Konsernihallinto, lakiasiat, lakimies Olli-Pekka Lamppu 27.11.2019:

Asian tausta

Turun kaupungin strateginen hankinta on pyytänyt avoimella hankintamenettelyllä tarjouksia mobiiliohjausjärjestelmästä ammatillisen koulutuksen tarpeisiin työssäoppimisen dokumentointiin ajalle 1.10.2010 (tavoite) / 30.09.2021, minkä jälkeen sopimus on voimaissa toistaiseksi Julkisen hallinnon IT-hankintojen sopimusehdot (JIT 2015) / Erityisehtoja palveluista (JIT 2015 / Palvelut) kohdan 9 mukaisin irtisanomisehdoin.

Hankintailmoitus kansallisen kynnysarvon ylittävänä hankintana julkaistiin 4.6.2019 HILMA-ilmoituskanavassa osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Tarjouspyyntö liitteineen julkaistiin Tarjouspalvelu.fi -toimittajaportaalissa osoitteessa www.tarjouspalvelu.fi/turku.

Määräaikaan 25.6.2019 klo 11.00 mennessä saatiin viisi (5) tarjousta seuraavilta toimittajilta: Ammattienedistämislaitossäätiö AEL sr, Rediteq Oy (jäljempänä myös ’’Rediteq’’), Workseed Oy (jäljempänä myös ’’Workseed’’), TKU Fellows Oy (jäljempänä myös ’’TKU’’) ja Mediamaisterit Oy.

Turun kaupungin IT-palveluiden IT-palvelujohtaja on hankintapäätöksellään 30.9.2019 § 47 päättänyt seuraavasti:

’’Päätin, että IT-palvelut hankkii Rediteq Oy:ltä Mobiiliohjausjärjestelmän käyttöönottoineen edellä esitetyin perustein. Hankinnan kustannukset ovat enintään 49.900 euroa (alv 0 %) ja vuosittaiset lisenssikustannukset määräytyvät käyttäjämäärän mukaan.’’

Workseed on tehnyt asiassa hankintaoikaisuvaatimuksen 14.10.2019.

Oikaisuvaatimukset perusteineen

Workseed on hankintaoikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että hankintayksikkö keskeyttää hankintapäätöksen täytäntöönpanon ja oikaisee virheellisen päätöksen. Oikaisu olisi Workseedin mukaan toteutettava ensisijaisesti kumoamalla aikaisempi päätös ja valitsemalla elinkaarikustannusten mukaan kokonaistaloudellisesti edullisin tarjoaja Workseed toimittajaksi. Mikäli tarjouspyynnössä katsotaan olevan epäselvyys, Workseed vaatii hankinnan keskeyttämistä ja uudelleen kilpailuttamista.

Workseedin mukaan hankintayksikkö ei ole kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta laskiessaan huomioinut riittävästi kertaluontoisten projektikustannusten vaikutusta elinkaarikustannuksiin. Workseed toteaa, että tosiasiallisesti kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta määritettäessä on kertamaksujen osuus arvioitava ennakoidun hankinnan arvon mukaisesti.

Workseedin mukaan hankinnan ennakoitu arvo lasketaan sopimuskaudella 48 kuukauden mukaan perustuen julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016, jäljempänä ’’hankintalaki’’) 30 §:ään. Workseed on hankintaoikaisuvaatimuksessaan esittänyt olevansa 6 000 käyttäjällä noin 20 prosenttia edullisempi kuin hankintamenettelyn voittanut tarjoaja, kun perusteena on neljän vuoden hankintakausi. Workseedin tarjous on Workseedin näkemyksen mukaan ollut elinkaarikustannuksiltaan ja siten kokonaistaloudellisesti edullisin.

Kuultavien lausunnot

Rediteq on hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta 13.11.2019 antamassaan lausunnossaan todennut, että Workseedin tekemä oikaisuvaatimus on perusteeton ja se tulisi hylätä. Rediteqin mukaan ei ole perusteita olettaa, että tarjous olisi kokonaistaloudellisesti edullisin, jos sen laatua ei huomioida lainkaan. Rediteq katsoo myös, että vertailuperusteiden muuttaminen tarjouskilpailun jälkeen yhden toimittajan valitsemien hintakomponenttien mukaan rikkoisi tarjouskilpailun tarkoitusta, tasapuolisuutta ja avoimuutta.

Ammattienedistämislaitossäätiö AEL sr on hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta 14.11.2019 antamassaan lausunnossaan todennut, että se ei aio vaatia hankinnan uudelleenkilpailutusta taikka 30.9.2019 tehdyn hankintapäätöksen kumoamista.

TKU Fellows Oy on hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta 14.11.2019 antamassaan lausunnossaan todennut, että hankintayksikön tulisi keskeyttää mobiiliohjausjärjestelmän hankinta. TKU:n näkemyksen mukaan osa järjestelmätoimittajista eivät täytä taloudellisia ja/tai laadullisia vaatimuksia. Koska osa toimittajista on ilmoittanut järjestelmänsä täyttävän kaikki laadulliset kriteerit, kilpailutus toteutuu vain ja ainoastaan edullisimman hinnan antaneen toimittajan eduksi. TKU:n mukaan hankintayksikön tulisi ottaa huomioon myös se, että kolme edullisinta tarjouksentekijää ovat tarjonneet tuotteet alle omakustannushinnan.

Mediamaisteri Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa asiasta.

Hankintaoikaisuvaatimuksen arviointi

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 106 §:n mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 123 §:n 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Päätöksessä, joka koskee puitejärjestelyyn perustuvan hankinnan kilpailuttamista, on riittävää todeta seikat, jotka osoittavat, että tarjousten valinta- ja vertailuperusteita on sovellettu 43 §:ssä edellytetyllä tavalla. Jos hankinnassa on noudatettava 129 §:ssä tarkoitettua odotusaikaa, päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on lisäksi käytävä ilmi, minkä ajan kuluttua hankintasopimus voidaan tehdä.

Hankintalain 132 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen ja laadullisten vertailuperusteiden määrittämisessä. Harkinnassa on kuitenkin otettava huomioon hankintamenettelyn avoimuus, jotta tarjoajat voivat tietää jo tarjouksia laatiessaan niistä seikoista, joilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa (esim. MAO 474/19). Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään ilmoittanut tarjousten kokonaistaloudellisuuden perusteeksi parhaan hinta-laatusuhteen. Hinnasta on voinut saada enimmillään 60 pistettä ja laadusta enimmillään 40 pistettä.

Hankintaa koskevassa tarjouspyynnössä hintapisteiden laskentakaava on esitetty seuraavasti:

Hankintayksikkö on arvioidessaan vertailuperusteina olevia hintapisteitä ottanut huomioon ohjelmistopalvelun toimituksen kertaluontoisten kustannusten (jäljempänä myös ’’kertamaksu’’) ja kahden pakollisten option (jäljempänä myös ’’optiot’’) lisäksi ohjelmistopalvelun kuukausihinnan aktiivisten käyttäjämäärien perusteella (€/kk per aktiivikäyttäjä, jäljempänä myös ’’lisenssihinta’’).

Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjoajia ilmoittamaan palvelun lisenssihinta, kun aktiivisia käyttäjiä on

- alle 1000

- 1001-2000

- 2001-3000

- 3001-4000

- 4001-5000

- 5001-6000

- yli 6000.

Edellä esitetyin perustein, jokaisella tarjoajalla on ollut tarjouksen hintapisteiden vertailuperusteet riittävällä tarkkuudella selvillä tarjousta tehdessään.

Koska hankintayksikön on ollut mahdotonta esittää tarkkaa ja yksiselitteistä tietoa hankittavan palvelun aktiivisten käyttäjien määrästä, on hankintayksikkö asettanut tarjouspyynnössään seitsemän eri lisenssihintakategoriaa. Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä tarkastavansa aktiivisten käyttäjien määrää puolivuosittain. Kun hankintasopimus on määräaikaisen sopimuksen jälkeen voimassa toistaiseksi, on hankintayksikkö varautunut tulevaisuudessa kasvaviin lisenssimääriin painottamalla tarjouspyynnössään kertamaksun lisäksi myös palvelun elinkaarikustannuksia eli lisenssihintoja. Tästä johtuen hankintayksikkö on asettanut tarjouspyynnössään vertailuperusteet, jotka ovat antaneet suurempaa painoarvoa jatkuville lisenssihinnoille yksittäisen kertamaksun sijaan.

Markkinaoikeus on tältä osin todennut esimerkiksi ratkaisussaan MAO 409/19, että hankintayksikön tulee pisteyttää tarjoajien kannalta tasapuolisesti sen saamat tarjoukset niissä ilmoitettujen tietojen osalta, etukäteen ilmoitettujen vertailuperusteiden ja niiden painoarvojen perusteella.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä esitetyissä vertailuperusteissa huomioinut myös Workseedin hankintaoikaisuvaatimuksessa vaatiman kertamaksun määrän osana hintapisteitä. Vaikka Workseed onkin saanut kertamaksun sekä optioiden osalta täydet hintapisteet, muodostuvat kyseiset pisteet myös tarjoajien ilmoittamien palvelun lisenssihintojen pisteytyksestä. Workseed on sijoittunut jokaisessa lisenssihintakategoriassa kolmanneksi, jolloin sen yhteenlasketut hintapisteet ovat olleet 52,46 pistettä. Kun Workseedin laatupisteet ovat olleet kolmanneksi parhaimmat, 37,93 pistettä, on se yhteispisteissä sijoittunut kolmanneksi 90,39 pisteellä.

Rediteq on saanut jokaisesta lisenssihintakategoriasta eniten tai toiseksi eniten hintapisteitä, jolloin edellä mainitut pisteet, kertamaksu sekä optiot yhteenlaskettuna saanut täydet 60 pistettä hinnasta. Tämän lisäksi Rediteq on saanut laatupisteitä toiseksi eniten, 39,31 pistettä, jolloin se on muodostunut 99,31 pisteellä kokonaistaloudellisesti hinta-laatusuhteeltaan edullisimmaksi vaihtoehdoksi.

Hankintayksikkö ei voi hankintalain 3 §:n 1 momentin tasapuolisuusperiaatteen vastaisesti asettaa Workseediä parempaan asemaan pelkästään sen kertamaksun edullisuuden perusteella, kun vertailuperusteena ovat olleet myös lisenssihinnat ja optiot. Hankintayksikön on sovellettava ilmoittamiaan vertailuperusteita tasapuolisesti ja syrjimättä kaikkiin annettuihin tarjouksiin. Hankintapäätöstä tehdessään hankintayksikön on noudatettava tarjouspyynnössä asetettuja kriteereitä, eikä painoarvoa voida asettaa hankintalain vastaisesti yksittäisille hintapositiolle tarjouspyynnöstä poiketen.

Kun hankintayksikkö on tarjouspyynnössään asettanut hinta- ja laatupisteiden vertailuperusteet ja Rediteq on vertailuperusteiden perusteella menestynyt tarjouskilpailussa parhaiten, on hankintayksikkö tarjouspyynnössään ilmoittamalla tavalla ottanut riittävästi huomioon myös kertamaksujen vaikutukset elinkaarikustannuksiin. Hankintapäätöksessä on tarjouspyynnössä asetetuilla perusteilla valittu kokonaistaloudellisesti hinta-laatusuhteeltaan edullisin tarjous, kun vertailuperusteena on ollut sekä hinta- että laatuvaatimukset.

Hankintapäätöksen sisältövaatimus

Hankintalain 123 §:n 2 momenttia koskeneessa valmisteluaineistossa (HE 108/2016 s. 221) on todettu seuraavasti hankintapäätöksen sisällön osalta:

”Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista olisi käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita olisivat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet, sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Hankintapäätöksen tulisi siten edelleen sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta kuten voittaneen tarjoajan nimi sekä tiedot vertailuperusteiden soveltamisesta. Päätöksessä tulisi edelleen esittää tarjousvertailua koskevat perustelut sillä tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksensa sijoittuminen suhteessa muihin. Vertailuperusteiden soveltamisesta saatu pistemäärä tulisi perustella ja vertailusta tulisi ilmetä, miten kutakin tarjousta on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.”

(alleviivaus tässä)

IT-palvelujohtajan hankintapäätöksestä 30.9.2019 § 47 ei ole ilmennyt riittävällä tarkkuudella tarjousten sijoittautuminen hankintamenettelyssä ja tämän seurauksena hankintayksikön päätös ei ole täytä hankintalain 123 §:n 2 momentissa ja sitä koskevassa hallituksen esityksessä esitettyä vaatimusta.

Johtopäätökset

Koska hankintayksikkö voi hankintalain perusteella määrittää hankinnan kohteen ja käyttämänsä vertailuperusteet ja se on valinnut kokonaistaloudellisesti hinta-laatusuhteeltaan halvimman tarjouksen, ei Workseed ole hankintaoikaisuvaatimuksessaan tuonut esiin sellaista hankintalain 132 §:n 1 momentissa tarkoitettua uutta tietoa, jonka perusteella hankintayksikölle syntyisi oikeus tai velvollisuus oikaista IT-palvelujohtajan hankintapäätöstä Workseedin esittämällä tavalla.

Ottaen kuitenkin huomioon, että alkuperäinen hankintapäätös on toteutettu puutteellisena siten, ettei hankintapäätöksestä ole ilmennyt tarjoajien sijoittumisjärjestystä hankintalain 123 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla, ehdotetaan hankintapäätöstä oikaistavaksi. Hankintapäätöksen oikaisemista ehdotetaan toteuttavaksi siten, että alkuperäiseen hankintapäätökseen liitetään tarjousten vertailutaulukko, josta ilmenee tarjoajien sijoittuminen hankintamenettelyssä.