4145-2014

Turun kaupungin selitys korkeimmalle hallinto-oikeudelle asemakaavan muutoksesta ”Turku Energia” tehdystä valituslupahakemuksesta ja valituksesta

Kaupunkiympäristötoimiala, johdon tuki, ympäristölakimies Nina Mattila 24.2.2020.

Viite: 0231/1/19

Turun kaupunki ilmoittaa KHO:n 24.1.2020 päivätyn kirjeen johdosta selityksenään seuraavaa:

Valitusluvan myöntämisen perusteista

Hallintolainkäyttölain 13.2 §:n mukaan, kun muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen tarvitaan muun lain mukaan valituslupa, lupa on myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

Valituslupaa ei tule myöntää, koska valitusluvan myöntämisedellytykset eivät täyty.

Valittajan mukaan kaikkiin valitusperusteisiin ei ole otettu hallinto-oikeuden päätöksessä kantaa. Kaupunki katsoo, että Turun hallinto-oikeus on ratkaissut asian lainmukaisesti ja ottanut kantaa kaikkiin valitusperusteisiin. Turun hallinto-oikeus on ottanut kantaa rakentamisen määrän esittämiseen kaavassa ja selvitysten riittävyyteen sekä terveellistä, turvallista ja viihtyisää elinympäristöä koskevan sekä muiden asemakaavan sisältövaatimusten täyttymiseen. Turun hallinto-oikeus on myös arvioinut, että asemakaavan muutos ei aiheuta sellaista elinympäristön laadun merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Näin ollen asian käsittelyssä ei ole tapahtunut virhettä eikä valituslupaa tule myöntää.

Valittajan mukaan Turun hallinto-oikeus on tulkinnut lakia virheellisesti tai suuntaa antavasti eikä ole huomioinut oikeuskäytäntöä päätöksessään. Valittaja on vedonnut KHO:n päätöksiin 2017:31 ja 2014:54. Päätöksissään KHO on toistuvasti todennut, että suppea-alaisenkin asemakaavan muutoksen yhteydessä on sinänsä mahdollista osoittaa ympäröivään rakentamiseen nähden tehokkaampaa rakentamista, mikäli tämän tehokkaamman rakentamisen vaikutuksia on selvitetty riittävän laaja-alaisesti ja sille on maankäytölliset perusteet. Tapauksissa arviointiin on vaikuttanut, onko ympäristössä kaavan muutosaluetta vastaavia tontteja. KHO on vakiintuneesti todennut, että Suomen perustuslaista ilmenevä yhdenvertaisuusperiaate edellyttää kaavoituksessa sitä, ettei alueiden omistajia aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen ole kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen maankäytöllisiä perusteita.

Kuten Turun hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, kaavan muutosalue eroaa aikaisemmalta käyttötarkoitukseltaan, rakentamisen mittakaavaltaan sekä rakentamiselle asetetuilta maankäytöllisiltä tavoitteiltaan olennaisesti muutosalueen vieressä olevista puutalokortteleista. Hallinto-oikeuden päätöksessä on myös todettu kaavan muutosalueella sijaitsevan olemassa olevan rakennussuojelun kannalta merkittävän rakennuskannan asettamat lähtökohdat. Turun hallinto-oikeus on todennut KHO:n aiemman ratkaisukäytännön mukaisesti, että naapurialueita suuremmalle rakentamisen määrälle on ollut maankäytölliset ja siten yhdenvertaisen kohtelun kannalta hyväksyttävät perusteet.

Lisäksi huomautetaan, että valittaja on korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimittamassaan täydennyksessä todennut, että ”valtuuston päätös on näilläkin lisäperusteilla ja -tiedoilla kumottava”. Kuntalain 135.3 §:n mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä eli mahdolliset valitusajan jälkeen esitetyt valitusperusteet tulee jättää tutkimatta joka tapauksessa.

Mikäli Korkein hallinto-oikeus kuitenkin päättää valitusluvan myöntää, kaupunki toteaa seuraavaa:

Rakentamisen määrän ja sijainnin osoittaminen asemakaavassa

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n 1 momentin mukaan asemakaava esitetään kartalla, jossa osoitetaan: 1) asemakaava-alueen rajat (asemakaava-alue); 2) asemakaavaan sisältyvien eri alueiden rajat; 3) ne yleiset tai yksityiset tarkoitukset, joihin maa- tai vesialueet on aiottu käytettäviksi; 4) rakentamisen määrä; sekä 5) rakennusten sijoitusta ja tarvittaessa rakentamistapaa koskevat periaatteet. Pykälän 2 momentin mukaan asemakaavaan kuuluvat myös kaavamerkinnät ja -määräykset. Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavaan liittyy selostus, jossa esitetään kaavan tavoitteiden, eri vaihtoehtojen ja niiden vaikutusten sekä ratkaisujen perusteiden arvioimiseksi tarpeelliset tiedot siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään. Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (asemakaavamääräykset).

Laissa ei ole eritelty, miten rakentamisen määrä tulee esittää asemakaavakartalla. Lain esitöissä on todettu, että 55 §:n 1 momentin säännös asemakaavakartalla osoitettavista seikoista ei ole tyhjentävä eikä siinä oteta kantaa asemakaavan tarkkuuteen. Kaavakartalla voidaan kaavan tarkoituksen ja sisältövaatimusten edellyttäessä esittää muitakin seikkoja tai käyttää muita esitystapoja. Myös kaavan tarkkuus määräytyy kaavan tarkoituksen ja sisältövaatimusten mukaan (HE 101/1998 55 §:n yksityiskohtaiset perustelut). Turku Energian asemakaavan muutoksen asemakaavakartalla suojeltujen rakennusten ulkoseinät määrittelevät suojeltuihin rakennuksiin toteutettavan sallitun enimmäiskerrosalan (lukuun ottamatta kaavassa sr-2 ja sr-4 koskevin kaavassa erikseen määritettyjä poikkeuksia). Suojelumääräykset asettavat rajoituksia rakentamiselle etenkin julkisivuihin tehtäviä muutoksia koskien. Suojeltujen rakennusten osalta on viitesuunnitelmien mukaan arvioitu kerrosalat. Suojeltujen rakennusten sisälle saa tehdä uusia välipohjia ym, mutta niitäkin koskevat samat määräykset pysäköinnin ja ulko-oleskelualueiden mitoituksesta. Suunnittelua ei ole tarkoituksenmukaista kaavamääräyksin tarpeettomasti rajata. Uudisrakennusten osalta on määrätty enimmäiskerrosluvut ja lisäksi määrätty pihakannen likimääräinen korkeusasema. Uudisrakennusten rakennusoikeus on kaavassa osoitettu rakennusaloittain. Pihakannen alle saa rakennusoikeutta ylittäen rakentaa autojen ja polkupyörien säilytyspaikkoja sekä teknisiä tiloja. Näiden sisäisellä suhteella ei ole vaikutusta ympäröiviin alueisiin, pihakannen laajuus on kaavassa selvästi osoitettu. Laki ei edellytä, että kaavamerkinnän mahdollistamien käyttötarkoituksien keskinäisistä osuuksista määrättäisiin. Kaupunki katsoo, että annetuilla kaavamääräyksillä ohjataan riittävästi rakentamista ja asemakaavakartalla on esitetty rakentamisen määrä sekä rakennusten sijoitusta koskevat periaatteet riittävällä tarkkuudella.

Selvitysten riittävyys (liikenne, turvallisuus)

Maankäyttö- ja rakennuslain 9.1 §:n mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n mukaan selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset mm. ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön.

Selvittämisvelvollisuutta koskevaa MRL:n 9 §:ä muutettiin vuonna 2015 voimaan tulleella lailla siten, että kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitte-luun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Muutoksen tavoitteena oli selkiyttää vaikutusten selvitysvelvollisuuden kohdentumista kaavan merkittäviin vaikutuksiin ja vaikutusten kautta esiin nouseviin tutkimus- ja selvitystarpeisiin. Lain muutoksen tavoitteena oli kohdentaa selvitykset tavoitellun kaavaratkaisun kannalta olennaisiin asioihin sekä välttää päällekkäisten selvitysten tekemistä (HE 334/2014 maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n yksityiskohtaiset perustelut).

Kaavaselostuksen mukaan asemakaavan muutoksella halutaan parantaa korttelin toimivuutta ja elinvoimaa, tuoda lisää asuntoja keskustan läheisyyteen sekä eheyttää kaupunkia täydennysrakentamisella. Tavoitteena on kokonaisuus, jossa vanhojen voimalarakennusten innovatiivinen uusiokäyttö yhdistetään uusien asuinrakennusten rakentamiseen. Energiajakelun turvaamiseksi alueella jatketaan nykylaajuudessa kaukolämmön vara- ja huipputuotantoa sekä sähkönjakelua sähköaseman muodossa. Suunnitelman mukaan alueelle rakennetaan uusia kerrostaloja yhteensä n. 22 500 k-m2. Vanhat voimalarakennukset suojellaan ja muutetaan asuin-, toimisto- ja toimitilakäyttöön. Autopaikat sijoitetaan pysäköintilaitokseen sekä pihakannen alle.

Se, että erillistä liikenneselvitystä tai turvallisuusselvitystä ei ole tehty, ei tee asemakaavasta lainvastaista. Olennaista kaavan lainmukaisuuden arvioinnin kannalta on, että kaavan merkittävät vaikutukset on arvioitu ja selvitetty siten, että voidaan arvioida kaavan sisältövaatimusten täyttyvän. Asemakaavan muutoksen vaikutuksia liikenteeseen katuverkoilla on arvioitu kaavaselostuksen sivuilla 27-28. Ympäristömeluselvityksen yhteydessä on arvioitu alueen viereisten katujen liikennemäärät. Liikennemelusta johtuen on annettu tarpeellisia kaavamääräyksiä. Liittymien sijoittaminen Amiraalistonkadun ja Stedingkinkadun varrelle on harkittu yhdessä liikennesuunnittelun kanssa, kuten kaavaselostuksen sivulta 13 käy ilmi. Ainoastaan huoltoajo on kaavamääräyksellä sallittu Linnankadun puolelta. Sr-1 kaavamääräyksessä on edellytetty varavoimalan polttoainesäiliön täyttöpisteen sijoittamista Linnankadun varteen.

Varavoimala jää nykyiselle paikalleen. Polttoainesäiliöt siirretään maan alle ja uusi tankkauspiste rakennetaan Linnankadun varteen. Varavoimalan olemassaolo ja mahdolliset turvallisuusriskit on huomioitu ja niiden johdosta on annettu kaavamääräyksiä. Osa piha-alueesta on varattu merkinnällä pi-1, joka varataan varavoimalan huoltokäyttöön. Alue tulee aidata umpimuurilla, joka toimii sirpalesuojana mahdollisen räjähdyksen sattuessa. Muurin materiaaliin ja maisemointiin tulee kiinnittää erityistä huomiota kaupunkikuvallisesti korkeatasoisen julkisivun luomiseksi. Asemakaavamääräysten antamisessa on otettu huomioon toiminnan haitalliset ympäristövaikutukset sekä ihmisille ja ympäristölle aiheutuvat riskit siltä osin kuin niitä voidaan ohjata ja hallita maankäyttöön ja rakentamiseen liittyvillä toimilla. Valittaja on valituksen täydennyksenä toimittanut kopion 17.12.2019 myönnetystä Linnankadun lämpökeskuksen toiminnan muutosta koskevasta ympäristöluvasta. Ympäristölupa on asemakaavoitukseen ja maankäyttö- ja rakennuslain lupajärjestelmään nähden erillinen lupamenettely, jossa ratkaistaan, ovatko hankkeen toiminnalliset edellytykset alueella olemassa ja selvitetään yksityiskohtaisesti toiminnan tekniset vaatimukset ja ympäristökuormituksen sallittavuus. Myös toimintaan liittyvää riskien hallintaa ja poikkeuksellisia tilanteita arvioidaan ympäristöluvassa. Asemakaavan muutosta laadittaessa olennaista on varmistua siitä, ettei alueen käyttämisestä kaavassa osoitettuun tarkoitukseen ennalta arvioiden aiheudu sellaisia haittavaikutuksia, joita olisi pidettävä kaavan sisältövaatimusten vastaisina. Varsinaista toimintaa ja sen reunaehtoja käsitellään ympäristöluvassa.

Valittaja on viitannut valituksessaan Orikedon asemakaavan muutokseen 7/2017. Orikedon asemakaavan muutos on ollut tavoitteiltaan täysin erilainen kuin Turku Energian asemakaavan muutos. Orikedon asemakaavan muutoksen tavoitteena on ollut muuttaa tontin käyttötarkoitus; Kunnallisteknisten rakennusten ja laitosten korttelialue polttolaitosta varten (YTP), mahdollistamaan lämpölaitostoiminnan lisäksi myös muu teollisuustoiminta tai biopolttoaineen valmistus- ja varastointitoiminta tontilla.

Elinympäristön laatua koskeva vaatimus, kaavan kohtuuttomuuden arviointi ja maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus

Valituksessa on vedottu ympäristöministeriön asetukseen asuin-, majoitus- ja työtiloista (1008/2017). Kyseessä on maakäyttö- ja rakennuslain 117 j §:n perusteella annettu asetus, jota sovelletaan rakennuslupamenettelyssä. Asemakaavaa laadittaessa ei ratkaista yksityiskohtaisia asuntosuunnitteluun liittyviä asioita. Asemakaavan lainmukaisuuden arvioinnin kannalta olennaista on arvioida, että asemakaava täyttää terveellistä, turvallista ja viihtyisää elinympäristöä koskevan sisältövaatimuksen. Asemakaavassa on annettu määräykset koskien korttelialueen leikki- ja oleskelualueita.

MRL:n 54.3 §:n mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Valittajan mukaan haittaa naapurikiinteistöille ei ole arvioitu. Mahdollisia haittoja on kuitenkin arvioitu asemakaavan muutoksen yhteydessä siinä määrin kuin niitä ottaen huomioon asemakaavan sisältövaatimukset on arvioitava. Kuten hallinto-oikeus on todennut, kaavamuutos ei ole lainvastainen pelkästään sillä perusteella, että siitä aiheutuu lisääntyvää liikennettä tai viereisten rakennusten tai piha-alueiden varjostusta.

Rakennuslupaa haettaessa esitetään yksityiskohtaisemmat rakentamissuunnitelmat. Rakennusluvan myöntämisedellytyksenä on muun muassa, että rakennusta ei sijoiteta tai rakenneta niin, että se tarpeettomasti haittaa naapuria tai vaikeuttaa naapurikiinteistön sopivaa rakentamista (MRL 135.1 § 6 kohta). Turun kaupungin rakennusjärjestyksen 21 §:ssä annetaan myös määräyksiä puisten perustusrakenteiden ja maanvaraisesti perustettujen rakenteiden huomioon ottamisesta ja tarvittavista selvityksistä, mikäli rakennushanke vaikuttaa pohjavesiolosuhteisiin.

Kuten Turun hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, asemakaavan muutoksen mukaisilla ratkaisuilla on maankäytölliset ja siten yhdenvertaisen kohtelun kannalta hyväksyttävät perustelut.

Yhteenveto

Turun kaupunki uudistaa asiassa aikaisemmin lausumansa ja viittaa Turun hallinto-oikeuden päätökseen perusteluineen. Hallinto-oikeuden päätös on kaikilta osin perusteellinen ja selkeä ja siinä on kattavasti vastattu valituksissa esitettyihin perusteisiin. Koska kyse on kunnallisvalituksesta, ei uusia perusteita enää valitusajan päättymisen jälkeen voi esittää.

Valituslupaa ei tule myöntää. Mikäli valituslupa kuitenkin myönnetään, valitus tulee jättää tutkimatta uusien valitusperusteiden osalta ja hylätä muilta osin.

Lisäksi Turun kaupunki katsoo, että kyseessä on asuntorakentamisen kannalta merkittäväksi katsottava asemakaava, jota koskeva valitus tulee MRL:n 188.2 §:n mukaisesti käsitellä kiireellisenä. Turun kaupunki pyytää korkeinta hallinto-oikeutta ilmoittamaan arvionsa siitä, milloin kaavaa koskeva päätös annetaan.

Lisätietoja asiassa antaa tarvittaessa ympäristölakimies Nina Mattila, puh. 040-6741633,

nina.mattila@turku.fi, PL 355, 20101 Turku