Kaupunginjohtaja Minna Arve 25.11.2019:

TAUSTA

Kuntalain 121 §:n mukaan ”tarkastuslautakunta laatii arviointisuunnitelman ja antaa valtuustolle kultakin vuodelta arviointikertomuksen, jossa esitetään arvioinnin tulokset. Arviointikertomus käsitellään valtuustossa tilinpäätöksen yhteydessä. Lautakunta voi antaa valtuustolle muitakin tarpeellisena pitämiään selvityksiä arvioinnin tuloksista.

Revisiotoimisto on valmistellut vuoden 2018 arviointikertomuksen, johon se on kirjannut havaintoja talousarviosta ja tilinpäätöksestä, aiempien raporttien jälkiseurannasta sekä kaupungin sisäisestä valvonnasta, riskienhallinnasta ja konsernivalvonnasta.

Kaupunginvaltuusto merkitsi raportin tiedoksi ja lähetti sen kaupunginhallitukselle tarvittavia toimenpiteitä varten. Lausunto on laadittu raportin rakennetta mukaillen. Olennaiset huomiot on kirjattu pääkohdittain ja ne sisältävät selvitykset mahdollisista toimenpiteistä.

LAUSUNTO VUODEN 2018 ARVIONTIKERTOMUKSEEN:

1. TALOUSARVIO JA TILINPÄÄTÖS 2018

Ostopalvelujen seuranta

Toimialat arvioivat itsenäisesti oman palvelunsa toteuttamistavat. Toimintojen järjestämistapa perustuu kunkin toimialan omaan vuosisuunnittelun yhteydessä tehtävään toimintasuunnitelmaan, henkilöstösuunnitelmaan ja talousarvioon. Ostopalvelun kilpailuttamisen yhteydessä arvioidaan oman toiminnan ja ostopalveluna ostettavan palvelukokonaisuuden rajapintaa suhteessa valitsevaan markkinatilanteeseen. Ostopalveluiden käyttöön vaikuttaa siis oman toiminnan lisäksi myös markkinoilla oleva tarjonta. Toimialat voivat myös linjata oman toiminnan ja ostopalvelun suhdetta.

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiiri

Kuntajohtajista ja shp-johtajasta muodostettu sairaanhoitopiirin omistajaohjauksen strategiaryhmä valmistelee kuntayhtymien talousohjauksen uudistusta kuntavetoiseksi. Yksi keskeisistä tavoitteista on se, että erikoissairaanhoidon kustannuskehitys tulee asettaa korkeintaan muiden sote -palveluiden kustannuskehityksen tasolle. Sairaanhoitopiirin omistajaohjauksen kehittäminen on siis käynnissä.

Kunta10-kysely

Kuormittuneisuuden osalta henkilöstölle ja esimiehille on järjestetty koulutusta mm. ajan ja työn hallintaan. Kehityskeskusteluissa on ohjeistettu tarkastamaan tehtävänkuvien oikeellisuus, samoin on esimiehiä ohjeistettu priorisoimaan ja selkeyttämään tehtäviä. Työmäärän osalta on muistutettu työkyvyn hallintamallin keinoista.

Väkivallan uhan osalta on tehty toimialoille ohjeistusta, miten väkivaltatilanteisiin pitää varautua ja mitä pitää huomioida, kun tehdään turvallisuusohjeet tilanteita varten. Muistutettu itseopiskelumateriaalista, joka löytyy vakuutusyhtiön sivuilta. Järjestetty vastuualueilla lukuisia koulutuksia erilaisiin väkivalta- ja uhkatilanteisiin varautumiseksi. Toimialoilla on lisätty toimialakohtaisia väkivallan hallintakeinojen/menetelmien koulutusta.

2. TEEMAKOHTAISET ARVIOINNIT

Hiilineutraali Turku 2029

Turun kaupungin suorittama Turun alueen kasvihuonekaasupäästöjen laskenta noudattaa parasta mahdollista saatavilla olevaa mallia, joka on kaupunkien globaalin päästölaskentaprotokollan ja YK-järjestelmän vaatimusten mukainen, maailmalla laajimmin käytössä ja vertailukelpoinen kaupunkien välillä erityisesti Euroopassa (ml. Suomessa) mutta myös globaalisti. Turun alueen päästöt on laskettu samalla vertailukelpoisella menetelmällä vuosilta 1990, 2000 ja 2008-2018 ja lasketaan edelleen vuosittain. Päästölaskennassa on toki edelleen ja jatkuvasti kehitettävää sekä valtio-, että alue- ja kaupunkitasolla ja tämä on Turun kaupungin asiantuntijoiden toimesta tuotu esiin tarkastuksen laatijoille. Tästä ei kuitenkaan ole perusteltua vetää johtopäästöstä, että Turun kaupungin suorittamassa päästölaskennassa toteutuksineen olisi erityisesti kehitettävää vaan se edustaa vertailussa varsin hyvä tasoa.

Ilmastosuunnitelma 2029 hyväksyttiin kaupunginvaltuustossa yksimielisesti 11.6.2018 (§142). Valtuuston päätöksen mukaisesti suunnitelmaa toteuttaa koko kaupunkikonserni ja se on otettava toimialojen ja konserniyhteisöjen toiminnan ja talouden suunnittelussa ja toteutuksessa vuosittain ohjaavasti huomioon. Valtuuston päätöksestä virallisesti käynnistynyt toimeenpano on edennyt hyvin, mutta siihen liittyy myös haasteita. (Kts. myös Ilmastosuunnitelman raportointi 2018 kaupunginvaltuustolle 20.5.2019 § 71 sekä etenemiskatsaus kaupunginhallituksen kaupunkikehitysjaostolle 17.6.2019 § 43.)

Ilmastoriskien, haavoittuvuuksien ja vaikutusten analyysi yhteisellä eurooppalaisella suunnittelumallilla tehtiin Turussa ensimmäisen kerran ilmastosuunnitelman valmistelussa kevään 2018 aikana. Analyysi tehtiin eri hallinnonalojen ja -tasojen sekä omien ja ulkopuolisten asiantuntijoiden yhteistyönä sekä tukeutuen saatavilla olevaan kirjalliseen aineistoon. Analyysi oli riittävä Ilmastonmuutoksen varautumis-/sopeutumistoimien suunnitteluun ja hyväksymiseen osaksi Ilmastosuunnitelmaa 2029. Analyysi on kuitenkin syytä määräajoin uusia ja sitä on tarpeen kehittää jatkuvasti edelleen ilmastotiedon lisääntyessä ja ilmastonmuutoksen vaikutuksineen edetessä.

Hiilineutraaliustavoitteen taloudelliset vaikutukset (sekä suorat vaikutukset että heijastusvaikutukset) ovat sekä Turun kaupunkikonsernin että Turun alueen talouteen todennäköisemmin positiivisia kuin negatiivisia. Tähän viittaa esimerkiksi uusiutuvan energian kustannuskehitys suhteessa fossiiliseen sekä uusiutuvan energian investointien huomattavasti suuremmat positiiviset vaikutukset alueen talouteen ja työllisyyteen (esimerkiksi TSE:n monipolttoainevoimala). Innovaatio-, elinkeino ja mainevaikutuksia on perusteltua pitää merkittävinä. Vaikutusten laskentaan liittyy kuitenkin merkittävää epävarmuutta ja (taloudellisen, lainsäädännöllisen ja toimintapoliittisen sekä ympäristöllisen) toimintaympäristön muutostekijöitä sekä alueen että kaupunkikonsernin talouden kannalta eikä tarkkaa kustannusvaikutusta ole mahdollista laskea a) hiilineutraaliustavoitteelle eikä b) kehitykselle, jossa tätä tavoitetta ei olisi asetettu.

Turun kaupunki on arvioinut Euroopan Investointipankin lainoittamaksi tulevan kaupunkikonsernin 330 miljoonan euron investointikokonaisuuden ilmastovaikutuksia talousvaikutusten rinnalla yhteistyössä Euroopan Investointipankin (EIB) kanssa osana EIB:n 150 miljoonan euron lainapaketin valmistelua, josta allekirjoitettiin sopimus 28.1.2019. Lisäksi kaupunki on jo useiden vuosien ajan kehittänyt investointien ilmasto- ja elinkaarivaikutusten ennakkoarviointimallia yhteistyössä Helsingin ja Tampereen kanssa. Vuoden 2020 aikana on suunniteltu käynnistettäväksi laajempi ilmasto- ja talousjohtamisen integrointihanke yhteistyössä Sitran kanssa, keskittyen erityisesti investointitalouteen. Ilmastosuunnitelmassa on esimerkiksi linjattu, että kaupunkikonserni laskee investointien sijoitetun pääoman tuoton 20 vuoteen asti ja (energiatehokkuus)investointien takaisinmaksuajan 15 vuoteen. Näitä linjauksia toteuttamalle vahvistetaan konsernin taloutta pitkäjänteisesti.

Perusopetuksen oppilashuolto

Oppilashuollon henkilöstölle on järjestetty säännöllisesti valtakunnallista ja paikalalista koulutusta hyvä oppilashuollon toteuttamiseksi. Oppilashuollon henkilöstöä tulisi määrällisesti lisätä erityisesti lukio- ja ammatillisessa koulutuksessa. Taloudelliset resurssit ovat siinä määrin kapeat, että lisäysmahdollisuuksia ei ole. Moniakaan koulurakennuksia ei ole suunniteltu siten, että niissä olisi otettu huomioon oppilashuollon tilatarpeita kouluterveydenhoitoa lukuun ottamatta. Tilapalvelukeskukselle on viestitetty, että peruskorjausten ja uudisrakennusten suunnittelun yhteydessä myös nämä tilatarpeet tulee ottaa huomioon.

Liikenteessä hyviä suunnitelmia - yhteistyötä ja resursseja tarvitaan

Seudullisen liikennejärjestelmätyön päivitys tulee päätöksentekoon elokuussa 2020. Se tarkentaa alkuvuodesta 2020 tehtävän MAL-sopimuksen kirjauksia seudullisen liikennejärjestelmän kehittämisestä. Ne yhdessä määrittävät liikennejärjestelmän kehittämistoimenpiteet, joiden toteuttamiseen Turku sopimusteitse sitoutuu. Toisaalta kaupungin omassa valmistelussa on laadittu myös joukko erilaisia hyväksyttyjä ja vielä valmistelussa olevia liikennejärjestelmän kehittämiseen kytkeytyviä hankkeita, linjauksia, kehittämisohjelmia, strategioita ym.

Kaupungin omassa liikennejärjestelmätyössä tehdään tarkistetun seudullisen liikennejärjestelmäsuunnitelman ja MAL-sopimuksen hyväksymisen jälkeen yhteenveto niiden ja toisaalta kaupungin oman valmistelun tuloksena syntyneisiin asiakirjoihin sisältyvistä liikennejärjestelmän kehittämishankkeista ja toimenpiteistä sekä laaditaan niiden pohjalta kokonaisvaltainen liikennejärjestelmän työ- ja toimenpideohjelma.

3. KAUPUNGIN SISÄINEN VALVONTA, RISKIENHALLINTA JA KONSERNIVALVONTA

Investointien suunnittelu

Pitkän tähtäimen investointisuunnitelmat (10 vuotta) perustuvat investointitarvearvioihin, joita päivitetään vuosittain.

Tilainvestointisuunnitelmassa on huomioitu mm. varhaiskasvatuksen palveluverkkoselvitys 2019-2022 (Kv 23.9.2019). Kouluverkkosuunnitelmasta ei ole tehty muutamaan vuoteen virallista verkkoselvitystä, joten koulujen osalta investointiarviot perustuvat Tilapalvelukeskuksen arvioihin. 10 vuoden tilainvestointilista tulee jälleen päivittymään viimeistään keväällä 2020, jolloin saadaan ensimmäisiä tuloksia käynnissä olevasta PTS-kierroksesta, jossa tehdään kuntoarvioita kaupungin palvelukäytössä oleviin rakennuksiin.

Infrahankkeiden tarveselvitys- ja hankesuunnitteluohje kuvaa infrahankkeiden tarveselvityksen ja hankesuunnitelman sisällön sekä laadintaprosessien periaatteet, vastuut ja menettelytavat (Kv 23.9.2019). Ohje koskee kaupungin kaikkia infrarakennushankkeita. Uusien maankäytön hankkeiden infrakustannusarvio tuodaan ko. kaavan kanssa jatkossa samanaikaisesti päätettäväksi kaupunginvaltuustoon. Kirstinpuiston asemakaava on ensimmäinen, josta kustannusarvio on laadittu samanaikaisesti asemakaavasuunnittelun aikana. Kirstinpuiston infran toteuttamisen myötä alueelta tulee luovutettavaksi kaupungin tontteja, joiden myyntituloilla katetaan infran rakentamiskustannuksia. Lisäksi kaava-alueen yksityiset maanomistajat osallistuvat yhdyskuntarakennekustannuksiin maksamalla kaupungille maankäyttösopimuskorvauksia (Kylk 5.11.2019). Kaupunkiympäristötoimiala kokoaa 10 vuoden infrainvestointisuunnitelman, joka päivitetään vuosittain ja vastaava lista päivitetään maanmyyntitulojen sekä maankäyttösopimuskorvausten osalta.

Turku Smart & Wise -kärkihankkeessa tehtävissä piloteissa testataan mm. elinkaariohjaukseen toimintamalleja, joilla pyritään elinkaarenaikaisen kustannussäästö- ja CO2-päästövähennyspotentiaalin huomioimiseen investointikustannusten lisäksi. Näitä pilottikohteita testataan mm. Skanssin kaava-alueella ja kaupungin palvelurakentamisessa.

Toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden kytkentä

Turun kaupunki käyttää toiminnan ja talouden ohjaukseen sopimusohjausmallia, joka muodostuu strategisesta ja operatiivisesta tasosta. Strategisella tasolla määritetään tavoitteet karkeammalla tasolla. Operatiivisella tasolla tavoitteet tarkentuvat lähemmäs käytännön tasoa.

Strategisen ohjauksen tavoitteena on luoda tavoitteet ja ns. punainen lanka koko taloussuunnitelmakaudelle (1+3 vuotta). Ohjaus on kehittämislähtöistä, jolloin pyritään saavuttamaan muutos erikseen päätettyihin toimintoihin tai tunnuslukuihin. Strateginen sopimus tehdään kaupunginhallituksen ja lautakuntien välille. Strateginen sopimus sisältää kaupungin toimintasuunnitelmaan kirjattavat tavoitteet.

Operatiivisen ohjauksen tavoitteena on jalkauttaa päätetyt strategiset tavoitteet käytännön tekemiseen. Tämän tason aikajänne koskee vain seuraavaa vuotta. Operatiivinen sopimus tehdään lautakunnan ja palvelualueiden välille. Operatiivinen sopimus sisältää yksityiskohtaisempaa tietoa toiminnasta.

Kaupungin toiminta on hyvin laaja-alaista ja tästä syystä ohjauksen kerroksellisuus on perusteltua. Eri päätöksentekotasoilla on myös erilaiset roolit ja strateginen ohjaus tiivistyy kaupunginvaltuuston päätettäviin kohteisiin. Kokonaisuutta arvioitaessa on syytä tarkastella koko ohjausmallia ja sen sisältöä.

Konsernivalvonta

Kaupungin konserniyhteisöjen tulee noudattaa kaupungin voimassaolevia konserniohjeita (Kv 12.12.2016). Lisäksi nimittäessään hallituksen jäseniä omistamiinsa yhteisöihin sitoutuvat nimitettävät hallituksen jäsenet noudattamaan voimassaolevia konserniohjeita sekä hyväksymään voimassaolevat konserniohjeet myös yhteisön hallituksessa. Konserniohjeissa on määritelty muun muassa hyvän hallinnon periaatteet, konsernin sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan periaatteet, valvontavastuu sekä muut kaupunkiemon (omistaja) ja yhteisön väliseen suhteeseen liittyvät periaatteet ja rajapinnat. Konserniyhteisön johdon tulee olla tiiviissä vuorovaikutuksessa valvontavastuuhenkilön sekä konsernihallinnon omistajaohjauksen kanssa, jotta valvonta ja vuorovaikutus omistajan ja yhteisön välillä toteutuu.

Käytännössä vuorovaikutus toteutuu esimerkiksi vuosittaisilla tapaamisilla yhteisön johdon kanssa seuraan vuoden talousarvion yhteydessä, jossa määritellään toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet ao. yhteisölle. Valvontavastuuhenkilöllä on puhe ja läsnäolo-oikeus konserniyhteisön hallituksen kokouksissa. Konserniyhteisön hallitus vastaa huolellisuus- ja selonottovelvollisuuden myötä siitä, että yhteisö toimii lain säännöksiä, viranomaisohjeita ja toimielinten päätöksiä noudattaen ja että yhteisön omaisuus ja voimavarat on turvattu ja varainhoito tehokkaasti järjestetty. Hallituksen jäsenet on sitoutuneet noudattamaan konserniohjeita ja raportoimaan välittömästi valvontavastuuhenkilölle ja/tai kaupunginhallituksen konsernijaostolle, mikäli yhteisön toiminnassa tai taloudessa on huomautettavaa tai mitä omistajan tulisi muuten tietää yhteisön toiminnasta tai taloudesta.