Turun kaupungin lausunto hallituksen esityksestä varhaiskasvatuslain muuttamisesta liittyen hallitusohjelman kirjaukseen, että varhaiskasvatukseen kehitetään kolmiportaisen tuen malli

Lapsen oikeudesta kehityksen, oppimisen ja hyvinvoinnin tukeen

Turun kaupunki katsoo, että on perusteltua vahvistaa lakimuutoksella jatkumoa varhaiskasvatuksesta esiopetukseen sekä edelleen perusopetukseen, ja että lapsella on lakimuutoksen myötä oikeus riittävään ja oikea-aikaiseen tukeen. Samalla varhaiskasvatukseen tulisi käyttöön tuen kolmiportaisuus, joka on jo käytössä esiopetuksessa ja laajenee nyt kaksivuotisen esiopetuskokeilun myötä koskemaan osaa viisivuotiaiden ikäluokasta.

Inkluusion periaate vahvistaisi kaikkien yhtäläisiä oikeuksia, tasa-arvoa, yhdenvertaisuutta, moninaisuuden arvostamista sekä osallisuutta. Lähtökohtana olisi se, että lapsen tarvitsema tuki toteutettaisiin siellä, missä lapsi jo on varhaiskasvatuksessa. Tuki tulisi voida kutenkin tarvittaessa järjestää myös pienryhmässä tai erityisryhmässä. Lähtökohtana tulee aina olla yksittäisen lapsen tarve tukeen. Pedagogiikan toteuttamisen edellytyksenä varhaiskasvatuksessa on laadukas pedagoginen ja hoidollinen toiminta, erityispedagoginen osaaminen, kasvatus- ja opetushenkilöstön sitoutuminen inklusiivisiin periaatteisiin, ympäristön muokkaaminen lapsille sopivaksi ja yhteistyö vanhempien ja monialaisten ammattilaisten kanssa. Riittävä tuki tulee varmistaa myös silloin kun lapselle tarvitaan vuorohoitoa huoltajien työn tai opiskelun vuoksi.

Tuen uudistuksella on vaikutuksia myös siihen, että pienempien varhaiskasvatusikäisten lasten tuen tarpeiden tunnistamiseen ja toteuttamiseen kiinnitetään entistä paremmin ja aikaisemmin huomiota. Koska lapsi hyötyy eniten saamastaan tuesta, mitä varhaisemmassa iässä ja kehitysvaiheessa suunnitelmallinen ja tavoitteellinen tuki aloitetaan.

Tuen järjestämisen selkiytyminen ja vahvistuminen nostavat varhaiskasvatuksen asemaa ja merkitystä sekä lapsen oppimisen kehityksen ja hyvinvoinnin edistämisessä että myös huoltajien luottamusta lapsen tuen toteuttamisessa varhaiskasvatuksessa. Tämä saattaa lisätä lasten varhaiskasvatukseen osallistumista, kun varhaiskasvatuksen laatu tuen toteuttamisen osalta paranee. Osallistumisasteen nousu tulee huomioida kunnissa sekä taloutta että palvelunlaajuutta suunniteltaessa.

Tuen järjestäminen

Kunnan olisi lakimuutoksen mukaan kiinnitettävä huomiota monialaisen yhteistyön edellyttämiin käytännön yhteistyörakenteisiin muiden viranomais- ja yhteistyötahojen kanssa. Esimerkiksi ehdotettu 15 b §:n 4 momentin mukainen velvollisuus toimia yhteistyössä tilanteessa, jossa lapsi osallistuu useamman varhaiskasvatuksen järjestäjän varhaiskasvatukseen. Varhaiskasvatuksessa on entistä enemmän perheitä, joissa lapset vuorottelevat huoltajillaan, ja näin ollen varhaiskasvatustakin voidaan järjestää useammassa paikassa. Esiopetuksessa lähtökohtana on ollut se, että lapsella on yksi esiopetuspaikka.

Varhaiskasvatuslaki koskee myös niitä yksityisiä palveluntuottajia, jotka ovat käyneet läpi varhaiskasvatuslain mukaisen ilmoitusmenettelyn. Nämä tuottajat voivat järjestää varhaiskasvatusta yksityisen hoidon tuella tai tuottaa sitä ostopalveluna tai palvelusetelillä. Lain valmistelussa on esitetty, että lapsen ollessa edellä mainitulla tavalla yksityisessä varhaiskasvatuksessa tukea koskevan hallintopäätöksen tekisi järjestämisvastuussa oleva kunta.

Tämä malli toimisi ostopalveluissa ja kunnan käyttäessä varhaiskasvatuksen järjestämiseen palveluseteliä. Kyse on tällöin kunnan järjestämistä ja rahoittamasta palvelusta. Sääntökirjassa ja ostopalvelusopimuksissa voidaan määrätä tuen periaatteista ja siihen liittyvistä kustannuksista.

Ongelmallisempi tilanne on yksityisen hoidon tuella ja kuntalisällä toimittaessa. Tällöin kunta päättäisi palvelusta, jota se ei suoranaisesti rahoita, vaikka Kansaneläkelaitos laskuttaakin kustannukset kunnilta. Jo tällä hetkellä on se tilanne, että Kela ei toimeenpane joitakin kuntalisään liittyviä eriä. Tällöin kunta joutuu maksamaan kuntalisän omatoimisesti, mikä lisää kuntien hallinnollisia kustannuksia. Lisäksi kunta päättäisi seikoista, joiden suhteen kunta ei myöskään ole sopimussuhteessa varhaiskasvatusta järjestettäessä. Todennäköisesti tuen järjestäminen aiheuttaa kustannuksia yksityiselle palveluntuottajalle, ja näin ollen kunta joutuisi korvausvelvolliseksi päättämistään asioista. On todennäköistä, että erityisen tuen tarpeessa olevat lapset siirtyisivät kunnan järjestämään varhaiskasvatukseen.

Hallinnolliset prosessit

Lapsen oikeutta, oikeusturvaa ja huoltajien oikeutta saada lapselleen erityistä tukea vahvistaa omalta osaltaan se, että esityksen mukaan erityisestä tuesta tehdään muutoksenhakukelpoinen hallintopäätös. Lapsi ja huoltajat hyötyisivät hallintopäätöksen laatimisesta, koska päätökseen kirjattaisiin ne annettavat tuen muodot ja tukipalvelut, joihin lapselle syntyisi oikeus. Tämä toisaalta vaatii myös varhaiskasvattajia toimimaan päätöksen mukaisesti.

Vanhempien asema vahvistuisi edelleen tukitoimia koskevaa päätöstä laadittaessa, koska pykälän mukaan ennen päätöksen tekemistä varhaiskasvatuksen järjestäjän olisi kuultava lapsen huoltajaa tai laillista edustajaa hallintolain mukaisesti. Jos oikeudet eivät toteutuisi päätöksen mukaisesti, huoltajat voisivat vaatia päätökseen oikaisua aluehallintovirastosta sekä oikaisuvaatimuksen päätöksen jälkeen myös valittaa asiasta hallinto-oikeuteen. Tällä hetkellä huoltajilla ei ole mahdollisuutta hakea muutosta lapsen saamaan tukeen, koska hallinnollista päätöstä lapsen tuesta ei tehdä.

Esityksessä huomioidaan tilanteet, jossa lapsi on useamman järjestäjän tai tuottajan järjestämässä varhaiskasvatuksessa. Lapsen saamaa tukea selkiyttää ja vahvistaa se, että lapselle tehtävän erityisen tuen päätöksen osalta lapselle suunnattava tuki tulee suunnitella, toteuttaa ja arvioida yhteistyössä. Esityksessä on arvioitu, että yhden päätöksen tekemiseen riittäisi noin kaksi tuntia. On hyvin todennäköistä, että tämä aika ei tule riittämään lapsen tilanteen arviointiin, yhteistyöhön sekä päätöksentekoprosessiin sinänsä, koska esityksessä edellytetään tapauskohtaista arviointia siitä, milloin lapsen tuen tarve vaatii tehostettua tukea ja milloin erityistä tukea. Lisäksi lapsen tuen tarvetta, riittävyyttä ja toteutumista on arvioitava tarpeen mukaan, kuitenkin vähintään kerran vuodessa tai tuen tarpeen muuttuessa. Esityksen mukaan varhaiskasvatuksen erityisopettaja osallistuu lapsen tuen tarpeen, tukitoimenpiteiden ja niiden toteuttamisen arviointiin tarpeen mukaan. Lähtökohtana tulisi olla jo yhdenvertaisuuden näkökulmasta, että erityisvarhaiskasvatuksen asiantuntija osallistuu aina tuen tarpeen arviointiin.

Esityksessä todetaan, että ratkaisun tuen tehostamisesta tekisi varhaiskasvatuksen opettaja tai erityisopettaja. Kyseessä olisi tosiasiallinen hallintotoimi, eikä tuen tehostaminen vaatisi hallintopäätöstä. Kuitenkin esityksessä todetaan, että jos päiväkodissa on yksi tai useampi vammainen tai edellä mainitun tuen tarpeessa oleva lapsi, on tämä otettava huomioon lasten varhaiskasvattajien lukumäärässä, jollei päiväkodissa ole tällaista lasta varten avustajaa. Avustajaa ei lueta säädettyyn mitoitukseen. Tästä voi syntyä ristiriitaisia tilanteita, koska pääsääntöisesti kunnissa ei ole osoitettu resursseja käytettäväksi yksittäiselle varhaiskasvatuksen opettajalle tai varhaiskasvatuksen erityisopettajalle. Varhaiskasvatuksen opettaja tai erityisopettajan tulee toimia asiantuntijan roolissa, mutta resurssien kohdentamisen tulee tehdä se toimijataho, jolla on organisaation resursseja ohjattu.

Taloudelliset vaikutukset

Taloudellisia kustannuksia arvioidaan syntyvän niin hallinnollisista tehtävistä kuin itse tuen järjestämisestä sekä kunnan itse tuottamassa varhaiskasvatuksessa että palvelusetelillä tuotetussa ja yksityisen hoidon tuella tuotetussa varhaiskasvatuksessa.

Taustatöissä esitetään, että lapsen tuki voitaisiin järjestää esimerkiksi lisäämällä henkilökuntaa. Henkilökunnan lisääminen ei kuitenkaan ole ainut mahdollisuus tukea lasta varhaiskasvatuksessa. Esityksessä todetaan, että erityistä tukea olisi annettava yksilöllisesti suunniteltuna erityisenä tukena. Kyseessä olisi lain nojalla annettava vahvin varhaiskasvatuksessa annettavan tuen muoto. Lain 35 §:n 2 momenttia ja 38 §:n 2 momenttia ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että erityisen tuen piiriin kuuluva lapsi on otettava huomioon päiväkodin henkilöstön mitoituksessa. Jos tuki tulee suunnitella yksilöllisesti, on ristiriitaista, että vahva ja pitkäkestoinen tuki on jokaisen lapsen osalta huomioitava henkilöstön mitoituksessa. Kuten esityksen 15 b §:ssä todetaan esimerkinomaisesti, että tuki voisi sisältää lapsen tarvitsemia pedagogisia, rakenteellisia ja hoidollisia järjestelyjä, kuten erityisopettajan palveluja ja monialaista yhteistyötä. Kaikki nämäkään eivät edellytä muutosta henkilöstö- tai lapsiryhmärakenteisiin.

Edelleen taustatöissä on arvioitu, että kuntiin palkattaisiin tämän lakimuutoksen myötä 100 varhaiskasvatuksen erityisopettajaa, 120 varhaiskasvatuksen opettajaa ja 100 varhaiskasvatuksen avustajaa, joista tulisi kustannuksia noin 13,5 miljoonaa euroa. Jos lähtökohtana on se, että tuki toteutetaan siellä, missä lapsi on varhaiskasvatuksessa, arvio tuntuu pieneltä koko Suomen tasolla. Kunta kuitenkin itse lopulta ratkaisee, miten tuki toteutetaan ja miten yleiskatteellinen valtionosuus kohdennetaan. Pula koulutetuista varhaiskasvatuksen opettajista ja erityisopettajista asettaa ongelmia inklusiivisten periaatteiden mukaiselle varhaiskasvatukselle, henkilöstön riittävälle osaamiselle ja lapsen tuen toteuttamiselle. Lakiesitystä laadittaessa tulee tarkastella varhaiskasvatuksen opettajien ja erityisopettajien koulutusmääriä ja varmistaa koulutettujen varhaiskasvatuksen erityisopettajien saatavuus. Lähtökohtana kuitenkin tulisi olla se, että kustannukset korvataan kunnille täysimääräisesti.

Toimeenpanon tuki

Turun kaupunki toteaa, että toimeenpano vaatii tukea ja on erinomaista, että opetus- ja kulttuuriministeriössä on 15.3.-23.4.2021 ollut auki valtion erityisavustushaku koskien oppimisen tuen ja inkluusion kehittämistä vuosina 2021—2022 varhaiskasvatuksessa sekä esi- ja perusopetuksessa. Varhaiskasvatuksessa myönnettävä rahoitus on 4 750 000 euroa. On todennäköistä, että muutoksen läpiviemiseen tarvitaan tukea myös sen jälkeen, kun laki on tullut voimaan.

Lausunnon keskeinen sisältö

Turun kaupunki katsoo, että on perusteltua vahvistaa lakimuutoksella jatkumoa varhaiskasvatuksesta esiopetukseen sekä edelleen perusopetukseen, ja että lapsella on lakimuutoksen myötä oikeus riittävään ja oikea-aikaiseen tukeen. Samalla varhaiskasvatukseen tulisi käyttöön tuen kolmiportaisuus, mikä on jo käytössä esiopetuksessa.

Inkluusion periaate vahvistaisi kaikkien yhtäläisiä oikeuksia, tasa-arvoa, yhdenvertaisuutta, moninaisuuden arvostamista sekä osallisuutta. Lähtökohtana olisi se, että lapsen tarvitsema tuki toteutettaisiin siellä missä lapsi jo on varhaiskasvatuksessa. Riittävä tuki tulee varmistaa myös silloin kun lapselle tarvitaan vuorohoitoa huoltajien työn tai opiskelun vuoksi. Myös vanhempien asema vahvistuisi edelleen tukitoimia koskevaa päätöstä laadittaessa.

Kunnan olisi lakimuutoksen mukaan kiinnitettävä huomiota monialaisen yhteistyöhön. Esimerkiksi velvollisuus toimia yhteistyössä tilanteessa, jossa lapsi osallistuu useamman varhaiskasvatuksen järjestäjän varhaiskasvatukseen. Varhaiskasvatuksessa on entistä enemmän perheitä, joissa lapset vuorottelevat huoltajillaan ja näin ollen varhaiskasvatuskin voidaan järjestää useammassa paikassa.

Varhaiskasvatuslaki koskee myös yksityisiä palveluntuottajia. Tämä malli toimisi ostopalveluissa ja kunnan käyttäessä varhaiskasvatuksen järjestämiseen palveluseteliä. Kyse on tällöin kunnan järjestämistä ja rahoittamasta palvelusta. Sääntökirjassa ja ostopalvelusopimuksissa voidaan määrätä tuen periaatteista ja siihen liittyvistä kustannuksista.

Ongelmallisempi tilanne on yksityisen hoidon tuella toimittaessa. Kunta päättäisi palvelusta, jota se ei suoranaisesti rahoita. Todennäköisesti tuen järjestäminen aiheuttaa kustannuksia yksityiselle palveluntuottajalle, ja näin ollen kunta joutuisi korvausvelvolliseksi päättämistään asioista. On todennäköistä, että erityisen tuen tarpeessa olevat lapset siirtyisivät kunnan järjestämään varhaiskasvatukseen.

Esityksessä on arvioitu, että yhden päätöksen tekemiseen riittäisi noin kaksi tuntia. Tämä aika ei tule riittämään lapsen tilanteen arviointiin, yhteistyöhön sekä päätöksentekoprosessiin sinänsä, koska esityksessä edellytetään tapauskohtaista arviointia siitä, milloin lapsen tuen tarve vaatii tehostettua tukea ja milloin erityistä tukea.

Esityksen mukaan varhaiskasvatuksen erityisopettaja osallistuu lapsen tuen tarpeen, tukitoimenpiteiden ja niiden toteuttamisen arviointiin tarpeen mukaan. Lähtökohtana tulisi olla jo yhdenvertaisuuden näkökulmasta, että erityisvarhaiskasvatuksen asiantuntija osallistuu aina tuen tarpeen arviointiin.

Esityksessä todetaan, että ratkaisun tuen tehostamisesta tekisi varhaiskasvatuksen opettaja tai erityisopettaja. Lisäksi jos päiväkodissa on tuen tarpeessa oleva lapsi, on tämä otettava huomioon lasten varhaiskasvattajien lukumäärässä, jollei päiväkodissa ole avustajaa. Tästä voi syntyä ristiriitaisia tilanteita, koska pääsääntöisesti kunnissa ei ole osoitettu resursseja käytettäväksi yksittäiselle varhaiskasvatuksen opettajalle tai varhaiskasvatuksen erityisopettajalle. Varhaiskasvatuksen opettajan tai erityisopettajan tulee toimia asiantuntijan roolissa, mutta resurssien kohdentamisen tulee tehdä se toimijataho, jolla on organisaation resursseja ohjattu.

Taustatöissä esitetään, että lapsen tuki voitaisiin järjestää esimerkiksi lisäämällä henkilökuntaa. Henkilökunnan lisääminen ei kuitenkaan ole ainut mahdollisuus tukea lasta varhaiskasvatuksessa. Esityksessä todetaan, että erityistä tukea olisi annettava yksilöllisesti suunniteltuna erityisenä tukena. Kuten esityksen 15 b §:ssä todetaan esimerkinomaisesti, että tukis voisi sisältää lapsen tarvitsemia pedagogisia, rakenteellisia ja hoidollisia järjestelyjä, kuten erityisopettajan palveluja ja monialaista yhteistyötä. Kaikki nämäkään ei edellytä muutosta henkilöstö- tai lapsiryhmärakenteisiin.

Edelleen on arvioitu, että kuntiin palkattaisiin lakimuutoksen myötä 100 varhaiskasvatuksen erityisopettajaa, 120 varhaiskasvatuksen opettajaa ja 100 varhaiskasvatuksen avustajaa, joista tulisi kustannuksia noin 13,5 miljoona. Jos lähtökohtana on se, että tuki toteutetaan siellä, missä lapsi on varhaiskasvatuksessa, arvio tuntuu pieneltä koko Suomen tasolla. Kunta kuitenkin itse lopulta ratkaisee, miten tuki toteutetaan ja miten yleiskatteellinen valtionosuus kohdennetaan. Pula koulutetuista varhaiskasvatuksen opettajista ja erityisopettajista asettaa ongelmia inklusiivisten periaatteiden mukaiselle varhaiskasvatukselle, henkilöstön riittävälle osaamiselle ja lapsen tuen toteuttamiselle. Lähtökohtana kuitenkin tulisi olla se, että kustannukset korvataan kunnille täysimääräisesti.