Hallintoryhmä, ympäristölakimies Nina Mattila 4.8.2020:

Kaupunginvaltuusto on 11.6.2018 § 137 hyväksynyt Hirvensalon osayleiskaavan, jossa osoitetaan aluevaraukset Hirvensalon saarelle noin 15 000 uudelle asukkaalle Turun kaupunkiseudun rakennemallin 2035 mukaisesti. Tavoitteena on turvata myös tätä pidemmän ajan kehitys.

Turun luonnonsuojeluyhdistys ry, Meripuistoseura ry, kolme Uittamon asunto-osakeyhtiötä yhdessä sekä yksityishenkilö ovat valittaneet valtuuston päätöksestä Turun hallinto-oikeudelle. Turun hallinto-oikeus on päätöksellään hylännyt valitukset. Hallinto-oikeus on jättänyt Turun luonnonsuojeluyhdistys ry:n vastaselityksessään esittämät uudet valitusperusteet tutkimatta, koska kuntalain 135.3 §:n mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

Valitusten mukaan vuorovaikutus oli toteutunut puutteellisesti, selvitykset ja vaikutusten arviointi oli tehty riittämättömästi, hyväksymispäätös oli luonnonsuojelulain vastainen ja kaavarajaus oli vääränlainen. Valittajien mukaan valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita tai maakuntakaavaa ei ollut otettu riittävästi huomioon. Valittajien mukaan myöskään yleiskaavan sisältövaatimukset eivät täyttyneet ja osayleiskaavan hyväksymispäätös oli kuntalaisten kannalta yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen.

Hallinto-oikeuden mukaan, kun otetaan huomioon vuorovaikutusmenettely osayleiskaavaa laadittaessa kokonaisuudessaan ja tehdyt selvitykset ja vaikutusten arviointi, vuorovaikutuksen ei voida katsoa olleen puutteellista, vaikka osallistumis- ja arviointisuunnitelmassa ei nimenomaisesti ole esitetty mitä vaikutuksia ja millä tavalla kaavaa laadittaessa on tarkoitus arvioida. Osayleiskaavaehdotuksen nähtävillä olon yhteydessä osallisilla on ollut mahdollisuus jättää muistutuksensa ja muistutuksiin on laadittu vastineet. Vastineet ovat olleet myös kaavan valmistelun aikana kaava-asiakirjojen yhteydessä nähtävänä yleisessä tietoverkossa. Myöskään lausunnon pyytäminen valituksessa esitetyiltä alueen yksityisoikeudellisilta toimijoilta ei ole edellytyksenä vuorovaikutuksen lainmukaiselle toteutumiselle. Hallinto-oikeus katsoo, että vuorovaikutus on toteutunut vuorovaikutusmenettely kokonaisuutena huomioon ottaen maankäyttö- ja rakennuslaissa edellytetyllä tavalla.

Valittajien mukaan selvitykset ja vaikutusten arviointi on ollut puutteellista ja eri toteuttamisvaihtoehtoja on vertailtu valittajien mukaan myös puutteellisesti. Turun hallinto-oikeus on päätöksessään todennut Hirvensalon osayleiskaavan olevan yleispiirteinen maankäytön suunnitelma. Suunnitellun maankäytön merkittävät vaikutukset on selvitettävä sillä tavoin ja siinä laajuudessa kuin selvittäminen yleiskaavan suunnittelutarkkuus sekä kaavan tehtävä ja tarkoitus huomioon ottaen on tarpeen ja mahdollista. Selvitysten perusteella on voitava varmistaa yleiskaavalle maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä asetettujen sisältövaatimusten täyttyminen.

Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset. Kaavaratkaisulle esitettyjen vaihtoehtojen osalta selvitysaineistona on voitu ottaa huomioon rakennemallityössä tehdyt selvitykset ja arvioinnit. Osayleiskaavan liikenneverkkotarkastelussa on tutkittu Uittamonsillalle vaihtoehtoisia yhteyksiä erilaisilla vaihtoehdoilla.

Hallinto-oikeus on todennut, että kaava- ja lupavaiheen meluselvitystöissä voidaan käyttää pohjoismaisia melumalleja. Kaavaa laadittaessa tehtyjen liikennemelua koskevat selvitykset antavat riittävät tiedot aiheutuvien vaikutusten arvioimiseksi. Hallinto-oikeus katsoo, että myös siltä osin kuin kaavassa osoitetusta asutuksen lisääntymisestä ja uudesta siltayhteydestä aiheutuu liikenteen kasvua mantereen puoleiseen nykyiseen katuverkkoon, kaava-asiakirjoista selvityksineen käy riittävästi ilmi kaavaratkaisun vaikutukset liikenteen osalta.

Osayleiskaavassa on Hirvensaloon viherverkkosuunnitelman pohjalta osoitettu huomattava määrä virkistykseen soveltuvia alueita ja pyritty turvaamaan niiden väliset yhteydet ja asuntoaluevaraukset sisältävät kaavamääräysten mukaan lähipuistot. Näin ollen hallinto-oikeus pitää selvityksiä ja vaikutusten arviointia virkistykseen käytettävien alueiden osalta kaavan tarkoitus yksityiskohtaisen kaavoituksen perustana ja suunnittelutarkkuus huomioon ottaen riittävinä.

Hallinto-oikeuden mukaan ottaen huomioon Hirvensalossa jo oleva yhdyskuntarakenne ja alueen sijainti Turun keskusta-alueen läheisyydessä selvityksiä voidaan pitää riittävänä myös yhdyskuntatalouden osalta.

Hallinto-oikeus on myös todennut, ettei kaavaratkaisu ole lainvastainen valituksissa esitetyillä Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita koskevilla valitusperusteilla. Hallinto-oikeus on viitannut, Varsinais-Suomen ELY-keskuksen antamaan luonnonsuojelulain 65 §:n mukaiseen lausuntoon Hirvensalon osayleiskaavan Natura 2000 -alueisiin aiheutuvista vaikutuksista laaditusta arvioinnista sekä liikennemelusta tehtyyn selvitykseen. ELY-keskuksen lausunnon yhteenvetona on todettu muun ohella, että laadittu arviointi on asiamukainen ja siinä on hyvin tunnistettu kaavan vaikutukset ja tarvittavat lieventämistoimenpiteet. Osayleiskaavan osayleiskaavamerkintöihin ja -määräyksiin yleismääräyksiin kuuluu määräyksiä meluntorjuntaan liittyen.

Kaava-alueen rajauksesta Turun hallinto-oikeus on todennut, että kaupunki päättää itsehallintoonsa perustuvan harkintavaltansa nojalla yleiskaavan laatimisesta ja kaava-alueen laajuudesta. Kaava-alueen on kuitenkin muodostettava sellainen tarkoituksenmukainen suunnittelukokonaisuus, että kaavan toteuttamisen vaikutukset kaava-alueella ja sen ympäristössä voidaan riittävästi arvioida. Hirvensalon osayleiskaavassa on kysymys laajahkosta Turun keskusta-alueen tuntumassa sijaitsevasta saarialueesta, joka maantieteellisestikin muodostaa oman suunnittelukokonaisuutensa. Kaava-alueeseen sisältyy myös alue mantereen puolelta Uittamolla. Tälle alueelle on osayleiskaavassa osoitettu Uittamonsilta ja sen kautta kulkevan katuyhteyden johtaminen kaupungin muuhun katuverkkoon. Uittamonsillan toteuttamiselle on voitu asettaa yleiskaavassa edellytyksinä toimenpiteitä, jotka sijoittuvat kaava-alueen ulkopuolelle. Kaava-alueen rajaus ei ole esteenä eikä vaikuta tarpeeseen selvittää suunnitelman ympäristövaikutukset koko siltä alueelta, johon kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Kaava-alueen rajauksella on ollut maankäytölliset perusteet.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on otettu huomioon maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla, ja maakuntakaava on ollut lain edellyttämällä tavalla ohjeena muutettaessa yleiskaavaa. Varsinais-Suomen liiton ja Varsinais-Suomen ELY-keskuksen osayleiskaavaehdotuksesta antamissa viranomaislausunnoissa kaavaa ei ole katsottu maakuntakaavan vastaiseksi. Varsinais-Suomen liiton maakuntavaltuuston hyväksymä myös Hirvensaloa koskeva Varsinais-Suomen taajamien maankäytön, palvelujen ja liikenteen vaihemaakuntakaava ei ole ollut voimassa vielä osayleiskaavaa hyväksyttäessä, mutta se on kuitenkin voitu ottaa asiassa selvityksenä huomioon. Hallinto-oikeus on todennut osayleiskaavan mittakaavan johtavan yksityiskohtaisempaan suunnitteluun kuin maakuntakaavan mittakaavan. Maakuntakaavasta poikkeavat ratkaisut perustuvat pääosin jo toteutuneeseen rakentamiseen ja ovat pienialaisia.

Hallinto-oikeus on myös yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymistä arvioidessaan todennut, että Hirvensalon osayleiskaava on yleispiirteinen aluevarausyleiskaava, joka pääasiassa ohjaa taajama-alueella asemakaavojen laadintaa.

Hallinto-oikeuden mukaan, kun otetaan huomioon osayleiskaavaan sisältyvät asutuksen eheyttämis- ja tiivistämistavoitteet sekä edellytykset joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen kehittämiselle sekä toisaalta alueen sijainti välittömästi Turun keskusta-alueen tuntumassa, osayleiskaavaa ei valituksissa esitetyillä perusteilla voida pitää yleiskaavan yhdyskuntarakennetta koskevien sisältövaatimusten vastaisena.

Virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä sekä rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaalimista koskevien sisältövaatimusten osalta osayleiskaavan yhtenä lähtökohtana on ollut viherverkkosuunnitelma. Kun otetaan huomioon kaavan suunnittelutarkkuus ja Natura 2000 -verkostoon kohdistuvien vaikutusten arviointi, osayleiskaavaratkaisun voi hallinto-oikeuden mukaan kokonaisuutena arvioiden katsoa täyttävän virkistysalueiden riittävyyttä sekä rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaalimista koskevat yleiskaavan sisältövaatimukset. Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on vielä arvioitava, täyttävätkö asemakaavaratkaisut yksittäisten alueiden osalta edellä tarkoitetut vaatimukset.

Elinympäristön laatua ja ympäristöhaittoja koskevien sisältövaatimusten osalta valitukset ovat koskeneet varsinkin liikenteen kasvusta aiheutuvia melun lisääntymistä sekä liikenneturvallisuuden heikkenemistä erityisesti Uittamolla. Kaavaa laadittaessa liikenteen kasvua ja suuntautumista on kuitenkin arvioitu ja muun ohella liikennemelulle altistuvia alueita koskien on annettu kaavamääräyksiä melunsuojauksesta. Ottaen huomioon Hirvensalon osayleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sekä mahdollisuudet muun ohella liikennemelun ja sen haittojen vähentämiseen yksityiskohtaisemmassa asemakaava- ja katusuunnittelussa, osayleiskaava ei ole elinympäristön laatua tai ympäristöhaittoja koskevien sisältövaatimusten vastainen. Yleiskaavaratkaisun ei myöskään voida katsoa aiheuttavan maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Hallinto-oikeus on todennut, että arvioitaessa sitä, onko kaavaratkaisu perustuslaissa tarkoitetun yhdenvertaisuusperiaatteen mukainen, on otettava huomioon osayleiskaavan tarkoitus yleispiirteisenä maankäytön suunnitteluvälineenä sekä osayleiskaavan oikeusvaikutuksien toteutuminen lähinnä välillisesti asemakaavoitukseen kohdistuvan ohjausvaikutuksen kautta. Osayleiskaavaratkaisulla ei voida hallinto-oikeuden mukaan katsoa ohjatun kaupungin yksityiskohtaisempaa maankäyttöä yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti.

Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Turun hallinto-oikeuden päätöksestä on jätetty yksi valituslupahakemus korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Oheismateriaali 1Turun hallinto-oikeuden päätös 1.7.2020

Kaupunginjohtaja Minna Arve:

EhdotusKaupunginhallitus päättää merkitä Turun hallinto-oikeuden päätöksen tiedoksi.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.