Turun kaupungin kommentit Otakantaa.fi-palvelussa kommentoitavana olevaan Työllisyyden kuntakokeilut, kommentointi hallituksen esitysluonnokseen

Kommentoinnin kohteena on lakiluonnos Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden alueellista tarjoamista koskevasta kokeilusta. Lailla säädetään määräaikaisesta kokeilusta, jonka aikana kunnat järjestävät eräitä julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa (916/2012) tarkoitettuja palveluja työ- ja elinkeinotoimiston sijasta. Turun kaupungin vetämä kokeilualue, johon kuuluvat Turun kaupungin lisäksi Laitilan, Paimion, Sauvon ja Uudenkaupungin kunnat esitetään yhdeksi kokeilualueeksi. Turun kaupunki osallistui jo vastaavaan kokeiluun 1.8.2017-31.12.2018 yhdessä Paimion, Raision ja Naantalin kaupunkien kanssa. Tällöin kokeiluaika jäi erittäin lyhyeksi, kun kokeilujen alasajo alkoi jo syksyllä 2018.

Turun edellinen kokeilu paransi turkulaisten työllisyyspalveluja

Lakiluonnoksen selitysosassa todetaan: ”Turun seudun kuntakokeilun erillisarvioinnissa kokeilulla ei katsottu olleen työllisyysvaikutuksia verrattuna muihin Varsinais-Suomen kuntiin, vaikka asiakaslähtöisen yhteistyön katsottiin parantuneen kunnan ja valtion työllisyydenhoidon toimijoiden välillä.” Varsinais-Suomen (Turun seudun) kokeilun kohderyhmänä olivat pitkäaikaistyöttömät ja alle 25-vuotiaat nuoret. Arvioinnistakin käy ilmi, että kokeilun kohderyhmän työllistäminen on pitkäjänteistä työtä, jonka vaikutukset eivät näy välittömästi ja että tutkittujen tilastojen valossa ei voida sanoa, oliko kokeilu onnistunut tai epäonnistunut. Etenkin avoimille työmarkkinoille pääsy tarvitsee tukiprosesseja, joiden jälkeen vasta työllistyminen avoimille markkinoille on realistinen. Turun kaupungin ja maakunnan muiden kuntien työttömyyden rakenne on perinteisesti ollut erilainen ja siksi vertailu niihin on vaikea. Varsinais-Suomen (Turun seudun) kokeilukaupungeista Paimio nousi kokeilun aikana matalimman työttömyyden alueeksi, kun kaupunki sai asiakasohjauksen omiin käsiinsä. Tilanne muuttui taas toiseksi, kun asiakasohjaus palautui TE-toimistolle. Vastaavasti Turussa saatiin erittäin hyvää kokemusta ja positiivista asiakaspalautetta, kun asiakkaat kohdattiin henkilökohtaisesti ja heidän käytössään oli samalla kertaa kaupungin ja valtion palvelut. Kokeilujen aikainen asiakastyytyväisyys oli erittäin korkeaa ja asiakkaat kokivat yleisesti motivaationsa parantuneen, kun he saivat henkilökohtaista tukea työllistymisensä edistämiseksi.

Kokeilun aikana ja sen jälkeen Turun työmarkkinatukikustannukset ovat laskeneet muita kuusikkokaupunkeja nopeammin. Kokeilun aikana alkaneet työllisyyden edistämisen prosessit näkyvät edelleen. Väite siitä, että Turussa kokeilulla ei olisi ollut vaikutusta työmarkkinatuen kuntaosuuteen on virheellinen, vaikka Vantaa riittävällä panostuksella pääsi vastaaviin tuloksiin ja Oulu ilmeisesti kumppanuussopimuksen myötä etenkin viime vuoden osalta, kun kokeilut olivat jo päättyneet. Alla olevissa taulukoissa näkyykin, että Turku hyötyi kokeilusta vielä sen jälkeen pitkäjänteisten ratkaisujen ansiosta. Tätä luonnoksessa siteeratut tutkimukset eivät olleet enää arvioimassa.

Uuden kokeilun tarkoitus ja tavoitteet eivät näy hallituksen esitysluonnoksessa

Lakiesitysluonnoksessa todetaan, että käsillä oleva ehdotus olisi kolmas työllisyyden hoidon kuntakokeilu. Turun kaupunki on osallistunut sekä kahteen aikaisempaan kokeiluun, että hakeutunut tähän kolmanteen kokeiluun. Hallituksenesitysluonnoksessakin todetaan, että hallitusohjelman mukaan kuntien roolia työllisyyspalveluiden järjestäjänä vahvistetaan. Tässä on selvä ristiriita. Hallitusohjelmassa ei esitetty Sipilän hallituksen tapaan kuntien roolin vahvistamisen kokeilemista, vaan sen vahvistamista. Nyt ollaan jälleen kokeilemassa ja samalla varaudutaan kokeilujen alasajamiseen. Hallituksen esitysluonnoksen sivulla 10 todetaan vain, että ”Kokeilun jälkeen tässä laissa tarkoitettujen palvelujen järjestämisestä palautuisi valtiolle”, ja esimerkiksi yhteistyöelimen tehtäväksi sivulla 37 todetaan, että sen yhtenä tehtävänä on kokeilun päätyttyä asiakkaiden siirtyminen työ- ja elinkeinotoimistoon. Sen sijaan koko hallituksen esityksessä ei nosteta esiin sitä mahdollisuutta, että kokeilu johtaisi hallitusohjelman mukaiseen tavoitteeseen eli kuntien roolin vahvistamiseen työllisyyspalvelujen järjestäjänä.

Kokeiluun hakeutumisvaiheessa kunnille esitettiin ministeriön kalvo, jonka mukaan edetään kolmivaiheisesti. Ensimmäisessä vaiheessa on kuntien ja valtion väliset kumppanuussopimukset. Toisessa vaiheessa työllisyyskokeilut ja kolmannessa vaiheessa kuntien roolin edelleen vahvistaminen työllisyyden hoidossa. Tämä kolmas vaihe on unohtunut lakiluonnoksen selitysosan tavoiteasetannasta. Tämän unohtaminen ei myöskään motivoi TE-henkilöstön hakeutumista kokeiluihin. Asiakaspalvelunkin kannalta on ongelma, että asiakkaita siirretään määräajoin kunnan ja valtion välillä.

Vastuukysymysten osalta tulee selvittää, mitä järjestämisvastuulla tarkoitetaan, kun esimerkiksi sitovien lausuntojen antaminen jää TE-toimistojen vastuulle.

TE-toimiston työnvälitystehtävä tulee siirtää kokeiluihin myös yrityspalvelujen osalta

Laki julkisista työvoima- ja yrityspalveluista (916/2012) on keskeisin kokeilussa toteutettava laki. Sen 3. luku käsittelee työnvälitystä. Tavoitteena on, että ”Työnvälityksellä edistetään työvoiman kysynnän ja tarjonnan kohtaamista siten, että avoimet työpaikat täyttyvät ja työtä hakevat saavat työtään nopeasti.” Lain henki on selvästi sellainen, että työnvälityksen työnantaja- ja työntekijäpalvelut muodostavat kokonaisuuden. Työnantajapalvelujen tunnistamiin työpaikkoihin työntekijäpalvelut etsivät työntekijät ja toisaalta työntekijäpalvelujen työnhakijat ovat resurssina työnantajapalveluille. Näiden erottaminen toisistaan siten, että lähes kaikki työttömät työnhakijat siirtyvät kokeiluihin, mutta työnantajapalvelut eivät siirry, ei ole tarkoituksenmukaista ja on ristiriidassa edellä mainitun lain tavoitteen kanssa. Työnvälityspalvelut tulee siirtää kokonaisuudessaan kokeiluihin lukuun ottamatta työvoima- ja yrityspalvelulain kolmannen luvun toisen pykälän kolmannen momentin tarkoittamaa kansainvälistä työnvälitystä. Kuntien elinkeinopalvelujen ja TE-toimiston yrityspalveluiden saattaminen saman työnjohdon alle tuo merkittäviä synergiaetuja. Yrityksille muodostuu selkeästi yksi julkinen kumppani, jonka kanssa voi hoitaa niin työllisyys kuin muutkin asiat esimerkiksi kaavoituskysymykset.

Kokeiluja arvioitaessa yhtenä arvioinnin kohteena tuleekin olemaan tiedostamatta tai tiedostettuna se, oliko työnvälitystehtävän jakaminen yritys- ja henkilöasiakkaiden osalta onnistunut ratkaisu.

Muunkielisten kotouttamisvelvoite tulee poistaa kokeilulaista

Työ- ja elinkeinoministeriö järjesti 17.1.2020 hallituksenesitysluonnoksesta kuulemistilaisuuden. Siellä Turun kaupungin esiin nostama haaste kokeilulain 5 §:n osalta luvattiin korjata. Varmuuden vuoksi nostamme sen esiin vielä tässäkin.

Kokeilulain 5§ mukaan ”Kokeilualueen kunnilla on velvollisuus järjestää riittävästi kaikkia kokeilun piiriin kuuluvia palveluja koko alueella…vieraskielisten henkilöiden ja maahanmuuttajien kotoutumisen edistämiseksi.” Kotouttamisen edistämiseksi annetun lain mukaan kotouttamisvelvoite koskee kuitenkin vain maahanmuuttajia. Vieraskielinen voi olla henkilö, joka on syntynyt Suomessa ja käynyt täällä kaikki koulunsa. Laki kotouttamisen edistämisestä (1386/2010) tuntee kuitenkin vain maahanmuuttajien kotouttamisen. Tästä syystä ei ole tarkoituksenmukaista laajentaa kokeiluissa kotouttamisvelvoitetta vieraskielisiin etenkään, kun se ei liene edes lain tarkoitus kuulemistilaisuuden perusteella.

Palveluhankintojen roolitus jää epäselväksi

Lakiluonnoksen 6 §:ssä säädetään kokeilualueen kuntien järjestämisvastuulle kuuluvista palveluista. Huomionarvoinen seikka on, että lakiluonnoksen 5 §:n perusteella kokeilualueiden järjestämisvastuuta rajataan lakiehdotuksessa kuitenkin sillä, että kokeilualueiden kunnilla ei ole oikeutta kilpailuttaa mahdollisia ostopalveluna järjestettäviä palvelujaan itsenäisesti, vaan kuntien käytettävissä on ainoastaan TE-toimiston ja ELY-keskuksen kilpailuttamat palveluntuottajat.

Myös Kuntaliiton lakimies Tarja Krakau kiinnitti kuulemistilaisuudessa huomiota lakiluonnoksen viidenteen pykälään, jossa todetaan ”Kunnat voivat ostopalveluina hyödyntää vain ELY-keskuksen tai TE-toimiston kilpailuttamia palveluja.” Tämä kategorinen palvelujen hankintakielto on ristiriidassa kuntien jo nykyisten hankintaoikeuksien kanssa. Kunnat hyödyntävät perinteisesti ostopalveluina kilpailuttamiaan kuntouttavan työtoiminnan palveluja. Lakiluonnoksessa jää epäselväksi, mitkä ovat kunnan todelliset vaikuttamismahdollisuudet palvelujen hankintaan siten, että ne palvelisivat mahdollisimman hyvin kokeilujen asiakkaita.

Kokeilukuntien työantajavastuita selvennettävä

Hallituksen esitysluonnoksessa on esitetty kokeilualueen tai kunnan olevan vahingonkorvauslain (412/1974) 3 luvun 1 §:n mukaisesti työnantajana velvollinen korvaamaan vahingon, jonka työntekijä aiheuttaa virheellään tai laiminlyönnillään työssä. Hallituksen esitysluonnoksessa ei ole selvennetty, tarkoitetaanko tällä myös TE-toimistosta siirrettävän, kokeilualueen/kunnan johdon ja valvonnan alaisena työskentelevän, henkilöstön mahdollisesti tekemiä virheitä.

Mikäli hallituksen esitysluonnoksen vahingonkorvausvastuulla on viitattu TE-toimistosta siirrettävään henkilöstöön ja kokeilukunnan katsotaan olevan työnantajaroolissa suhteessa TE-toimiston siirrettäviin virkamiehiin, voidaan kokeilukunnan oletettavasti katsoa olevan vastuussa myös esimerkiksi työturvallisuuslain (738/2002) mukaisista työnantajan velvollisuuksista suhteessa siirrettävään henkilöstöön. Kokeilukunnan muista tällaisista työnantajarooliin liittyvistä vastuista ei kuitenkaan ole hallituksen esitysluonnoksessa mainintaa.

Kokeilukuntien työnantajavastuita ja niiden mahdollisesti aiheuttamia kustannuksia kokeilukunnille on tarpeen selventää laajemmin.

Turku toivoo virallisia lausuntopyyntöjä kokeilukaupungeilta

Turun kaupunki ei pidä hyvänä menettelyä, jossa kuntien kannalta näin merkittävästä lakiesityksestä ei pyydetä virallisia lausuntoja kokeiluun mukaan hakeutuneilta kunnilta. Hallituksen esitysluonnoksen mukaan ”Tämä esitys perustuu työ- ja elinkeinoministeriön, kuntien, ELY-keskusten ja KEHA-keskuksen yhteiseen valmistelutyöhön.” Lakiesitys ei kuitenkaan ole ollut käsittelyssä yhdessäkään yhteistyöelimessä. Lakiluonnoksesta on yleisellä tasolla mainittu Työvoimapolitiikan palvelurakenne –alatyöryhmässä, jossa Turun kaupunki on ollut edustettuna, mutta edellisen kokeilun tapaista kokeilulain yhteistä valmisteluprosessia ei tällä kertaa ole ollut. Turun kaupunki ei kuitenkaan halua tällä pyynnöllään hidastaa lakiesityksen käsittelyä ja kokeilujen alkamista.

Kokeilujen onnistuminen on yhteinen asia

Viime kokeiluissa oli vastakkainasettelua valtion ja kuntien välillä. Tällä kertaa tällaista ei tule synnyttää. Kokeilulain on mahdollistettava aito tavoitteellinen yhteistyö, jonka onnistumisen yhteisenä tavoitteena on työttömyyden vähentäminen ja hallituksen asettaman työllisyystavoitteen toteutuminen. Kokeilujen on tähdättävä pysyvään muutokseen, jonka myötä Suomi voisi nousta työllisyysasteessa pohjoismaiselle tasolle. Tämä edellyttää, että kokeiluihin siirtyy riittävästi ja oikein motivoitua henkilöstöä, joka takaa palvelutason säilymisen ja johon kunta tuo sitten omat lisäpanoksensa palvelutason nostamiseksi. Kokeilujen onnistuminen edellyttää yhteistyötä ja onkin hyvä, että kokeilulakiluonnoksessa otetaan kantaa myös yhteistyöhön. Yhdessä voimme tehdä historiallisen muutoksen, josta hyötyy koko Suomi.

Kokeilulakiluonnoksessa kokeilujen alkamisaika on jätetty auki. Turun kaupungilla on valmius aloittaa kokeilu 1.5.2020 alkaen. Kokeilut voidaan tarvittaessa aloittaa porrastetusti sen mukaan, mikä on eri kokeilualueiden valmius niiden aloittamiseen.

Yhteenveto

Turun kaupunki kiinnittää huomiota seuraaviin asioihin:

•Turku on jo osallistunut jo edelliseen vastaavaan kokeiluun, joka luonnoksen taustaselvityksestä poiketen oli onnistunut ja vaikuttaa yhä, vaikka kokeiluaika jäi liian lyhyeksi

•Nyt pitäisi mennä eteenpäin ja siirtyä kokeiluista pilotointeihin, mikä toteuttaisi kokeiluja paremmin Sanna Marinin hallituksen hallitusohjelman tavoitetta kuntien roolin vahvistamisesta työllisyyspalveluiden järjestäjänä

•TE-toimiston yrityspalvelut tulisi myös siirtää kokeiluihin. Työnantaja- ja työntekijäpalvelujen erottaminen toisistaan vaikeuttaa kokeilujen onnistumista

•Lakiluonnoksen ilmeinen virhe siitä, että kotouttaminen ulotettaisiin muunkielisiin tulee korjata

•Kuntien kategorinen palvelujen hankintakielto tulee poistaa

•Kokeilukuntien työnantajavastuita ja niiden mahdollisesti aiheuttamia kustannuksia kokeilukunnille on tarpeen selventää laajemmin

•Lakiluonnoksesta, joka koskee olennaisilta osin Turun kaupunkia tulisi pyytää sen virallinen lausunto

•Kokeilujen onnistuminen ja työllisyyden paraneminen edellyttää yhteistyötä ja on yhteistyön tulos.