Toimintaohjeet viranomaiseen kohdistuvaan

häirintään (ns. maalittamiseen) liittyviin tilanteisiin

JOHDANTO

Mitä maalittamisella tarkoitetaan?

Viranomaistoiminta, yksittäinen viranhaltija tai työntekijä (jäljempänä: viranhaltija) voivat joutua maalittamiseksi kutsutun haitanteon ja häirinnän kohteeksi. Maalittamisessa esimerkiksi joku organisaation ulkopuolinen taho kohdistaa yksittäiseen viranhaltijaan tai viranhaltijoihin systemaattista haitantekoa/painostamista/epäasiallista käytöstä tarkoituksenaan vaikuttaa epäasiallisesti viranomaistoimintaan ja viranomaisen päätöksentekoon tai vahingoittaa viranomaista.

Maalittamista harjoittava organisaation ulkopuolinen taho voi olla esimerkiksi viranomaistoiminnan asiakas tai asianosainen tai täysin kaupungin organisaatioon ja toimintaan liittymätön ulkopuolinen henkilö. Maalittaja voi toimia yksin tai maalittajia voi olla useita. Usein käsillä on tilanne, jossa yksi maalittamista harjoittava henkilö pyrkii mobilisoimaan muitakin henkilöitä mukaan viranomaisen maalittamiseen ja onnistuukin tässä.

Vaikka maalittamisen varsinainen tarkoitus on vaikuttaa epäasiallisesti ja haitallisesti viranomaistoimintaan, haitanteko kohdistuu käytännössä organisaation yksittäisiin viranhaltijoihin. Tyypillisesti maalittaminen voi kohdistua viranhaltijaan, joka on ollut viranomaisessa käsittelemässä maalittamista harjoittavan henkilön asiaa (maalittaja voi olla tällöin esim. viranomaisen asiakas tai käsittelyssä olevan tai olleen asian asianosainen). Maalittaminen voi tyypillisesti kohdistua myös esim. maalittamista harjoittavan henkilön asiaa käsitelleiden viranhaltijoiden esimiehiin tai organisaation johtotehtävissä toimiviin viranhaltijoihin. Myös viranhaltijoiden läheiset voivat joutua maalittamisen kohteeksi viranhaltijan hoitamien virkatehtävien vuoksi.

Maalittaminen voi olla julkista (esim. internetissä tapahtuvaa) tai ei-julkisilla-foorumeilla (esim. sähköpostitse) tapahtuvaa toimintaa. Maalittaminen voi olla esimerkiksi jatkuvia ja epäasiallisia yhteydenottoja (esim. sähköposti, puhelin) viranomaistahoihin tai epäasiallista ja mustamaalaavaa kirjoittelua viranomaistahoista sosiaalisessa mediassa. Viranomaistoimintaan kohdistuva maalittaminen ilmenee usein esimerkiksi toistuvina, laajalle vastaanottajajoukolle lähetettyinä epäasiallisina sähköpostiviestiketjuina.

Maalittaja pyrkii usein kokoamaan eri lähteistä mahdollisimman paljon tietoja maalittamisen kohteena olevasta henkilöstä ja hyödyntämään niitä maalittamisessa. Kohteesta kerättyjä tietoja saatetaan käyttää ja esittää esimerkiksi sosiaalisessa mediassa tarkoitushakuisesti, valheellisesti ja loukkaavasti.

Mitä maalittaminen ei ole?

Demokraattiseen yhteiskuntaan kuuluu keskeisesti yksilöiden sananvapaus ja oikeus kritisoida viranomaisen ja viranhaltijan toimintaa. Viranomaisella ja viranhaltijalla on asemansa ja tehtäviensä perusteella velvollisuus sietää mahdollisesti kovaakin kritiikkiä julkisilla tai ei-julkisilla foorumeilla. Sananvapauteen kuuluvan kritiikin esittäminen ei ole epäasiallista maalittamista. Sananvapaudella on kuitenkin tietyt rajat: sananvapauteen vedoten ei voida esittää mitä tahansa (esim. epäasiallisuuksia tai valheita) eikä sananvapaus suojaa rikoksia (esim. kunnianloukkaus, yksityiselämää loukkaavan tiedon levittäminen).

Internetissä esiintyvä yleisempi ns. vihapuhe tai yksittäiset viranomaiseen tai viranhaltijaan kohdistuvat kommentit eivät yleensä ole maalittamista. Jotta kyse voisi olla maalittamisesta, toiminnan tulee olla viranhaltijaan tai –haltijoihin kohdistuvaa systemaattista ja toistuvaa epäasiallista toimintaa, jonka tarkoituksena on vaikuttaa viranomaistoimintaan. Kaupungilla työnantajana on vihapuheen kohtaamiseen erillinen ohje (ohje vihapuheen ja uhkailun kohtaamiseen verkossa sekä julkisella paikalla 14.3.2019).

Myöskään laillisten oikeussuojakeinojen käyttö (esim. laillisuusvalvonta) ei ole viranomaiseen kohdistuvaa epäasiallista maalittamista. Maalittaminen voi kuitenkin yhdistyä myös sinänsä laillisten oikeussuojakeinojen (esim. kantelut, selvityspyynnöt, rikosilmoitukset) tai muiden oikeuksien (esim. asiakirja-/tietopyynnöt) käyttämiseen. Tällöin kysymys on vahingoittamis- ja häirintätarkoituksessa tapahtuvasta sinänsä laillisten oikeuksien käyttämiseen liittyvästä väärinkäytöksestä. Rajanvetoa laillisten oikeuksien käyttämisen ja epäasiallisen maalittamisen välillä voidaan tehdä arvioimalla sitä, onko viranomaiselle tulleen yhteydenoton taustalla objektiivisesti arvioiden tosiasiallista oikeussuojan tai oikeuden toteuttamisen tarvetta tai tarkoitusta, vai ylittääkö toiminta selvästi sen, mitä voidaan pitää hyväksyttävänä (yhteydenoton taustalla voidaan katsoa olevan lähinnä vahingoittamis- ja häirintätarkoitus).

TYÖNANTAJAN VASTUU

Työnantajalla on työturvallisuuslain (738/2002) mukainen velvollisuus turvata henkilöstölle terveellinen ja turvallinen työympäristö. Työnantajalla on velvollisuus puuttua henkilöstön terveyttä ja turvallisuutta vaarantaviin tekijöihin, esimerkiksi häirintään ja epäasialliseen kohteluun. Siten työnantajalla on velvollisuus puuttua tarvittaessa myös maalittamistapauksiin ja niiden aiheuttamaan työyhteisön ja viranhaltijan kuormittumiseen.

Maalittamistapauksissa voi usein olla vaikea löytää nopeita ja tehokkaita keinoja maalittamisen tuoman kuormittumisen estämiseksi, koska esimerkiksi maalittamista harjoittavan henkilön asiointia viranomaisessa ei voida kokonaan kieltää tai estää. Näissä tapauksissa pyritään löytämään keinot, joilla tilanteeseen voidaan puuttua ja saamaan tilanteen aiheuttama kuormittuminen vähintään hallittavalle tasolle.

MITEN TOIMIA MAALITTAMISTILANTEISSA?

Viranhaltija

Jos viranhaltija epäilee tai kokee, että hän on tullut ja tulee edelleen virkatehtäviensä hoitamisen yhteydessä maalitetuksi, tapahtumat on hyvä dokumentoida (esim. mahdollisten puhelujen, sähköpostiviestien ja muiden yhteydenottojen kirjaaminen, kerääminen ja säilyttäminen). Viranhaltijan tulee ottaa asia puheeksi oman lähijohtajansa kanssa. Vaikeaan ja kuormittavaan tilanteeseen ei pidä jäädä yksin. Lähijohtaja arvioi tarvittaessa yhdessä konsernihallinnon henkilöstöpalveluiden tai lakipalveluiden kanssa, onko tai voiko olla kyseessä maalittamistilanne, johon työnantajan tulee puuttua. Lähijohtaja arvioi mahdollisten toimenpiteiden tarpeen.

Maalittamistilanteissa lähijohtajan ja viranhaltijan on hyvä sopia toimintatavoista, joilla maalittajan tekemiin yhteydenottoihin tai muuhun toimintaan (esim. epäasiallinen kirjoittelu internetissä) reagoidaan. Yksikössä voidaan esimerkiksi tehdä työjärjestelyjä ja sopia prosesseista ja vastuista maalittajan yhteydenottojen käsittelyyn. Maalittajaa on hyvä pyrkiä ohjeistamaan toimimaan viranomaisen määrittelemien toimintatapojen ja –prosessien mukaisesti.

Jos epäillään, että maalittaminen täyttää jonkin rikoksen tunnusmerkistön (esim. kunnianloukkaus, yksityiselämää koskevan tiedon levittäminen, viestintärauhan rikkominen), kyseeseen voi tulla myös tutkintapyynnön tai rikosilmoituksen tekeminen poliisille. Rikosepäilytapauksissa viranhaltija ja lähijohtaja voivat sopia yhteydenotosta konsernihallinnon lakipalveluihin toimintaohjeiden saamiseksi.

Mahdollisissa asianomistajarikostapauksissa konsernihallinnon lakipalveluiden lakimiehet voivat ohjeistaa ja neuvoa viranhaltijaa ja lähiesimiestä, mutta oikeusprosessiin lähdettäessä varsinaisen oikeusavun hankkiminen jää pääsääntöisesti viranhaltijan omalle vastuulle. Näin sen vuoksi, että jos maalittaminen täyttää rikoksen tunnusmerkistön, tällöin on yleensä kyse asianomistajarikoksesta, jolloin prosessin eteenpäin vieminen on asianomistajan vastuulla. Työnantaja ei voi tällöin toimia prosessissa asianomistajan puolesta. Joissakin tapauksissa kyse voi kuitenkin olla virallisen syytteen alaisesta rikoksesta, jolloin myös työnantaja voi viedä prosessia eteenpäin.

Lähijohtaja

Jos lähijohtaja havaitsee tai hänen tietoonsa saatetaan, että hänen alaisensa on joutunut maalittamisen kohteeksi, tilanteeseen täytyy puuttua. Myös lähijohtaja itse voi olla maalittamisen kohteena. Maalittamiseen liittyvät tapahtumat sekä asian käsittely on hyvä kirjata ja dokumentoida asian mahdollista jatkokäsittelyä varten. Asian ja tilanteen arvioimiseksi lähijohtaja voi olla tarvittaessa yhteydessä konsernihallinnon henkilöstö- tai lakipalveluihin. Lähijohtajan on hyvä raportoida asia ja sen käsittely myös omalle lähijohtajalleen.

Ensisijaisesti tilanne pyritään ratkaisemaan siinä yksikössä tai niissä yksiköissä, joissa maalittamisen kohteena olevat viranhaltijat työskentelevät. Jos maalittaminen ilmenee lähinnä viranhaltijalle tai –haltijoille tulevina jatkuvina epäasiallisina ja kuormittavina sähköpostiviesteinä tai muina yhteydenottoina, ensisijainen keino tilanteen hallintaan saamiseksi on maalittajalta tulevien yhteydenottojen keskitetty hoitaminen (ks. tarkemmin alla).

Lisäksi on hyvä pohtia, onko asiassa tarvetta ryhtyä muihin työhyvinvointia tukeviin toimenpiteisiin työyhteisössä ja/tai rikosoikeudellisiin toimenpiteisiin (ks. tarkemmin alla). Lähijohtajan on seurattava tehtyjä toimenpiteitä, arvioitava niiden vaikutusta tilanteen hallintaan saamiseksi ja tarvittaessa pohdittava myös jatkotoimenpiteitä, jos kuormittava tilanne jatkuu edelleen toimenpiteistä huolimatta.

Keskitetty asian käsittelyn prosessi

Jos maalittaminen ilmenee jatkuvin epäasiallisin yhteydenotoin viranhaltijoihin, työyksikössä/-yksiköissä voidaan sopia, että yksittäiset viranhaltijat eivät käsittele maalittajan yhteydenottoja ja vastaa näihin, vaan maalittajan yhteydenottojen osalta sovitaan yksi käsittelevä ja niihin vastaava taho. Sähköpostien osalta ko. vastaanottavan tahon on suositeltavaa olla yleisempi palveluosoite, ei yksittäisen virkamiehen sähköpostiosoite. Samoin maalittajalle lähetettävät vastaukset on hyvä pyrkiä lähettämään yleisemmästä palveluyksiköstä/-osoitteesta (esim. kirjaamosta), ei yksittäisen viranhaltijan sähköpostista. On hyvä sopia myös siitä, miten ja missä maalittajan yhteydenotot ja hänelle lähetetyt vastaukset säilytetään/arkistoidaan.

Maalittajaa informoidaan asian käsittelyprosessista ja siitä, mihin viranomaisen sähköpostiosoitteeseen hänen on toimitettava yhteydenottonsa. Jos maalittaja tämän jälkeen edelleen lähestyy yksittäisiä viranhaltijoita nimetyn vastaanottavan tahon sijaan, nämä yhteydenotot voidaan ohjata suoraan nimetylle vastaanottavalle taholle, joka huolehtii asian tarvittavasta jatkokäsittelystä.

Työnantaja ohjeistaa yhteydenottojen vastaanottajaa/käsittelevää tahoa siitä, miten maalittajalta tulleiden yhteydenottojen kanssa toimitaan. Tarvittaessa konsernihallinnon Henkilöstöpalvelut tai Lakipalvelut avustaa ja ohjeistaa yhteydenottojen käsittelyssä. Kaikkien asioiden käsittelyssä on otettava huomioon esimerkiksi perustuslain (731/1999), hallintolain (434/2003) ja julkisuuslain (621/1999) säännökset sekä hyvän hallinnon periaatteet, esimerkiksi:

- jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä viranomaisessa

- viranomaisen palveluperiaate ja neuvontavelvoite

- asioiden käsittely tasapuolisesti ja mahdollisimman joutuisasti

- jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta

- asiakirja-/tietopyyntöihin tulee vastata viivytyksettä ja pääsääntöisesti viimeistään kahden viikon kuluessa pyynnön saapumisesta.

Ottaen huomioon yllä mainitut asioiden käsittelyperiaatteet, yleisesti yhteydenottojen käsittelyssä voidaan noudattaa seuraavia menettelytapoja:

-Jos viestissä esitetty asia on pelkästään epäasiallinen ja/tai häirintä-/kiusaamistarkoituksessa lähetetty, siihen ei ole velvoitetta vastata.

-Asiasisältöön, joka ei kuulu ko. viranomaisen toimivaltaan, ei ole velvoitetta vastata. Viestin lähettäjää informoidaan siitä, että viranomaisella ei ole toimivaltaa ko. asiassa. Jos asia kuuluu toiselle viranomaiselle, joka ei ole ollut viestin vastaanottajatahona, viestin lähettäjää ohjeistetaan olemaan yhteydessä oikeaan tahoon.

Jos kyse on tilanteesta, jossa viranomaiselle on erehdyksestä toimitettu asiakirja sen toimivaltaan kuulumattoman asian käsittelemiseksi, tällöin asiakirja on viipymättä siirrettävä toimivaltaiseksi katsotulle viranomaiselle ja siirrosta on ilmoitettava asiakirjan lähettäjälle.

-Jos asia on esitetty niin epäselvästi, että siitä ei käy ilmi, mitä asia koskee, on pyrittävä selvittämään, mitä asia koskee ja viestin lähettäjälle on hyvä lähettää asiasta tarkennuspyyntö. Jos viestin lähettäjä ei tarkenna ja yksilöi asiaansa ymmärrettäväksi, ko. asiaan ei ole velvoitetta vastata, vaan voidaan todeta, että annetuilla tiedoilla asia on jäänyt niin epäselväksi, ettei viranomainen pysty siihen vastaamaan.

-Jos viestissä pyydetään selvittämään asiaa tai asioita, joita on selvitetty kysyjälle jo aiemmin, samaa asiaa ei ole velvoitetta selvittää samalle kysyjälle useaan kertaan. Asian selvittelyn päätteeksi viestin lähettäjälle voidaan todeta, että viranomainen on jo selvittänyt kysyjälle ko. asian ja asian käsittely on päättynyt.

-Jos viestit sisältävät asioita, joihin viranomaisen on vastattava (esim. julkisuuslain mukainen tieto-/asiakirjapyyntö), vastaukset on hyvä pitää mahdollisimman tiiviinä ja ydinkysymyksiin keskittyvinä. Ennen viestiin vastaamista on varmistuttava siitä, että ko. tiedot voidaan antaa kysyjälle. Kysytyt tiedot voivat olla esimerkiksi salassa pidettäviä tai julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jääviä tietoja, joita kysyjällä ei ole oikeutta saada. Pyydetyt tiedot saattavat olla myös sellaisia, että niiden kokoaminen edellyttäisi viranomaiselta esimerkiksi rekisterin tietojen seulontaa, muokkaamista ja yhdistelyä, jolloin kyse on uuden asiakirjan laatimisesta, mihin viranomaisella ei ole velvoitetta ryhtyä.

Keskitetyllä asian käsittelyn prosessilla voidaan pyrkiä vähentämään yksittäiseen viranhaltijaan kohdistuvaa kuormitusta. Yhtenäisellä ja keskitetyllä prosessilla voi olla myös hillitsevä vaikutus maalittajan epäasialliseen toimintaan.

Työhyvinvointia vahvistavat muut toimenpiteet

Lähijohtajan on pohdittava, tarvitaanko keskitetyn asian käsittelyn prosessin lisäksi työyhteisössä muita toimenpiteitä henkilöstön työhyvinvoinnin lisäämiseksi ja työssäjaksamisen tueksi. Lähijohtajan on hyvä olla yhteydessä työterveyshuoltoon mahdollisten muiden toimenpiteiden tarpeen kartoittamiseksi. Tilanteessa voidaan pohtia esimerkiksi sitä, löytyykö työyhteisön jäseniltä aiempaa kokemusta ja kollegoiden tukea vastaavien haastavien tilanteiden käsittelyyn, tai voidaanko haastavan asian käsittelyvastuuta jakaa tai kierrättää eri viranhaltijoiden välillä.

Oikeusprosessit

Joissakin tilanteissa voi olla aihetta pohtia myös esimerkiksi mahdollisen rikosprosessin käynnistämistä tilanteissa, joissa maalittaminen on voinut ylittää jonkin rikoksen (esim. kunnianloukkaus, yksityiselämää loukkaavan tiedon levittäminen, viestintärauhan rikkominen, vainoaminen) tunnusmerkistön. Näissä tilanteissa lähijohtaja voi olla yhteydessä konsernihallinnon lakipalveluihin asian arvioimiseksi ja toimintaohjeiden saamiseksi.

Jos maalittamisen epäillään täyttävän jonkin rikoksen tunnusmerkistön, maalittamisen kohteena oleva viranhaltija voi tehdä tutkintapyynnön tai rikosilmoituksen poliisille. Kaupungilla on erillinen ohje tutkintapyynnön/rikosilmoituksen tekemisestä (Tutkintapyynnön tekeminen ja rikosperusteisen vahingonkorvauksen vaatiminen). Voimassa oleva lainsäädäntö ei suoraan tunnista maalittamista rikoksena, vaan maalittamistapaukset käsitellään rikosoikeudellisesti esimerkiksi kunnianloukkauksena, laittomana uhkauksena, yksityiselämää loukkaavan tiedon levittämisenä tai viestintärauhan rikkomisena. Viranomaistoimintaa suojataan rikoslain 16 luvussa, mutta nämä säännökset eivät pääsääntöisesti soveltune maalittamistilanteisiin, vaan ne turvaavat viranomaistoimintaa yleisesti.

Monet maalittamistilanteisiin soveltuvista rikosnimikkeistä ovat asianomistajarikoksia, jolloin vastuu prosessin aloittamisesta ja eteenpäin viemisestä on viranhaltijalla. Työnantajalla ei ole mahdollisuutta käynnistää tai viedä eteenpäin oikeusprosessia viranhaltijan puolesta. Viranhaltija voi saada oikeudellista neuvontaa asiassa konsernihallinnon lakipalveluista, mutta oikeusprosessissa tarvittavan varsinaisen oikeusavun hankkiminen on viranhaltijan omalla vastuulla.

Tilanteen seuranta

Lähijohtajan on seurattava tilanteen kehittymistä ja tehtyjen toimenpiteiden vaikutusta. Jos kuormittava tilanne pitkittyy ja toimenpiteistä huolimatta jatkuu edelleen, on pohdittava jatkotoimenpiteiden tarvetta. Näissä tapauksissa lähijohtajan kannattaa olla yhteydessä kaupungin tukipalveluihin, esimerkiksi henkilöstö- tai lakipalveluihin tai työsuojeluorganisaatioon toimintaohjeiden saamiseksi.

Maalittamista koskevan (rikos)lainsäädännön kehittämistarpeet ovat olleet viime vuosina esillä julkisuudessa. Rikoslaissa ei kuitenkaan ole ainakaan vielä erikseen säädetty viranomaisen maalittamista rangaistavaksi teoksi, joten rikosoikeudelliset keinot puuttua maalittamistilanteisiin ovat nykyisin rajalliset. Työnantaja seuraa lainsäädännön kehittymistä ja mikäli lainsäädäntö asiassa muuttuu, myös työnantajan reagointikeinot ja toimintaohjeistus asiaan voivat muuttua.