoitusmenettelyissä jo nykyisellään tunnistetaan luontoarvot. Luontoarvojen asema ja huomioiminen on vireillä olevassa MRL:n uudistamisessa entisestään korostumassa. Edellä mainittuun nähden on epäselvää, mitä konkreettista lisäarvoa LSL:n huomioonottamisvelvoitesäännös toisi MRL:n
mukaiseen kaavoitusmenettelyyn.
Edelleen kaavoituksen osalta, jos säännös jätettäisiin lakiluonnokseen, tulisi perusteluissa todeta selkeästi, että tämä LSL:n säännös ei vaikuta esimerkiksi kaavoituksessa vaadittujen selvitysten tarkkuustasoon (MRL:n järjestelmässä selvitysten tarkkuus on suhteessa kaavan ohjaustehtävään ja tarkkuuteen). Tämä liittyy MRL:n puolella tarkentuvaan suunnitteluun ja velvoitteen
suhdetta siihen tulisi arvioida, esimerkiksi, jos asia on jo edellisellä ”kaavatasolla” riittävästi selvitetty ja huomioitu, miten vaikuttaa ”seuraavalle” tarkemmalle kaavatasolle, jotta ei tule turhaa päällekkäistä työtä. Asia on MRL:n järjestelmässä ratkaistu ja LSL:n mukaisen velvoitteen tulee olla johdonmukainen MRL:n kanssa.
Asian epäselväksi jättäminen estää myös selkeän tulkinnan rahoitusperiaatteen noudattamisen edellyttämisestä. Tuoko säännös kunnalle kaavoittajana uusia tehtäviä vai ei. Mikäli tuo, tulee rahoitusperiaatetta noudattaa.
Sovellusala on rajattu siten, että uhanalaiset luontotyypit on otettava huomioon myös maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua maakunta-, yleis- tai asemakaavaa laadittaessa. Velvoite koskisi siten vain maakunta-, yleis- ja asemakaavaa, ei sen sijaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia lupia.
Käytännössä velvoite tulisi noudatettavaksi uusia kaavoja laadittaessa. Vanhojen kaavojen osalta säännöksellä ei ole vaikutusta. Rakennuslupien osalta ajatuksena on, että asia on ratkaistu jo kaavassa. Olisiko säännöksellä kuitenkin vaikutusta MRL:n mukaisten poikkeamispäätösten (MRL 171.2 §) tai suunnittelutarveratkaisujen (MRL 137.1 §) myöntämisedellytyksiä arvioitaessa?
67 § Suojellun luontotyypin rajauspäätös
Suojeltuihin luontotyyppeihin on tullut lisäyksiä, mm. kedot (aiemmin vain katajakedot). Lisäksi
on väljennetty aiempaa tiukempaa luontotyyppien määrittelyä. Muutoksia voidaan pitää tarkoituksenmukaisina ja tarpeellisina.
69 § Poikkeaminen luontotyyppien suojelusäännöksistä
Kompensaatiota koskevan säännöksen 2 momentin osalta on todettava selvennyksenä, että heikennyksen aiheuttajalla ei tarkoiteta kuntaa kaavoittajan roolissa. Kaavoitus on maankäytön suunnittelua, joka on kunnan (ja maakunnan liiton) lakisääteinen tehtävä. Kaavoitusta tehdään kunnan, valtion ja yksityisen maalle eri tahojen hankkeita varten. Heikennyksen aiheuttajan määritelmää ei siten voi eikä tule sitoa maankäytön suunnittelun lakisääteiseen tehtävään, vaan siihen, minkä tahon hankkeesta on kysymys. Heikennyksen aiheuttajan määritelmää ei siten voi eikä tule sitoa maankäytön suunnittelun lakisääteiseen tehtävään, vaan siihen, minkä tahon hankkeesta on kysymys.
69 §:n mukaiseen säännökseen poikkeamisesta luontotyyppien suojelusäännöksistä tulisi sisällyttää vielä selkeämmin kunnan kuuleminen liittyen hyvittämisalueen osoittamiseen. Kunta voitaisiin jättää kuulematta vain siinä tapauksessa, että kuuleminen olisi ilmeisen tarpeetonta. Hyvittämisalueiden osalta on aiheellista hankkia tieto kunnalta maankäytön suunnittelun tilanteesta ja mahdollisista kaavoitukseen liittyvistä kunnan suunnitelmista.
Säännöksen 3 momenttiin ehdotettu 10 vuoden voimassaoloaika voi olla liian lyhyt aika esimerkiksi sellaisissa tilanteissa, joissa poikkeamista haetaan kaavoituksen yhteydessä, kun huomioidaan kaavoitukseen kuluva aika, kaavoitukseen mahdollisesti liittyvä muutoksenhaku, hankkeen toteuttamiseksi tarvittavan luvan tai lupien hakeminen, niihin liittyvä muutoksenhaku sekä toteuttamisen käytännön aloittaminen.
8. luku Eliölajien suojelu
76 § Uhanalaisten lajien huomioon ottaminen lupaa tai suunnitelmaa hyväksyttäessä
76 §:n osalta uhanalaisten lajien huomioon ottamisesta lupaa tai suunnitelmaa hyväksyttäessä lausutaan samoista asioista kuin 66 §:n osalta. Säännös uhanalaisten luontotyyppien huomioon ottamisesta ei ole kovin selkeä, koska huomioon ottamista ei ole määritelty vaan jätetty se aina yksittäistapauksissa lupaharkinnassa tehtävään arviointiin.
Säännöksestä ei ilmene myöskään vaikuttaako se kaavoitusta koskevien selvitysten tarkkuustasoon tai tuleeko kunnalle kaavoittajana uusia tehtäviä. Turussa toteutuu selvityksissä havaittujen uhanalaisten lajien (pääsääntöisesti kasvit, linnut, uhanalaisten hyönteisten ravintokasvit) huomioiminen uusien kaavojen valmistelun yhteydessä.
Säännöksen merkitys käytännön lainsoveltamiselle myöskin MRL:n mukaisessa kaavoitusmenettelyssä on edelleen epäselvä. MRL:ssa ja sen mukaisissa kaavoitusmenettelyissä jo nykyisellään tunnistetaan luontoarvot. Luontoarvojen asema ja huomioiminen on vireillä olevassa MRL:n uudistamisessa entisestään korostumassa. Edellä mainittuun nähden on epäselvää, mitä
konkreettista lisäarvoa LSL:n huomioonottamisvelvoitesäännös toisi MRL:n mukaiseen kaavoitusmenettelyyn.
Edelleen kaavoituksen osalta, jos säännös jätettäisiin lakiluonnokseen, tulisi perusteluissa todeta selkeästi, että tämä LSL:n säännös ei vaikuta esimerkiksi kaavoituksessa vaadittujen selvitysten tarkkuustasoon (MRL:n järjestelmässä selvitysten tarkkuus on suhteessa kaavan ohjaustehtävään ja tarkkuuteen). Tämä liittyy MRL:n puolella tarkentuvaan suunnitteluun ja velvoitteen
suhdetta siihen tulisi arvioida, esimerkiksi, jos asia on jo edellisellä ”kaavatasolla” riittävästi selvitetty ja huomioitu, miten vaikuttaa ”seuraavalle” tarkemmalle kaavatasolle, jotta ei tule turhaa päällekkäistä työtä. Asia on MRL:n järjestelmässä ratkaistu ja LSL:n mukaisen velvoitteen tulee olla johdonmukainen MRL:n kanssa.
Asian epäselväksi jättäminen estää myös selkeän tulkinnan rahoitusperiaatteen noudattamisen edellyttämisestä. Tuoko säännös kunnalle kaavoittajana uusia tehtäviä vai ei. Mikäli tuo, tulee rahoitusperiaatetta noudattaa.
Sovellusala on rajattu siten, että uhanalaiset lajit on otettava huomioon myös maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua maakunta-, yleis- tai asemakaavaa laadittaessa. Velvoite koskisi siten vain maakunta-, yleis- ja asemakaavaa, ei sen sijaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia lupia.
Käytännössä velvoite tulisi noudatettavaksi uusia kaavoja laadittaessa. Vanhojen kaavojen osalta säännöksellä ei ole vaikutusta. Rakennuslupien osalta ajatuksena on, että asia on ratkaistu jo kaavassa. Olisiko säännöksellä kuitenkin vaikutusta MRL:n mukaisten poikkeamispäätösten (MRL 171.2 §) tai suunnittelutarveratkaisujen (MRL 137.1 §) myöntämisedellytyksiä arvioitaessa?
84 § Yleispoikkeus
Luonnonsuojelulakiluonnoksen soveltamisalaa koskevan 2 §:n ja 84 §:n yleispoikkeuksen eräistä rauhoitussäännöksistä perusteella ovat epäselviä sen osalta, koskevatko ne metsätaloutta.
85 § Poikkeaminen eliölajin suojelua koskevista säännöksistä
85 §:n mukaiseen säännökseen poikkeamisesta eliölajien suojelusäännöksistä tulisi sisällyttää vielä selkeämmin kunnan kuuleminen liittyen hyvittämisalueen osoittamiseen. Kunta voitaisiin jättää kuulematta vain siinä tapauksessa, että kuuleminen olisi ilmeisen tarpeetonta. Hyvittämisalueiden osalta on aiheellista hankkia tieto kunnalta maankäytön suunnittelun tilanteesta ja mahdollisista kaavoitukseen liittyvistä kunnan suunnitelmista.
Säännöksen 5 momenttiin ehdotettu 10 vuoden voimassaoloaika voi olla liian lyhyt aika esimerkiksi sellaisissa tilanteissa, joissa poikkeamista haetaan kaavoituksen yhteydessä, kun huomioidaan kaavoitukseen kuluva aika, kaavoitukseen mahdollisesti liittyvä muutoksenhaku, luvan/lupien hakeminen, niihin liittyvä muutoksenhaku sekä toteuttamisen aloittaminen.
Heikennyksen aiheuttajan määritelmää ei siten voi eikä tule sitoa maankäytön suunnittelun lakisääteiseen tehtävään, vaan siihen, minkä tahon hankkeesta on kysymys.
11.luku Ekologisen kompensaation toteuttaminen
Ekologinen kompensaatio on kokonaan uusi menettely luonnonsuojelulaissa. Sen mukaiset säännökset ovat tulossa voimaan siirtymäajan ja pilotoinnin jälkeen portaittain mitä voidaan pitää hyvänä asiana, koska kompensaatioiden toteutuksesta on vielä kovin vähän kokemusta.
Ekologisen kompensaation käytännön toteutukseen ja säännösten toimivuuteen liittyviä kysymyksiä on vielä avoinna ja täsmentymättä, mm. sen vuoksi, että ne riippuvat suhteesta muuhun lainsäädäntöön (ml. valmistelussa olevaan, kuten MRL), tulevaan asetustasoiseen sääntelyyn sekä ohjeistukseen ekologisesta kompensaatiosta. Lisäksi on todennäköistä, että ekologiseen kompensaatioon liittyvästä pilotointihankkeesta saatavien kokemusten perusteella ilmenee tarpeita tarkistaa nyt luonnosteltuja säännöksiä.
Esitystä tulee täydentää vielä syvällisemmällä analyysillä ekologisen kompensaation käyttöön ottamisen vaikutuksista maanarvoon erilaisissa tilanteissa.
98 § Hyvittävät toimenpiteet
Esityksessä mainittu luontotyypille tai lajin elinympäristölle aiheutuvan heikennyksen korvaaminen vähintään täysimääräisesti on määritelmänä jossain määrin epäselvä.
Pykälän perustelujen mukaan (s. 200) Hyvittämisen perustavoite olisi varmistaa, että suojelusta poikkeamisesta huolimatta suojeltujen luonnonarvojen suojelutaso ei heikkenisi vaan säilyisi vähintään saman tasoisena kuin ennen heikennystä.
101 § Hyvittämiseen velvoittaminen
Luonnoksessa hallituksen esitykseksi todetaan, että ”Maankäytön suunnittelun vaiheessa kunta olisi heikennyksen aiheuttaja vain, jos kyse olisi sen omistamalle kiinteistölle suunnitellusta maankäytön muutoksesta.” (s.197). Käytännössä kaavoituksen mahdollistaman hankkeen tulee usein toteuttamaan joku muu kuin kaavoituksesta vastaava kunta tai kaavoitusvaiheen maanomistaja. Tästä syystä kompensaatiovelvoitteen sitominen poikkeamismenettelyyn voi olla haastavaa kaavoituksen kannalta.
Poikkeamista on usein tarpeen hakea jo kaavoitusvaiheessa, jotta ei tehtäisi sellaista kaavaa, joka olisi myöhemmin kokonaan tai osin mahdoton toteuttaa. Teoriassa hyvityssuunnitelma ja sen toteutuminen voi myös vaikuttaa sen arvioimiseen, täyttyvätkö MRL:n mukaiset sisältövaatimukset luonnonympäristön vaalimisen ja erityisten arvojen säilyttämisen osalta. Tätä on vaikea arvioida, kun MRL:n muutoksen sisällöstä ei ole tarkempaa tietoa.
Säännösluonnoksen mukaan hyvittämissuunnitelma tulisi olla ilmeisesti täydellisenä myös siinä tapauksessa, että poikkeaminen haetaan suunnittelu/kaavoitusvaiheessa, vaikka tiedettäisiin, että hanke tulee toteutukseen vasta pitemmällä aikatähtäimellä (hyvittämissuunnitelman tiedetään siis jo poikkeamisvaiheessa vanhentuvan ennen toteutusta).
Säännösluonnoksia tulisi vielä kehittää siten, ettei jouduta tekemään turhaa työtä (esimerkiksi täydellinen hyvittämissuunnitelma ajallisesti tarkasteltuna liian aikaisin, mikä johtaa siihen, että hyvittämissuunnitelma tulee tehdä useampaan kertaan).
12 luku
Korvauskysymyksissä (luku 12) olisi selvitettävä niin LSL-uudistuksen, MRL-uudistuksen kuin lunastuslainkin uudistuksen mahdolliset yhteisvaikutukset. MRL-uudistuksessa on ollut esillä metsänkäytönrajoituksiin liittyvä korvausvelvoite, jolla voi vaikutuksia lakien muodostamaan kokonaisuuteen. Kuntien korvausvastuuta luonnonsuojelussa ei tule laajentaa tai kasvattaa nykyisestä.
Muita huomioita esityksestä
Esityksen vaikutuksia maankäytön suunnitteluun on hankala arvioida, kun MRL:n muutoksen sisällöstä ei ole vielä tarkempaa tietoa.