Konsernihallinto, lakipalvelut, lakimies Sanni-Sofia Nieminen ja lakimies Kari Paara 2.6.2021:

Asian tausta

Turun kaupungin konsernihallinnon hankintapalvelut on pyytänyt tarjouksia avoimella menettelyllä Turun kaupungin käyttöön hankittavasta sähköisestä säilytysjärjestelmästä 31.3.2025 päättyvälle sopimuskaudelle. Hankinnan kohde on Turun kaupungin digitaalisten tietoaineistojen (asiakirjat, rekisterit ja muu aineisto metatietoineen) säilyttämiseen ja tietopalveluun soveltuva järjestelmä.

Kyseessä on EU-kynnysarvon ylittävä hankinta. Hankinnasta on lähetetty 27.1.2021 ilmoitus www.hankintailmoitukset.fi julkaistavaksi EU:n viralliseen lehden (EUVL) täydennysosassa (S-osa) sekä Tenders Electronic Daily (TED)-tietokannassa EU:n laajuisesti.

Annettuun määräaikaan 18.3.2021 klo 11.00 mennessä saatiin viisi (5) tarjousta. Tarjouksen antoivat:

• Canon Oy
• CGI Suomi Oy
• Disec Oy
• Telia Finland Oyj
• Visma Consulting Oy

Hankintapäällikkö on hankintapäätöksellään 22.04.2021 § 45 päättänyt seuraavasti:

”Päätän, että Turun kaupungin sähköisen säilytysjärjestelmän palveluntuottajaksi valitaan 31.3.2025 päättyvälle sopimuskaudelle Disec Oy tarjotuin hinnoin ja alennuksin sekä muutoin tarjouspyynnön ja tarjouksen mukaisin ehdoin.”

Telia Finland Oyj on tehnyt hankintapäällikön hankintapäätöksestä 22.04.2021 § 45 hankintaoikaisuvaatimuksen 07.05.2021 ja ilmoittanut samassa yhteydessä saattavansa asian markkinaoikeuden tutkittavaksi.

Oikaisuvaatimus perusteineen

Telia Finland Oyj on hankintaoikaisuvaatimuksessaan ensimmäiseksi pyytänyt, että hankintayksikkö kumoaa 22.04.2021 tekemänsä hankipäätöksen. Toiseksi Telia Finland Oyj on pyytänyt, että hankintayksikkö korjaa virheellisen menettelynsä niin, että valituksenalainen hankintapäätös kumotaan ja hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Telia Finland Oyj on perustellut vaatimuksiaan sillä, että tarjouspyynnössä yhtenä vertailukriteerinä ollut projektisuunnitelma ei ollut sisällöltään selvä. Telia Finland Oyj:n mukaan tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole selostettu, mitä projektisuunnitelman sisältämillä vertailuperusteilla on käytännössä tarkoitettu tai mitä seikkoja vertailuperusteiden arvioinnin yhteydessä tullaan ottamaan huomioon. Telia Finland Oyj katsoo, että projektisuunnitelman arviointia koskevat vertailuperusteet ovat niin yleisiä tai epätäsmällisiä, että ne ovat antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden valita tarjoaja. Tarjoaja ei ole Telia Finland Oyj:n mukaan voinut tarjousta laatiessaan tietää, millä seikoilla tulee olemaan vaikutusta projektisuunnitelman arvioinnissa.

Telia Finland Oyj toteaa lisäksi, että projektisuunnitelman arviointia koskevat vertailuperusteet on myös laadittu tavalla, joka ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Telia Finlandin mukaan tarjoajilla ole voinut olla käytännössä likimainkaan riittävää käsitystä siitä, millä perusteilla hankintayksikkö tulee projektisuunnitelmia konkreettisesti vertailemaan.

Kuultavien lausunnot

Disec Oy on hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta 17.5.2021 antamassaan lausunnossa todennut, että se ei näe perusteita Telia Finland Oyj:n oikaisuvaatimukselle. Disec Oy:n mukaan kriteerit sekä niiden täyttymisen pisteytys olivat hyvin kattavasti ja selkeästi esitetty sekä perusteltu hankintadokumentaatiossa.

Canon Oy, CGI Suomi Oy ja Visma Consulting Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet asiassa lausuntoa.

Toimivalta 

Turun kaupungin hallintosäännön 64 §:n mukaan hankintayksikön aloitteesta tehtävästä hankintaoikaisusta päättää sama taho, joka on tehnyt hankintapäätöksen. Mikäli asianosainen on vaatinut hankintaoikaisua, toimielin tekee hankintaoikaisua koskevan päätöksen myös alaisensa viranhaltijan hankintapäätöksestä.  

Hankintaoikaisuvaatimuksen arviointi

Sovellettavat oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016, hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 93 §:n 5 momentin mukaan vertailuperusteet eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten.

Hankintalain 123 §:n mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintalain 125 §:n mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan ratkaisuun sovelletaan, mitä hankintaa koskevasta päätöksestä säädetään 123 §:ssä.

Hankintalain 132 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen ( hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin. Säännöstä koskevien esitöiden mukaan hankintamenettelyssä voi tulla harkittavaksi myös hankintamenettelyn keskeyttäminen, jos virhe on oikeudelliselta laadultaan sellainen, että jo tarjouspyyntö on ollut lainvastainen. Tällainen virhe voi tulla esille juuri hankintaoikaisun yhteydessä, joten hankintaoikaisun lopputuloksena voi olla myös hankintamenettelyn keskeyttämispäätös (HE 190/2009 vp, s. 55).

Projektisuunnitelman sisältämien vertailuperusteiden väitetty epätäsmällisyys ja yleisluontoisuus

Telia Finland Oyj on hankintaoikaisuvaatimuksessaan väittänyt, että projektisuunnitelman arviointia koskevat vertailuperusteet ovat niin yleisiä tai epätäsmällisiä, että ne ovat antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden valita tarjoaja.

Tarjouspyynnössä on projektisuunnitelman arvioinnin osalta kerrottu seuraavaa (s. 65):

”Projektiryhmä arvioi tarjouksen liitteenä toimitettavan projektisuunnitelman asteikolla 0-50 pistettä.

Projektisuunnitelman arvioinnissa kiinnitetään huomiota seuraaviin seikkoihin:

• Suunnitelman selkeys ja realistisuus

• Projektin toteutuksen mahdollinen ajankohta

• Projektin kokonaiskesto

• Resurssisuunnittelu (huomioiden sekä yrityksen omat, että   kaupungilta tarvittavat resurssit).”

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti siten, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia ja että hankintayksikölle ei anneta rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailussa (ks. esim. MAO 585/20).

Hallituksen esityksessä on todettu, että kansallisessa oikeuskäytännössä liian yleisinä ja yksilöimättöminä vertailuperusteina on pidetty esimerkiksi ilmaisuja ”käyttökustannukset”, ”yhteistyökyky”, ”palvelun järjestämisen toimintamalli”, ”työturvallisuus”, ”huoltopalvelut, tekninen tuki, toimitus”, ”toimintavarmuus” ja ”koneen tekniset ominaisuudet” (HE 108/2016 vp, s. 202). Lisäksi oikeuskäytännössä on todettu liian epätäsmälliseksi esimerkiksi seuraavat vertailuperusteet: ’’kehitysohjelman uskottavuus’’ (MAO 85/05), ’’kuvaus jakelupalvelusta’’ (MAO 75/11) ja ’’miten tarjoajan ratkaisu mahdollistaa nopean, joustavan ja taloudellisen asteittaisen kehityksen ja toteutuksen’’ (MAO 48/05).

Hankintayksikkö katsoo oikaisuvaatimuksessa esitettyjen väitteiden olevan perusteltuja projektisuunnitelman vertailuperusteiden epätäsmällisyyden osalta. Vertailuperusteet on asetettu liian yleisluontoisesti. Tarjoajien on ollut vaikea tietää varmasti, miten hankintayksikkö arvioi esimerkiksi suunnitelman selkeyttä ja realistisuutta. Vertailuperusteet on laadittu tavalla, joka ei ole ollut omiaan tuottamaan keskenään vertailukelpoisia tuloksia. Lisäksi hankintayksikkö katsoo, että projektisuunnitelmaa koskevien vertailuperusteiden epätäsmällisyyden takia tarjouspyynnön vaatimuksia on ollut mahdollista tulkita eri tavoin.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Hankintayksikkö katsoo, että sen menettelyn vuoksi tarjousvertailussa ei ole kyetty varmistamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuus on katsottu hyväksyttäväksi perusteeksi hankintamenettelyn keskeyttämiselle (esim.  MAO:525/​19, MAO:67/​21 ja MAO:29/​21).

Oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen (nykyään Unionin tuomioistuin) ja kotimaisessa oikeuskäytännössä (ks. esim. MAO 502/19) katsottu esimerkiksi se, että tarjouspyyntö on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi taikka virheelliseksi (C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy). Kotimaisen oikeuskäytännön mukaan hyväksyttävänä keskeyttämisperusteena on pidetty esimerkiksi epäonnistunutta tarjouspyyntöä, jonka perusteella on ollut mahdotonta suorittaa vertailua. Edelleen sekä oikeuskäytännössä että oikeuskirjallisuudessa on todettu, että hankintayksikkö voi aina halutessaan keskeyttää hankintamenettelyn, eikä menettelyn keskeyttäminen edellytä poikkeuksellisia olosuhteita tai erityisiä syitä (ks. esim. MAO 502/19 ja Eskola – Kiviniemi – Krakau – Ruohoniemi: Julkiset hankinnat 2017, s. 549).  

Projektisuunnitelman kokonaispisteet muodostavien vertailuperusteiden voidaan katsoa olevan sillä tavalla epäselviä ja yleisiä, että tarjouspyynnöstä on tullut tarjoajien näkökulmasta tulkinnanvarainen. Vertailuperusteet ovat antaneet hankintayksikölle liian suuren harkintavallan, eikä tarjoajien tasapuolista menettelyä ole voitu taata hankintamenettelyssä.

Johtopäätökset

Edellä esitetyin perustein hankintayksikkö ei ole antanut tarjouspyynnössään sellaisia yksiselitteisiä ja selviä projektisuunnitelmaa koskevia vertailuperusteita, että hankintayksikön voitaisiin katsoa toimineen hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia kohtaan tasapuolisesti, syrjimättömästi sekä avoimesti. Tarjouspyynnöstä on siksi tullut tulkinnanvarainen. Koska vertailuperusteita koskevat virheet ovat olleet jo tarjouspyynnössä, virheitä ei ole mahdollista korjata uudella hankintapäätöksellä, vaan virheellinen hankintamenettely voidaan korjata ainoastaan keskeyttämällä hankinta ja julkaisemalla uusi tarjouspyyntö. Hankintayksiköllä on edellä mainitusta syystä hankintalain 125 §:n mukainen todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely.

Edellä esitetyin perustein kaupunginhallitus päättänee, että hankintaoikaisuvaatimuksen kohteena oleva konsernihallinnon hankintapäällikön hankintapäätös 22.04.2021 § 45 poistetaan hankintaoikaisuna ja että hankintamenettely keskeytetään. Lisäksi kaupunginhallitus päättänee, että hankinnasta tulee käynnistää uusi kilpailutus ja julkaista uusi tarjouspyyntö. Keskeyttämispäätöstä tehtäessä toimitaan tasapuolisesti ja tarjoajia syrjimättä.

Markkinaoikeudessa on asiaa koskien vireillä hankintaoikaisuvaatimuksen kanssa samansisältöinen valitus, johon on tarkoitus antaa kaupunginhallituksen päätöksen mukainen vastine.

Liite 1Telia Finland Oyj:n hankintaoikaisuvaatimus 07.05.2021

Oheismateriaali 1Disec Oy:n lausunto Telia Finlad Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksesta 17.05.2021

Kansliapäällikkö, kaupunginjohtajan varahenkilö Tuomas Heikkinen:

EhdotusKaupunginhallitus päättää, että

• konsernihallinnon hankintapäällikön hankintapäätös 22.04.2021 § 45 poistetaan hankintaoikaisuna ja hankintamenettely keskeytetään hankintaa tekemättä ja
• hankinnan kohteesta käynnistetään uusi hankintamenettely, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden erillinen ja uusi prosessi.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.