Talousjohtaja Valtteri Mikkola 13.1.2021:

TAUSTA

Kuntalain 121 §:n mukaan ”tarkastuslautakunta laatii arviointisuunnitelman ja antaa valtuustolle kultakin vuodelta arviointikertomuksen, jossa esitetään arvioinnin tulokset. Arviointikertomus käsitellään valtuustossa tilinpäätöksen yhteydessä. Lautakunta voi antaa valtuustolle muitakin tarpeellisena pitämiään selvityksiä arvioinnin tuloksista.

Revisiotoimisto on valmistellut vuoden 2019 arviointikertomuksen, johon se on kirjannut havaintoja talousarviosta ja tilinpäätöksestä, aiempien raporttien jälkiseurannasta sekä kaupungin sisäisestä valvonnasta, riskienhallinnasta ja konsernivalvonnasta.

Kaupunginvaltuusto merkitsi raportin tiedoksi ja lähetti sen kaupunginhallitukselle tarvittavia toimenpiteitä varten. Lausunto on laadittu raportin rakennetta mukaillen. Olennaiset huomiot on kirjattu pääkohdittain ja ne sisältävät selvitykset mahdollisista toimenpiteistä.

LAUSUNTO VUODEN 2019 ARVIOINTIKERTOMUKSEEN:

1. Talousarvio ja tilinpäätös 2019

Kaupungin taloudellinen asema on ollut haastava erityisesti viimeisten vuosien aikana. Kasvavassa kaupungissa palvelujen kysyntä kasvaa ja tämä heijastuu toimintamenojen kehitykseen. Valtion tekemät päätökset sekä verohallinnon uudistukset ovat heijastuneet kaupungin verorahoituksen kehitykseen negatiivisesti ja kehitys on ollut oletettua heikompaa.

Kehittyvässä kaupungissa muodostuu uusia investointitarpeita ja samaan aikaan tulee olla kyky huolehtia olemassa olevasta omaisuudesta. Kaupungin investointikyky on ollut heikko ja tämä näkyy erityisesti vuosikatteen tasossa. Kaupunki on ryhtynyt toimenpiteisiin investointikyvyn parantamiseksi.

Vuonna 2019 laaditulla sopeuttamisohjelmalla pyritään hillitsemään alijäämäisen toimintakatteen kehitystä ja parantamaan kaupungin taloudellista asemaa lähes 60 miljoonalla eurolla. Toimenpiteiden edistäminen käynnistyi välittömästi kaupunginvaltuuston päätöksen jälkeen. Vuoden 2020 aikana toimenpiteitä edistettiin mahdollisuuksien mukaan, mutta valitettavasti koronapandemia vaikutti negatiivisesti joidenkin toimenpiteiden toteuttamiseen.

Sopeuttamisohjelmasta on suunniteltu raportoitavan kaksi kertaa vuodessa, toisen osavuosikatsauksen ja tilinpäätöksen yhteydessä. Toimenpiteiden etenemisestä raportoitiin ensimmäisen kerran vuoden 2020 toisen osavuosikatsauksen yhteydessä. Syksyllä todettiin, että suunniteltua raportointisykliä on tarpeen tiivistää ja vuoden 2021 aikana etenemistä seurataan jokaisen osavuosikatsauksen yhteydessä.

Vuonna 2020 todettiin myös tarve sopeuttamisohjelman päivittämiseen ja syyskuussa kaupunginhallitus päätti toimenpiteistä, joiden tavoitteena on kasvun tukeminen, sopeuttavien toimenpiteiden arviointi ja uusien määrittäminen sekä taloudellista asemaa välittömästi parantavien toimenpiteiden toteuttaminen.

Talouden toteutumista seurataan säännöllisesti ja tavoitteita tarkistetaan tarpeen mukaan. Erilaiset palvelutuotannon rakenteet vaikeuttavat vertailuja muihin kaupunkeihin. Kaupungilla on käynnissä runsaasti toimenpiteitä, joilla pyritään vahvistamaan kykyä huolehtia kuntalaisten hyvinvoinnista sekä lisäämään elinvoimaa.

2. Kaupungin sisäinen valvonta, riskienhallinta ja konsernivalvonta

Arviointikertomuksessa todetaan, että henkilöstön saatavuus on vuonna 2019 kaupungin keskeisenä riskinä vuoden 2018 tapaan. Henkilöstön saatavuuden haaste on tiedostettu kaikilla toimialoilla, ja erityisesti sosiaali- ja terveydenhuollon tehtävissä henkilöstön saatavuus on valtakunnallinen ongelma. Asiaan on pyritty puuttumaan useilla toimenpiteillä. Yhteistyötä oppilaitosten kanssa on tiivistetty entisestään ja erilaisia kampanjoita työnantajamielikuvan parantamiseksi on tehty. Toiminnallisesti on pyritty kehittämään työtapoja ja prosesseja, jotka keventäisivät henkilöstön kuormitusta. Myös resurssointia on tarkastettu ja lisätty sijaishankintaa ostopalveluna lyhytaikaisissa sijaisuuksissa, jotka kuormittavat eniten esimiehiä.

Kaupungin henkilöstöraportista 2019 ilmenevät mm. seuraavat henkilön saatavuuteen liittyvät konkreettiset toimenpiteet:

• rekrytointipalvelut osallistuivat vuoden aikana seitsemään rekrytointimessutapahtumaan
• rekrytointitapahtumissa rakennetaan positiivista työnantajakuvaa, kerrotaan kuinka kaupungille voi hakeutua töihin, esitellään kaupungin monipuolisuutta työnantajana ja kehittymismahdollisuuksia sekä pyritään lisäämään kaupungin houkuttelevuutta työnantajana ja saamaan uusia potentiaalisia hakijoita tuleviin tehtäviin
• sosiaalisen median käyttöä on lisätty ja laajennettu rekrytointikanavana
• vuoden 2019 rekrytointiluvut olivat seuraavat:
  • 1.248 rekrytointia
  • 13,5 hakemusta/rekrytointi
  • 6,8 hakemusta/työpaikka

Arviointikertomuksessa todetaan tilaresurssien ja sisäilmaongelmiin liittyen, että kiinteistöjen kunnossapitoa varten tulee olla pitkän tähtäyksen suunnitelma, mikä on kytketty kaupungin palvelujen ja palveluverkkojen suunnitelmiin. Pitkän tähtäimen kunnossapitosuunnitelmat kouluihin ja päiväkoteihin on tehty. Muiden kiinteistöjen kunnossapitosuunnitelmat tehdään kuluvana vuotena ja vuonna 2021. Kohteiden korjaustarpeet otetaan huomioon palveluverkkoa suunniteltaessa.

Arviointikertomuksessa todetaan, että erilaisiin hanke- ja investointikokonaisuuksiin liittyvää ohjeistusta tulisi edelleen kehittää niin, että ohjeistus on kattava ja riittävän selkeä, jotta se antaa tarvittavat työkalut niin päätöksentekijöille kuin asioiden valmistelijoille ja toteuttajille erilaisten hankekokonaisuuksien osalta. Myös tilintarkastaja suositteli muistiossaan huomion kiinnittämistä rakennushankkeiden huolelliseen suunnitteluun. Muistion vastauksessa todettiin, että rakennushankkeiden huolellisen suunnittelun kohdalla on kiinnitetty edelleen erityistä huomiota suunnitelmien ja kustannusten arvioinnin tarkkuuteen ennen tarjouspyyntöjen lähettämistä. Hankintamenettelyissä käytetään tarvittaessa muitakin urakkamalleja, kuin kokonaishintaurakat ja jaetut urakat. Kaikki merkittävimmät vuonna 2019 ja 2020 valmistuneet hankkeet ovat alittaneet kustannusarvionsa ja ovat pääsääntöisesti pysyneet aikataulussa. Rakennushankkeet on suunniteltu huolellisesti ja kilpailumenettelyssä on onnistuttu. Uusien infrahankkeiden osalta tarvesuunnittelu- ja hankesuunnittelun ohjeistus ja toimintamalli otettiin käyttöön laadittaessa talousarviota vuodelle 2020. Ohjeen päivittämisen myötä mahdollistetaan asemakaavan ja katu- ja kaupunkiympäristön toteutussuunnittelun samanaikainen laatiminen. Tämä nopeuttaa hankkeiden toteutusvaihetta ja parannetaan suunnitelmien yhteensovittamista ja laatua.

Arviointikertomuksessa todetaan, että tilinpäätöksen 2019 toimintakertomuksen perusteella epäselväksi jää, onko konsernijohdon vastuulla olevalla konsernivalvonnalla saatu riittävä varmuus valvonnan tavoitteiden toteutumisesta. Konserniyhteisön talousarvioon asetettuja tavoitteita seurataan kaupunginvaltuustossa ja -hallituksessa kaksi kertaa vuodessa, toisessa osavuosikatsauksessa ja tilinpäätöksessä. Lisäksi yhteisöjen toimitusjohtajat raportoivat toiminnastaan konsernijaostolle omistajaohjauksen määrittelemien tarpeiden mukaisesti. Konserniyhteisön johto on hyvässä vuorovaikutussuhteessa valvontavastuuhenkilön sekä konsernihallinnon omistajaohjauksen kanssa, joten valvonta ja vuorovaikutus omistajan ja yhteisön välillä toteutuu asianmukaisesti. Käytännössä vuorovaikutus toteutuu esimerkiksi vuosittaisilla tapaamisilla yhteisön johdon kanssa seuraavan vuoden talousarvion yhteydessä, jossa määritellään toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ao. yhteisölle. Valvontavastuuhenkilöllä on puhe ja läsnäolo-oikeus konserniyhteisön hallituksen kokouksissa. Konserniyhteisön hallitus vastaa huolellisuus- ja selonottovelvollisuuden myötä siitä, että yhteisö toimii lain säännöksiä, viranomaisohjeita ja toimielinten päätöksiä noudattaen ja että yhteisön omaisuus ja voimavarat on turvattu ja varainhoito tehokkaasti järjestetty. Hallituksen jäsenet ovat sitoutuneet noudattamaan konserniohjeita ja raportoimaan välittömästi valvontavastuuhenkilölle ja/tai kaupunginhallituksen konsernijaostolle, mikäli yhteisön toiminnassa tai taloudessa on huomautettavaa tai mitä omistajan tulisi muuten tietää yhteisön toiminnasta tai taloudesta.

Konserniohjeilla tehostetaan kaupunkikonsernin johtamisen edellytyksiä siten, että kaupunkikonsernia ja kaupungin toimintaa voidaan johtaa kokonaisuutena yhtenäisin periaattein ja kaupunkikonsernin kokonaisetu huomioon ottaen. Ohjeilla pyritään luomaan yhteiset menettelytavat ja sitouttamaan konserniyhteisöt kaupunkikonsernin yhteisiin tavoitteisiin. Konserniohjeita noudatetaan kaupunkikonserniin kuuluvissa tytäryhteisöissä, jollei niitä koskevasta lainsäädännöstä muuta johdu. Lisäksi konsernin tytäryhteisöt tekevät vuosittain sisäisen valvonnan itsearvioinnin, jonka pohjalta kunkin tytäryhteisön hallitus antaa sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa koskevan selontekonsa. Tytäryhteisöjen vuoden 2019 itsearviointien tietojen perusteella voidaan katsoa, että konsernivalvonnalla on saatu kohtuullinen varmuus valvonnan tavoitteiden toteutumisesta.

3. Teemakohtaiset arvioinnit

Palvelujen ostoilla tuotetaan suuri osa kaupunkilaisten palveluista

• Tilinpäätöksen 2019 luvut kertovat, että emokaupungin toimintakuluissa palvelujen ostot (620,4 milj. euroa) ylittävät selkeästi henkilöstökulut (510,3 milj. euroa). Palvelujen ostoista 352,2 milj. euroa eli noin 57 % tehdään kaupunkikonsernin sisällä tai kuntayhtymiltä kuten sairaanhoitopiiriltä. Selvästi suurin palvelujen tuottaja on 256,1 miljoonalla eurolla Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri (VSSHP).
• Palvelujen ostojen osalta ei ole kaupunkitasoisesti tavoitteista tai linjauksista päätetty vastaavaan tapaan kuin oman tuotannon henkilöstökulujen osalta. Näin myös mittarit ja raportointi pääosin puuttuvat.
• Tarkastuslautakunnan mielestä on ongelmallista, jos kaupungin henkilöstölinjaukset tai raskaat hallinnolliset prosessit johtavat siihen, että palvelu tuotetaan ostopalveluna, vaikka se olisi epätarkoituksenmukaista ja kalliimpaa.

Hyvinvointitoimialalla on vuoden 2020 aikana kiinnitetty erityistä huomiota siihen, että palvelutuotannon muotoa (oma vai ostopalvelu) harkittaessa tulee päätöksenteon pohjaksi laatia kustannusvertailu oman tuotannon ja ostopalvelujen välillä. Oman tuotannon kustannuksia muodostettaessa otetaan mukaan kokonaiskustannukset (huomioiden mm. henkilöstön palkkalisät) sekä kaikki kokonaisuuteen liittyvät sivukustannukset. Sivukustannusten laskentaan yhtenäinen malli tuotetaan konsernihallinnon yhteisten palvelujen henkilöstöpalveluissa.

Kaupungin johtamisjärjestelmäuudistuksen myötä muodostetaan kaupungin konsernihallintoon järjestämistoiminto, jonka toiminta käynnistyy 1.6.2021. Järjestämistoiminnon valmistelun kautta tarkastellaan jatkossa kaupunkitasoisesti sitä, miten palvelutuotannossa hyödynnetään omaa ja ulkopuolista palvelutuotantoa niin, että kokonaisuudesta muodostuu asiakastarpeisiin vastaava, kustannusvaikuttava kokonaisuus. 

Kotihoito

• Kotihoidon kenttähenkilöstö kokee, että asiakkaan luona on käytettävissä liian vähän aikaa ja päivässä hoidettavien asiakkaiden määrä on liian suuri.
• Tarkastuslautakunnan tekemän kyselyn mukaan lähes 38 % kenttähenkilöstöstä ja 32 % palveluesimiehistä on jokseenkin tai täysin eri mieltä siitä, että he pystyvät tuottamaan omalla alueellaan laadukasta kotihoitoa.
• Henkilöstön rekrytointi on haasteellista ja sijaisten osaamisessa koetaan olevan puutteita. Rekrytointiongelmien epäillään tulevaisuudessa entisestään pahenevan.

Kotihoidon asiakkaan kanssa laaditaan yhdessä asiakkaan ja omaisen kanssa palvelu- ja hoitosuunnitelma, jossa määritellään asiakkaan tarpeet ja toiveet hoidon toteuttamiseksi. Nämä palvelu- ja hoitosuunnitelmista poimitut suunnitellut tunnit toimivat henkilöstöresurssoinnin pohjana. Kotihoidossa seurataan suunniteltujen ja toteutuneiden tuntien eroa alueellisesti. Suunniteltujen tuntien toteutumattomuuteen vaikuttaa monet asiat, kuten asiakkaiden äkilliset poissaolot palveluista tai asiakkaan toive nopeammista käynneistä. On myös huomioitava, että asiakkaan tarve hoidolle voi olla paljon suurempi, mutta he haluavat palveluja vähemmän. Tähän syynä voi olla esim taloudelliset syyt tai itsenäisyyden ja itsekseen pärjäämisen voimakas tarve.

Vuoden 2020 tilastoissa näkyy koronapandemian vaikutukset, joka on aiheuttanut myös kotihoidossa resurssipulaa. On myönnettävä, että kotihoidon työvoimapula vaikuttaa työn kiireisyyteen ja tästä voi syntyä kotihoidon hoitajille tunne riittämättömästä avusta. Kuitenkaan asiakkaille annettu palvelulupaus palvelu- ja hoitosuunnitelman muodossa toteutuu varsin hyvin. Tämän mahdollistaa kotihoidossa vahva Resurssipooli, joka turvaa alueiden yllättävistä poissaolotarpeista johtuvan vajeen. Lisäksi Turun kotihoidolla on ollut mahdollisuus ostaa vuokratyövoimaa Sarastia Rekry Oy:lta.

Yksi tärkeimmistä kotihoidon laadun mittareista on asiakastyytyväisyyskysely, joka toteutetaan vuosittain. Kyselyssä on erinomainen vastausprosentti kohderyhmä huomioon ottaen. Tänä vuonna 2020 vastausprosentti oli 46 % eli vastauksia saatiin 1053. Kyselyssä asiakkailta kysytään heidän näkemyksiään hoidon toteutumisesta eri näkökulmista. Asiakkailta mm kysytään, onko heidän saamansa palvelu vastannut asiakkaan tarpeita. Peräti 57,34 % vastanneista oli täysin samaa mieltä, että palvelu on vastannut tarpeita. Asiakkaat antavat myös kotihoidolle ruusuja, risuja ja erilaisia kehittämisehdotuksia. Kyselyt käsitellään lähipalvelualueittain ja alueen henkilöstö luo asiakkaiden toiveista omia kehittämistehtäviä. Kotihoidon asiakkaat antavat asiakastyytyväisyyskyselyssä myös kouluarvosanan yleisesti kotihoidon palveluista. Tämä kouluarvosana on vuodesta toiseen ollut hyvä. Vuonna 2019 se oli 8,40 ja tänä vuonna 2020 8,45. Kouluarvosana on noussut kolmatta vuotta peräkkäin.

Valtakunnallisesti arvioiden vanhuspalvelut kärsivät osaavan henkilöstön puutteesta. Henkilöstöpula ei ole pelkästään Turun kaupungin ongelma, vaan henkilöstöpulasta kärsitään joka puolella Suomea ja siitä kärsivät sekä kunnalliset että yksityiset toimijat. Taustalla on työvoimapoliittinen murros hoitoalalla. Hoitajien ikärakenne on korkea ja eläköityminen suurta. Hoitajia poistuu työmarkkinoilta normaalisti vanhuuseläkkeelle, mutta myös työn raskauden vuoksi myös työkyvyttömyyseläkkeille. Toisaalta nuorilla ja vastavalmistuneille hoitajilla on uudenlainen käsitys työmarkkinoilla toimimisesta. Aikaisempiin vuosiin ja vuosikymmeniin verrattuna hoitajat eivät tahdo sitoutua yhteen työpaikkaan, vaan haluavat kokeilla ja vaihtaa työpaikkaa ja paikkakuntaa työuransa aikana useasti. Tähän heillä on mahdollisuus, sillä hoitoalalla on työntekijän markkinat ja töitä on tarjolla runsaasti erilaisissa yksiköissä. Hoitajapula koskee erityisesti lähihoitajia. Koulutuspoliittisesti voidaan sanoa, että lähihoitajia koulutetaan runsaasti, mutta työmarkkinoille jääminen koulutuksen jälkeen on vähentynyt. Tähän on monia syitä. Nuorisoasteen lähihoitajakoulutus toimii monelle nuorelle välivaiheena toiseen koulutukseen joko hoitoalalle tai aivan toiselle sektorille.

Turun kaupungin kotihoito kärsii erityisesti osaavien ja ammattitaitoisten lähihoitajien puutteesta. Laajasti ajatellen kotihoidon vetovoimaisuus lähihoitajien keskuudessa on vähentynyt, vaikka työ ammattitaitoiselle lähihoitajalle tarjoaa erinomaisen laaja-alaisen työskentelymahdollisuuden itsenäiselle työlle. Kotihoito toimii parhaimmillaan ammattitaidon kehittymisalustana, sillä kotihoidossa saa tehdä laajasti kotisairaanhoitoa valmiudet hankittuaan. Tämä luonnollisesti tarkoittaa laajaa perehdyttämistä. Tästä seuraakin myös vakituista henkilökunta kuluttava asia. Juuri kun uusi lähihoitaja on saatu perehdytetyksi, hän vaihtaakin työpaikkaa. Edelleen kotihoidon työn vaativuus on varmasti yksi asia, joka kuormittaa henkilöstöä ja johtaa hakeutumiseen esimerkiksi asumispalveluihin. Siellä ei joudu tekemään yksin työtään, vaan yksikön muu henkilökunta on koko ajan paikalla. Kotihoidossa työ on itsenäistä ja päätöksentekoa asiakkaan voinnin suhteen joutuu tekemään usein yksin.

Omaishoidon tuki

• Tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan omaishoidon tuen ohjaajia on suhteessa asiakasmäärään liian vähän.
• Tarkastuslautakunta näkee omaishoitajien jaksamisen erittäin suurena haasteena. Jaksamiseen voidaan vaikuttaa monella eri tavalla. Yhtenä keskeisenä tukimuotona ovat omaishoitajien lakisääteiset vapaat.
• Yhtenä keskeisenä asiana omaishoitajien jaksamisen tukemisessa on myös saada ohjaajien seurantakäynnit ajan tasalle tihentämällä käyntiväliä.

Omaishoidon ohjaajia on 6. Heidän asiakasmääränsä on noin 200. Yksi omaishoidon ohjaajista toimii omaishoidon ohjaajan työn lisäksi ikäihmisten perhehoidon kuntavastaavana, joten hänen omaishoidon vastuualueensa on hieman pienempi. Asiakasmäärä on hänellä noin 170. Vuoden 2021 henkilöstösuunnitelmassa on yksi uusi omaishoidon ohjaajan virka.

Keväällä 2018 on kyselty Kuusikkokuntien asiakasmääriä/ ohjaaja. Tuolloin keskimääräiset asiakasmäärät vaihtelivat Vantaalla, Helsingissä ja Oulussa enimmillään 120 – 180 välillä. Kuntien välillä oli työnsisällöissä ja asiakasjaottelussa paljon eroja.

Vuoden 2020 henkilöstösuunnitelmassa on varaus yhden omaishoitajan vakanssin lisäykseen. Tällä pyritään helpottamaan työpainetta asiakasmäärän lisääntyessä.

Lakisääteiset vapaat voivat toteutua tilapäishoitona kaupungin vanhuspalveluiden tilapäishoitoa tuottavissa yksiköissä, omaishoidon 18- 64 vuotiaiden tilapäishoidon palvelusetelillä, toimeksiantosopimuksella sijaishoitajan toimesta tai perhehoitona perhehoitajan tai omaishoidettavan kotona. Kaupungin omissa yksiköissä tapahtuvaa tilapäishoitoa ollaan parhaillaan kehittämässä ja tässä yhteydessä pohditaan myös mahdollista osavuorokautista tilapäishoitoa (yö- ja päivähoitoa). Kaikki omaishoitajat eivät käytä lakisääteisiä vapaitaan, mutta erilaisten vaihtoehtojen lisääntyessä toivomme käyttäjämäärien kasvavan. Tilapäishoidon kehittämiseen ja käyttöön lakisääteisten vapaiden osalta on vaikuttanut koronapandemia, jonka vuoksi kaupungin tilapäishoidon yksiköt ajettiin alas 5 kuukauden ajaksi. Tämä heikensi omaishoitoperheiden tilannetta.

Tämänhetkisillä resursseilla ei ole mahdollista tihentää omaishoidon ohjaajien seurantakäyntien väliä. Seurantakäyntejä tehdään nyt noin 1,5 - 2 vuoden välein. Tähän haetaan parannusta lisäämällä omaishoidon ohjaajien määrää.

Omaishoidon tuen hakemus on lain mukaan aina käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä, joten pääpaino on uusissa hakemuksissa. Myös erilaiset akuutit omaishoitotilanteet vaativat välitöntä reagointia.  Turun kaupungin sopeuttamisohjelman tavoitteena on keventää vanhuspalveluiden palvelurakennetta ja tähän liittyen tavoitteena on myös lisätä omaishoidon tuen piirissä olevien omaishoidettavien määrää. Siksi omaishoidon ohjaajien lisääminen on välttämätöntä.

Oheismateriaali 1Arviointikertomus 2019

Kaupunginhallituksen ehdotus

Kaupunginvaltuusto merkitsee edellä olevan lausunnon tiedoksi ja toteaa, että arviointikertomus ei anna aihetta erillisiin toimenpiteisiin jo käynnissä olevien tai käynnistyvien toimenpiteiden lisäksi.

PäätösKaupunginhallitus päätti yksimielisesti Vornasen Ruohosen kannattamana tekemästä ehdotuksesta palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi siten, että lausunnon kotihoitoa käsittelevä osuus päivitetään ajantasalle.