Konsernihallinto, lakipalvelut, kaupunginlakimies Riikka Lehtimäki:

Asian tausta

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös VSSHP) on 9.10.2020 pyytänyt kuntayhtymän jäsenkuntia saattamaan valtuuston käsittelyyn kuntayhtymän perussopimuksen muuttamisen vastaamaan kuntalain säännöksiä. VSSHP perustelee muutosesityksiään seuraavasti:

Hallitus on käsitellyt kuntayhtymän perussopimuksen muuttamista 16.8.2016 § 95 ja päättänyt esittää kunnille kuntayhtymän perussopimuksen muuttamista alla olevien muutosten mukaiseksi. Hallituksen käsittelyn jälkeen tuli 1.1.2017 voimaan laki kuntalain muuttamisesta, johon sisältyi siirtymäsäännös koskien perussopimuksen muutoksia koskevan siirtymäajan pidentämisestä vuoden 2019 loppuun. Siirtymäajan pidennystä perusteltiin lakiesityksessä tavoitteella välttää turhaa hallinnollista työtä kunnissa, koska suurin osa päivitettävistä perussopimuksista käy tarpeettomiksi valmisteilla olevan maakuntauudistuksen vuoksi.

Edellä mainitun johdosta perussopimuksen muutosta ei ole toimeenpantu eikä muutosehdotuksia lähetetty kunnille. Sote- ja maakuntauudistuksen siirryttyä on nyt kuitenkin tarpeen tehdä kuntayhtymän perussopimukseen kuntalain edellyttämät teknisluonteiset vähimmäismuutokset.

Suomen sairaanhoitopiirit ovat erikoissairaanhoitolain mukaan oikeudelliselta muodoltaan kuntayhtymiä. Kuntayhtymät perustetaan kuntalain mukaan kuntien välisellä sopimuksella eli perussopimuksella. Perussopimuksen sisällöstä säädetään tarkemmin kuntalain 56 §:ssä, jossa asetetaan perussopimukselle tiettyjä sisältövaatimuksia. Uusi kuntalaki on tullut voimaan 1.5.2015. Lain siirtymäsäännöksistä johtuu kuitenkin, että merkittävää osaa laista sovelletaan vasta 1.6.2017 lukien uuden kuntavaalikauden alkaessa. Perussopimuksen sisältövaatimuksiin (56 §) on tehty vähäisiä muutoksia, jotka on merkitty seuraavassa lihavoidulla tekstillä. Perussopimuksessa on sovittava:

1) kuntayhtymän nimestä, kotipaikasta ja jäsenkunnista;

2) kuntayhtymän tehtävistä sekä tarvittaessa 8 §:ssä tarkoitetun järjestämisvastuun siirtymisestä;

3) yhtymäkokousedustajien tai yhtymävaltuuston taikka muun ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen jäsenten lukumäärästä ja äänivallan perusteista;

4) kuntayhtymän muista toimielimistä sekä niiden tehtävistä, päätösvallasta ja koollekutsumisesta;

5) siitä, mikä kuntayhtymän toimielin valvoo kuntayhtymän etua, edustaa kuntayhtymää ja tekee sen puolesta sopimukset, sekä siitä, millä tavoin oikeudesta kuntayhtymän nimen kirjoittamiseen päätetään;

6) jäsenkuntien osuudesta kuntayhtymän varoihin ja vastuusta sen veloista sekä muista kuntayhtymän taloutta koskevista asioista;

7) kuntayhtymän hallinnon ja talouden tarkastuksesta;

8) kuntayhtymästä eroavan jäsenkunnan ja toimintaa jatkavien jäsenkuntien asemasta;

9) kuntayhtymän purkamisesta ja loppuselvityksen suorittamisesta;

10) menettelystä, jolla kuntayhtymän alijäämä katetaan tilanteessa, jossa jäsenkunnat eivät ole hyväksyneet 119 §:n 2 momentissa tarkoitettua sopimusta kuntayhtymän talouden tasapainottamisesta;

11) talouden ja toiminnan seurantajärjestelmästä ja raportoinnista jäsenkunnille.

Perussopimuksessa voidaan myös sopia, että kuntayhtymän muun toimielimen kuin yhtymäkokouksen jäsenten ja varajäsenten tulee olla jäsenkuntien valtuutettuja ja että sopimuksessa määrätyissä asioissa päätöksen tekemiseen vaaditaan määräenemmistö.

Muutosesitykset

VSSHP:n esityksessä ei ole tehty muita muutosehdotuksia tai lisäyksiä perussopimukseen kuin kuntalain ehdottomasti edellyttämät muutokset.

Perussopimuksessa tulee kuntalain 56 §:n mukaan sopia kuntayhtymän tehtävistä sekä tarvittaessa 8 §:ssä tarkoitetun järjestämisvastuun siirtymisestä. Kunta voi sopia järjestämisvastuun siirtämisestä toiselle kunnalle tai kuntayhtymälle. Tältä osin järjestämisvastuun siirtymisestä tulee ottaa maininta perussopimukseen. Lakisääteisessä yhteistoiminnassa järjestämisvastuu on suoraan lain nojalla kunnan puolesta toisella kunnalla tai kuntayhtymällä.

Järjestämisvastuuta koskevat kirjaukset

VSSHP esittää perussopimuksen tekstiä muutettavaksi seuraavasti:

2 §:n 1 momentti (lisäys nykyiseen muotoiluun lihavoidulla tekstillä): Kuntayhtymän tehtävänä on järjestää alueellaan jäsenkuntien puolesta laissa säädetty erikoissairaanhoito. Lakisääteisten tehtäviensä lisäksi kuntayhtymän tehtävänä on järjestää laissa säädetyt sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut jäsenkuntiensa puolesta siltä osin, kuin kunnat ovat siirtäneet tehtävät kuntayhtymän hoidettavaksi. Kuntayhtymän tehtävänä on myös järjestää alueellaan jäsenkuntien osoittamassa laajuudessa laissa säädetty kehitysvammaisten erityishuolto. Kuntayhtymän tehtävänä on lisäksi omalta osaltaan edistää terveyttä, toimintakykyä ja sosiaalista turvallisuutta alueellaan. Kuntayhtymä voi valtuuston päätöksellä ottaa hoi-taakseen muita sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviä.

Talouden ja toiminnan seurantajärjestelmä sekä raportointi jäsen-

kunnille

Kuntalain 56 §:n mukaan perussopimuksessa tulee sopia talouden ja

toiminnan seurantajärjestelmästä ja raportoinnista jäsenkunnille. Toimiva seurantajärjestelmä on oleellinen, koska kunta vastaa tehtävien rahoituksesta, vaikka järjestämisvastuu (kuntalain 8 §) on siirretty kuntayhtymälle. Uuden kuntalain myötä myös kuntayhtymillä on alijäämien kattamisvelvollisuus ja ne ovat arviointimenettelyn piirissä (kuntalain 119 §). VSSHP:n mukaan seurannan kehittäminen on myös tarpeen, jotta kuntayhtymien arviointimenettelylle muodostuu riittävä tietopohja, joka kattaisi vertailukelpoisesti kuntayhtymien talouden lisäksi myös toiminnan. Seurantamenettely tukee jäsenkuntien valtuustojen strategista johtamista ja tarkastuslautakuntien työtä sekä antaa asukkaiden osallistumismahdollisuuksille entistä paremmat edellytykset.

Seurantamenettelyn osalta VSSHP esittää, ettei ole tarkoituksenmukaista kuvata yksityiskohtaisesti seurattavia mittareita perussopimuksen tasolla, koska tarpeet seurattavan tiedon osalta voivat oletettavasti vaihdella jopa vuosittain. Käytännössä seurantajärjestelmästä ja sen mahdollisista tarkistuksista tullaan sopimaan kuntaneuvottelujen yhteydessä.

VSSHP:n muutosesitys on seuraava:

Luku 5, 25a § (uusi pykälä):

Talouden ja toiminnan seurantajärjestelmä sekä raportointi jäsenkunnille

Kuntayhtymällä on talouden ja toiminnan ajantasainen seurantajärjestelmä, jolla todennetaan asetettujen tavoitteiden saavuttaminen tai niistä poikkeaminen. Seurattavista mittareista ja kriteereistä so-vitaan erikseen kuntayhtymän ja sen jäsenkuntien välillä. Mittarit ja kriteerit ovat samat kaikille jäsenkunnille.

Kuntayhtymä raportoi kuukausittain jäsenkuntakohtaisesti toiminnan ja talouden toteutumisesta jäsenkunnille.

Alijäämän kattaminen

Perussopimuksessa tulee kuntalain 56 §:n mukaan sopia menettelystä, jolla kuntayhtymän alijäämä katetaan tilanteessa, jossa jäsenkunnat ei-vät ole hyväksyneet kuntalain 119 §:n 2 momentissa tarkoitettua sopi-musta kuntayhtymän talouden tasapainottamisesta. Tarkoituksena on estää tilanteet, jossa jäsenkuntien erimielisyyden vuoksi kuntayhtymän taseeseen kertynyt alijäämä jää edelleen kattamatta, vaikka kuntayhtymässä on jo suoritettu kuntalain 119 §:ssä tarkoitettu arviointimenettely. Kuntalain 119 §:ssä säädetään arviointimenettelystä kuntayhtymässä. Jos kuntayhtymä ei ole kattanut kuntayhtymän taseeseen kertynyttä alijäämää 110 §:n 3 säädetyssä määräajassa, valtiovarainministeriö voi määrätä kuntayhtymää ja sen jäsenkuntia kuultuaan riippumattoman selvityshenkilön, jonka tehtävänä on laatia ehdotus kuntayhtymän talouden tasapainottamista koskevaksi kuntayhtymän ja jäsenkuntien väliseksi sopimukseksi. Selvityshenkilön tulee ehdotusta laatiessaan kuulla kuntayhtymää ja jäsenkuntia.

Kuntayhtymän ylintä päätösvaltaa käyttävän toimielimen ja jäsenkuntien valtuustojen on käsiteltävä 1 momentissa tarkoitettu selvityshenkilön ehdotus sopimukseksi. Jäsenkunnat voivat hyväksyä sopimuksen 57 §:n 1 momentissa säädetyllä tavalla. Sopimus on annettava valtiovarainministeriölle tiedoksi.

VSSHP:n ehdotuksen mukaan, koska kunnille syntyy viimekätinen alijäämän kattamisvelvollisuus, olisi vastaavasti perusteltua mahdollistaa kuntayhtymän perussopimuksessa tilikaudella kertyneen ylijäämän tai osan siitä palauttaminen kuntayhtymän jäsenkunnille tilinpäätöskäsittelyn yhteydessä. Nykyisessä perussopimuksessa tämä on nimenomaisesti kielletty (perussopimus 27 § 3 mom, viimeinen virke: ”Jäsenkunnilta toimintavuoden aikana laskutetuista palvelujen hinnoista ei kuntayhtymän tilinpäätöksen perusteella suoriteta jälkilaskutusta tai palautusta.”.

Käytännössä nykyisin mahdollista ylijäämää on pyritty ehkäisemään siten, että palveluhintoja on laskettu viimeistään tilikauden viimeisenä päivänä. Huomattavasti yksinkertaisempaa ja tarkempaa olisi kuitenkin tehdä mahdollinen palautuspäätös tilinpäätöskäsittelyn yhteydessä.

VSSHP:n muutosesitys:

Luku 6, 27 § 3 mom (muutos ja lisäys nykyiseen muotoiluun yliviiva-tulla ja lihavoidulla tekstillä)

Valtuusto vahvistaa vuosittain talousarvion hyväksymisen yhteydessä myytävien palvelujen hinnoitteluperus-teet. Hallitus vahvistaa valtuuston hyväksymien perusteiden mukaan lasketut palvelujen hinnat. Hallituksen päätöksellä palvelujen hintoja voidaan muuttaa toimintavuoden aikana ja niin, että palvelujen hintoja korottava muutos voi tulla voimaan aikaisintaan ilmoitusta seuraa-van toisen kuukauden alusta lukien. Jäsenkunnilta toimintavuoden aikana laskutetuista palvelujen hinnoista ei kuntayhtymän tilinpäätöksen perusteella suoriteta jälkilaskutusta tai palautusta. Tilinpäätöstä käsitellessään valtuusto voi päättää, että tilikauden ylijäämä tai osa siitä palautetaan jäsenkunnille niiden palvelujen käytön mukaisessa suhteessa.

Luku 6, 38a § (uusi pykälä)

Alijäämän kattaminen

Mikäli jäsenkunnat eivät ole hyväksyneet kuntalain 119 §:n 2 momentissa tarkoitettua selvityshenkilön tekemää ehdotusta alijäämien kattamisesta kuntalain 57 §:ssä säädetyllä tavalla, jäsenkunnat maksavat alijäämän kolmen viimeksi päättyneen tilikauden toteutuneiden palvelulaskutusten mukaisessa suhteessa seuraavan taloussuunnitelman vuosina vuotuisin tasaerin.

Perussopimuksen muuttamismenettely

Kuntalain 57 §:n 1 momentin mukaan perussopimusta voidaan muuttaa, jos vähintään kaksi kolmannesta jäsenkunnista sitä kannattaa ja niiden asukasluku on vähintään puolet jäsenkuntien yhteenlasketusta asukasluvusta.

Muutoksen hyväksyminen kuuluu peruskunnissa valtuustolle. Mikäli lain edellyttämä määrä jäsenkunnista hyväksyy muutosesityksen, todetaan sairaanhoitopiirin hallituksessa muutoksen tulleen voimaan. Tavoite on, että perussopimuksen muutos tulisi voimaan viimeistään 1.1.2021 lukien.

Edellä esitetyn perusteella katson, että esitetyt muutokset voidaan hyväksyä. Esitykset ovat perusteltuja kuntalakiin tulleiden muutosten johdosta. Ainoastaan talouden seurantamekanismia koskevat määräykset ovat näkemykseni puutteelliset siten, että perussopimuksen sanamuoto jättää nyt auki, missä talouden seurantamittarit asetetaan. Tältä osin katson, että perussopimuksessa olisi ollut asianmukaista sopia täsmällisesti siitä, kuka/ketkä ja missä instanssissa talouden seurantamittarit asetetaan. Koska kyseessä on lakiin perustuva muutos, jossa talouden seurantamekanismein on tarkoitus kehittää kuntayhtymän toimintaa, tätä koskevat kirjaukset olisi syytä olla täsmälliset, jotta pykälän tarkoitus myös toteutuisi.

Konsernihallinto, muutosjohtaja Antti Parpo:

Erikoissairaanhoitolain 7 §:n mukaan erikoissairaanhoidon järjestämisvastuu on annettu sairaanhoitopiireille. Kunnat vastaavat peruspalvelujen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisestä. Lisäksi kunnat voivat vastata myös oman kuntansa alueella osaltaan erikoissairaanhoidon järjestämisestä. Kehitysvammaisten erityshuollon järjestämisvastuu on erityishuoltopiireillä. Erityishuoltopiirit voivat toimia itsenäisesti. Osassa Suomea erityshuoltopiiri toimii erikoissairaanhoidon tai kaikki sote-palvelut sisältävän sote-kuntayhtymän yhteydessä. Varsinais-Suomessa erityishuollon järjestämisvastuu on Varsi-nais-Suomen erityishuoltopiirillä.

Sairaanhoitopiirin järjestämisvastuun laajentamisen mahdollisuus muihin sosiaali- ja terveyspalveluihin kuin erikoissairaanhoitoon on kirjattu perussopimuksessa laveasti. Erityishuollon osalta järjestämisvastuun sisällyttäminen sairaanhoitopiirille ei vastaa Varsinais-Suomen olemassa olevaa tilannetta ja se on kirjauksena tulkinnanvarainen. Lisäksi kuntayhtymän vastuun laajentamiset muiden sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviin pelkästään valtuuston päätöksellä on kirjauksena epäselvä. Kuntalain 57 §:n mukaan jäsenkuntaa ei voi velvoittaa ilman suostumustaan osallistumaan uusien vapaaehtoisten tehtävien hoitamiseen ja näistä aiheutuviin kustannuksiin.

Järjestämisvastuun laajennukset ja rajaukset tulee määritellä yksiselitteisiksi ja järjestämiseen liittyvät määrittelyt tulee toteuttaa omista-jakuntien ohjauksessa. Järjestämisvastuiden laajennukset sairaan-hoitopiirissä tulee perustua laajaan omistajakuntien harkintaan.

Kuntalain 56 §:n mukaan perussopimuksessa on sovittava muista oleellisista kuntayhtymän taloutta koskevista asioista. Talouden seurannan ja raportoinnin kirjaukset ovat perussopimuksessa yleisluonteiset. Talouden seurannan ja ohjaukseen on jatkossa perusteltua sopia yhteisesti tarkemmista menettelyistä. Talousseurannasta sopiminen pelkästään kuntayhtymän talousarvion yhteydessä on omistajakunnan näkökulmasta menettelynä ja myös vaikutuksiltaan rajallinen.

Esitetyt kannanotot palvelujen järjestämisvastuista ja talouden seurannasta ovat kehittämisehdotuksia perussopimuksen muutoksille erillisestä valmistelusta. Korostettakoon, että nyt käsiteltävänä olevat sairaanhoitopiirin perussopimukseen esittämät muutokset ovat kun-talain näkökulmasta perusteltuja.