Konsernihallinto, johtava asiantuntija Satu Lehto 27.5.2019:

Kuulemiskirje

Varsinais-Suomen ELY-keskus on varannut Turun kaupungille mahdollisuuden antaa selityksen koskien vesihuoltolain 6 §:n mukaisen järjestämisvelvollisuuden (huolehtimisvelvollisuus) täyttymistä Turun kaupungin alueella sekä 7 § mukaisten toiminta-alueiden määrittämistä.

ELY-keskus katsoo, että Turun kaupungin tulee täyttää vesihuollon järjestämisvelvollisuus seuraavilla alueilla: Kakskerran ja Satavan, Hirvensalon, Paimala, Auvainen-Tekkalan sekä Viikkala-Joenperän alueilla olevat YKR-taajama-alueet. Lisäksi kunnan tulee hyväksyä esitetyt alueet vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeksi ja alueet tulee saattaa sekä vesijohtoverkoston että jätevesiviemäriverkoston piiriin. Selityksen antamiseen on saatu lisäaikaa 14.6.2019 asti.

Asian aikaisemmat vaiheet

ELY-keskus on vesihuollon kehittämissuunnitelmista ja toiminta-alueiden määrittämisestä antamissaan lausunnoissa jo vuodesta 2006 lähtien kehottanut Turun kaupunkia ryhtymään toimiin vesihuollon järjestämiseksi jätevesien osalta Kakskerran ja Satavan, Hirvensalon, Paimalan, Auvainen-Tekkalan ja Viikkala-Joenperän alueilla.

Kirjeellään 11.1.2018 ELY-keskus on ilmoittanut kaupungille ryhtyvänsä toimenpiteisiin em. alueiden saattamiseksi jätevesien osalta vesihuoltolain vaatimusten mukaiseksi ja kutsui Turun kaupungin neuvotteluun. Neuvottelussa 7.3.2018 käytiin läpi Turun kaupungin alueella olevat alueet, joilla järjestämisvelvollisuus ei ELY-keskuksen mukaan jätevesien käsittelyn osalta täyty. Tilaisuudessa todettiin, että kaupunki on vuoden 2018 aikana tekemässä päätökset vesihuollon kehittämissuunnitelmasta, Turun Vesihuolto Oy:n toiminta-alueista ja Kakskerta-Satava vesiosuuskunnan hakemuksesta toiminta-alueen hyväksymiseksi, joissa ELY-keskuksen kehotukseen voidaan ottaa kantaa. ELY-keskus ilmoitti odottavansa kyseisiä päätöksiä ennen mahdollisiin hallintopakkotoimenpiteisiin ryhtymistä.

Kaupunginvaltuusto hyväksyi 15.10.2018 Turun vesihuollon kehittämissuunnitelman vuosille 2018-2021 (§ 192) ja Turun Vesihuolto Oy:n toiminta-alueet (§ 193). Toiminta-alueen lisäksi hyväksyttiin tavoitteelliset toiminta-alueet vuosille 2019-2021, aikaisintaan vuonna 2022-2025, aikaisintaan vuonna 2026-2029 sekä aikaisintaan vuoden 2029 jälkeen. Kaupunginvaltuusto päätti 12.11.2018 (§ 215) olla hyväksymättä Kakskerta-Satava vesiosuuskunnan hakemuksen mukaista toiminta-aluetta.

ELY-keskuksen mukaan näissä päätöksissä ei ole huomioitu ELY-keskuksen aiemmin esille tuomia puutteita vaan kunnan vesihuollon järjestämisvelvollisuuden (huolehtimisvelvollisuus) piiriin kuuluvia alueita on edelleen jätetty huomioimatta ja toiminta-alueiden ulkopuolelle on jätetty alueita, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi. Tämän vuoksi ELY-keskus on ryhtynyt toimenpiteisiin määrätäkseen kaupungin täyttämään vesihuoltolain mukaiset velvoitteet.

Asiaan sovellettava säännökset

Vesihuoltolain 6 § 1 momentin mukaan kiinteistön omistaja tai haltija vastaa kiinteistönsä vesihuollosta sen mukaan kuin vesihuoltolaissa ja muussa laissa säädetään.

Vesihuoltolain 6 § 2 momentin mukaan kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi, jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt sitä vaativat.

Vesihuoltolain 7 §:n mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi.

Vesihuoltolain 9 §:n mukaan vesihuoltolaitos huolehtii toiminta-alueellaan vesihuollosta yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaavasti 8 §:ssä tarkoitetun toiminta-alueen hyväksymispäätöksen mukaisesti.

Vesihuoltolain 29 §:n mukaan ELY-keskus voi määrätä kunnan täyttämään vesihuoltolaissa säädetyt velvollisuutensa. Ennen kiellon tai määräyksen antamista ELY-keskuksen on mahdollisuuksien mukaan neuvoteltava kunnan kanssa. Vesihuoltolain 30 §:n mukaan ELY-keskus voi tehostaa määräystä uhkasakolla.

Ehdotus annettavaksi selitykseksi

Turun kaupunki ilmoittaa Varsinais-Suomen ELY-keskukselle selityksenään seuraavaa:

Yleistä vesihuollon järjestämisvelvollisuudesta

ELY-keskuksen kirjeessä 11.1.2018 sekä 7.3.2018 pidetyssä neuvottelussa on käsiteltävänä ollut määrättyjen alueiden jätevesihuollon huolehtimisvelvollisuus. Käsiteltävänä olevassa kuulemiskirjeessään 2.5.2019 ELY-keskus on laajentanut asiaa koskemaan myös talousveden saatavuutta. Neuvottelussa 7.3.2018 todettiin, että kaupungilla ja ELY-keskuksella on eri näkemys siitä, mitä vesihuoltolain 6 § 2 momentissa säädetyllä suurehkon asukasjoukon tarpeella tarkoitetaan.

ELY-keskuksen kuulemiskirjeen mukaan esitetyt alueet tulee hyväksyä vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeksi ja saattaa sekä vesijohtoverkoston että jätevesiviemäriverkoston piiriin. Perusteita tulkinnalleen ELY-keskus ei ole kuulemiskirjeessään esittänyt vaan toteaa lyhyesti näkemyksensä. Kaupungin on perusteluiden puuttuessa hankala ottaa kantaa ELY-keskuksen väitteisiin ja vaatimuksiin. Aiempien keskustelujen perusteella voitaneen tehdä se johtopäätös, että ELY-keskus perustaa näkemyksensä kunnan vesihuollon järjestämisvelvollisuudesta jätevesien osalta siihen, että alueet sijaitsevat YKR-taajaman alueella. Tämän perusteen Turun kaupunki kiistää, sillä YKR-taajama ei ole vesihuoltolain mukainen peruste arvioitaessa kunnan vesihuollon järjestämisvelvollisuutta. Talousveden osalta kaupungilla ei ole käsitystä ELY-keskuksen perusteluista, sillä se ei ole aiemmin ollut neuvotteluissa esillä, joten talousveden osalta ei asiaan ote tässä yhteydessä oteta erityisesti kantaa. 

YKR-taajama on Suomen ympäristökeskuksen tuottama Suomen virallinen taajamarajaus. Se on laadittu yhdyskuntarakenteen seurannan tarpeisiin, sillä yhdyskuntarakenteen jakaminen taaja- ja haja-asutukseen on yksi valtakunnallisen yhdyskuntarakenteen seurannan perusjaoista. Rajaus on sekä ajallisesti että alueellisesti vertailukelpoinen. Tilastokeskus käyttää rajausta tilastoinnissaan.

Rajauksen mukaisella taajamalla tarkoitetaan vähintään 200 asukkaan taajaan rakennettua aluetta. Rajaus perustuu 250 m x 250 m ruudukkoon, jossa huomioidaan asukasluvun lisäksi rakennusten lukumäärä, kerrosala ja keskittyneisyys. Tiheään taajama-alueeseen kuuluvat ne ruudut, joiden aluetehokkuus naapuriruutumenetelmällä laskettuna on yli 0,02. Muut taajamaruudut kuuluvat harvaan taajama-alueeseen. Rajaus on hieman tiukempi kuin yleinen pohjoismainen taajamarajaus (vähintään 200 asukasta ja rakennusten välinen etäisyys alle 200m). 100 % vettä sisältävät ruudut eivät kuulu taajamiin.

Vesihuoltolain 6 §:ää koskevien perustelujen (HE 85/2000) mukaan kunnan velvollisuus ryhtyä toimenpiteisiin vesihuollon järjestämiseksi sekä vesihuoltolaitoksen velvollisuus huolehtia toiminta-alueensa vesihuollosta eivät syrjäytä kiinteistön omistajalle tai haltijalle eri säädöksissä asetettuja vesihuoltoa koskevia velvoitteita. Kiinteistön omistajalla ja haltijalla on toisin sanoen velvollisuus huolehtia kiinteistönsä vesihuollosta myös esimerkiksi alueilla, joilla kunnan on ryhdyttävä pykälän 2 momentin tarkoittamiin toimenpiteisiin.

Vesihuoltolain 7 §:ää koskevien perustelujen (HE 85/2000) mukaan 7 § yhdessä 6 § 2 momentin kansa määrittävät kunnan vastuun vesihuollon järjestämisessä. 6 § 2 momentin mukaan kunnan vesihuollon järjestämisvelvollisuuden edellytyksenä on suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt. Jos katsotaan, että nämä edellytykset täyttyvät, voi kunta hoitaa velvollisuutensa perustamalla vesihuoltolaitoksen, laajentamalla toiminta-aluetta tai turvata muulla tavalla vesihuollon palvelut, esim. edesauttamalla kiinteistökohtaisia tai usean kiinteistön yhteisiä ratkaisuja. Jos katsotaan, että vesihuoltolaitoksen tulee huolehtia vesihuollosta toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi, tulee toiminta-aluetta laajentaa 7 §:n perusteella.

Vesihuoltolain 1.9.2014 muutetun 7 §:n mukaan toiminta-alueen määrittämisen tarve liittyy toteutuneeseen tai suunniteltuun yhdyskuntakehitykseen. Aiemman säännöksen mukaan tarve liittyi asutuksen (tai vesihuollon kannalta asutukseen rinnastuvan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan) määrään tai laatuun. Säännöksen muuttamisen tarkoituksen oli hallituksen esityksen (HE 218/2013) pykäläkohtaisen perustelun mukaan edistää toiminta-alueiden ennakoivaa määrittelyä ja alueidenkäytön suunnitelmallisuutta. Säännöksellä ei näin ollen tarkoitettu muuttaa sitä, että säännöksellä on kansallisesti täytäntöönpantu neuvoston direktiivi yhdyskuntajätevesien käsittelystä (91/271/ETY).

Vesihuoltolain 6 § 2 momentin tai 7 § säännösten perusteluista ei ole löydettävissä perusteluja sille, että kunnan vesihuollon järjestämisvelvollisuus voitaisiin johtaa siitä, miten alue sijoittuu YKR-taajamaan. ELY-keskuksen rajausten sisään jäävistä alueista ainoastaan pieni osa kuuluu ns. tiheään YKR-taajamaan, ja nämäkin vain sen vuoksi, että alueella on isoja venehalleja (Satavan venepalvelun alue) tai kasvihuoneita (Paimala), jotka vääristävät tulosta.

Toteutunut yhdyskuntakehitys / suurehko asukasjoukko

YKR-taajama-rajauksen sijaan on aiheellista tutkia vesihuoltolain 7 §:n säännöstä ja sen perusteluja sen arvioimiseksi, täyttävätkö ELY-keskuksen esittämät alueet laissa säädetyt kriteerit, jotta alueet tulisi hyväksy vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeksi.

7 §:ää koskevien perustelujen (HE 25/2000) mukaan asemakaava-alueet täyttävät säännöksessä tarkoitetut vaatimukset asemakaavan mukaisen maankäytön toteutumisen myötä sekä talousveden että viemäröinnin osalta. Jätevesien osalta perusteluissa viitataan yhdyskuntajätevesien käsittelystä annetun neuvoston direktiivin (91/271/ETY) 2 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuihin taajamiin, jotka tulisi sisällyttää toiminta-alueisiin niiden kaavoitustilanteesta riippumatta. Tätä kautta täyttyy myös direktiivin 3 artiklassa asetettu viemäröintivelvollisuus.

Em. direktiivin 2 artiklan 4 kohdan mukaan taajamalla tarkoitetaan aluetta, jossa on niin tiheä asutus ja/tai niin runsaasti yritystoimintaa, että jätevedet on viemäröitävä ja johdettava jätevedenpuhdistamoon tai purkupaikkaan. 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava, että jätevesien viemäröintijärjestelmä on taajamissa, joiden asukasvastineluku (avl) on 2000-15000. Direktiivin määritelmän mukaan yhdellä avl:llä tarkoitetaan sellaista orgaanista biologisesti hajoavaa kuormitusta, jonka viiden vuorokauden biokemiallinen hapenkulutus (BOD5) on 60 grammaa happea vuorokaudessa. Käytännössä yksi avl tarkoittaa yhden ihmisen kotitaloudessa aiheuttamaa keskimääräistä jätevesikuormitusta vuorokaudessa. Näin ollen direktiivi edellyttää käytännössä jäsenmaita huolehtimaan sellaisten taajamien viemäröinnistä, joissa on 2000-15000 asukasta.

ELY-keskuksen esittämissä aluerajauksissa ei ole yhtään direktiivin tarkoittamaan 2000-15000 asukkaan taajamaa (ks. liite 1). Asuntoväestö ELY-keskuksen nimeämillä alueilla on pääosin 1-2 asukasta hehtaarilla ja asukkaista on muutamasta kymmenestä muutamaan sataan. Eniten asukkaita on Satavan pohjoisosassa (680), mutta sielläkin asuntoväestö hehtaarilla on 1,1. Näin ollen ELY-keskuksen väite siitä, että alueet tulisi vesihuoltolain 7 §:n perusteella osoittaa toteutuneen yhdyskuntakehityksen vuoksi vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeksi, on perusteeton. Liitteessä 1 esitettyjen lukujen perusteella alueilla ei voida myöskään katsoa olevan vesihuoltolain 6 § mukaista suurehkoa asukasjoukkoa, joka edellyttäisi kaupungilta toimenpiteitä vesihuollon palveluiden turvaamiseksi.

ELY-keskuksen esittämistä alueista asemakaavoitettuja ovat Hirvensalosta Oriniemi, Illoisten siirtolapuutarha, Illoistenjärven pohjoispuoli, Suvilinna sekä Papinsaaren kärki. Satavasta asemakaavoitettua on Satavan venepalvelun alue.

Illoistenjärven siirtolapuutarha ja Illoistenjärven pohjoispuoli on merkitty Turun Vesihuolto Oy:n tavoitteellisiksi toiminta-alueiksi. Näiden osalta vesihuoltolaitos huolehtii verkoston rakentamisesta toiminta-alueen hyväksymispäätöksen mukaisesti. Mikäli ELY-keskus on sitä mieltä, että tavoitteellinen aikataulu ei ole riittävä näiden alueiden vesihuollon järjestämiseksi, olisi ensisijainen menettely ollut saattaa toiminta-aluepäätöksen lainmukaisuus valituksella hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Oriniemen alue on vuonna 1957 voimaan tulleessa asemakaavassa osoitettu kesäasuntorakennuksille, mutta on nykyään lähes täysin ympärivuotisessa asuinkäytössä. Papinsaaren kärjen asemakaavat ovat 2000-luvun alusta. Kyseisen alueen osalta vesihuollon järjestämisestä kiinteistökohtaisesti on sovittu alueen maankäyttösopimuksissa. Kiinteistönomistajat vastaavat kiinteistökohtaisesta järjestelmästä vesihuoltolain 6.1 §:n mukaisesti. Toiminta-alueen hyväksyminen Papinsaaren kärjen alueelle olisi ristiriidassa sopimuksen kanssa.

Satavan venepalvelun alueen asemakaava on tullut voimaan vuonna 2003. Alue on osoitettu venesataman korttelialueeksi. Vesihuoltolakia sovelletaan asutuksen vesihuoltoon sekä asutukseen vesihuollon kannalta rinnastuvaan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan vesihuoltoon. Kunnalla ei siten ole velvollisuutta järjestää venepalvelun alueen vesihuoltoa.

ELY-keskuksen esittämistä alueista vireillä ovat asemakaavat Karhunahde, Papinsaarenkatu, Haarlanlahti, Harkkionmäki, Päivärinne, Särkilahti ja Metsola, joista suurin osa on ohjelmoitu kaupunginhallituksen 17.12.2018 § 510 hyväksymään kaavoitusohjelmaan vuosille 2019–2022. Päivärinne ja Margareetta, joka ei vielä ole vireillä, on kaavoitusohjelmassa esitetty hyväksyttäväksi kauden jälkeen. Näitä alueita on jo osoitettu kaavoitusohjelman mukaisesti. Turun Vesihuolto Oy:n tavoitteellisiksi toiminta-alueiksi. Ne ovat tulossa vesihuollon piiriin vesihuoltolain 9 §:n mukaisesti sitä mukaa kun asemakaavoitus alueella etenee. Kaupungin näkemyksen mukaan ensisijainen menettely myös kyseisten alueiden osalta olisi ollut toiminta-aluepäätöksen laajuuden ja tavoitevuosien lainmukaisuuden saattaminen valituksella hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

ELY-keskuksen esittämissä alueissa on myös Hirvensalon osayleiskaavan (ei lainvoimainen) mukaisia A-3 -alueita, joita ei ole tarkoitettu asemakaavoitettaviksi, kuten esim. Maanpää, Jänessaari, Särkilahdenkujan ja Palokulmantien välinen alue, Illoistenjärven länsipuolinen alue, Kulkkilanlahden ja Kulkkilanrannantien välinen alue. Näiden osalta toiminta-alueen laajentaminen ei ole vesihuoltolan 7 §:n mukaista. Kulkkilanlahden molemmin puolin on osayleiskaavan mukaisia AT-1 ja AP-2 -alueita, joita ei ole vielä ohjelmoitu kaavoitusohjelmiin. Ne tulevat toiminta-alueen piiriin sitä mukaa, kun niitä asemakaavoitetaan.

Kakskerta-Satavan osalta käsittelyssä on ollut alueella toimivan vesiosuuskunnan toiminta-alueen hyväksymistä koskeva hakemus. Valtuuston päätöksen mukaisesti toiminta-aluetta ei osuuskunnalle hyväksytty, vaan vesihuollon järjestämisessä edetään suunnitelmallisesti sen jälkeen, kun alueen maankäytön suuntaviivat saadaan osayleiskaavan hyväksymisen myötä määriteltyä. Myös Kakskerta-Satavan osalta voidaan todeta, että vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentaminen kyseisille alueille ei ole tarpeen toteutuneen yhdyskuntakehityksen (7 §) tai suurehkon asukasjoukon (6 §) vuoksi. Lisäksi kaupunki toteaa, että ensisijainen keino Kakskerta-Satavan osaltakin olisi ollut osuuskunnan toiminta-aluetta koskevan valtuuston päätöksen saattaminen hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Ympäristönsuojelulliset ja terveydensuojelulliset syyt

Ympäristönsuojelu toteutti keväällä ja kesällä 2018 kyselyn, jolla pyrittiin selvittämään haja-asutusalueiden asukkaiden jätevesijärjestelmiä. Kyselyjä lähti yhteensä 1722 kappaletta. Lisäksi Paimalaan lähetettiin erikseen kirjeet syksyllä 2018. Koko alueella vastausprosentti kyselyyn oli 43 %. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen selvityspyynnössä esittämistä alueista Kakskerta-Satava ei kuulunut kyselyn piiriin.

Kyselyssä annettujen vastausten perusteella arviotiin vastanneiden kiinteistöjen osalta jätevesijärjestelmien toimivuutta ja ajanmukaisuutta. Hirvensalon sekä Auvainen-Tekkala -alueen osalta ajanmukaisia järjestelmiä vastanneista oli noin puolet, Paimalassa kolmasosa ja Viikkala-Joenperä -alueella neljäsosa. Vastausten perusteella jätevesijärjestelmien keski-ikä vaihteli alueittain 20-34 vuoden välillä, uusimpien jätevesilaitteistojen ollessa Hirvensalossa ja vanhimpien Viikkala-Joenperä -alueella.

Ympäristönsuojeluviranomaiselle tulee joka vuosi useita yhteydenottoja jätevesien aiheuttamista haitoista. Ne voivat johtua jätevesilaitteistojen sekä saostus- ja umpikaivojen tyhjennysten ja hoidon laiminlyönneistä tai toimimattomista ja vanhoista, määräykset täyttämättömistä järjestelmistä. Mitään erityistä aluetta, jossa olisi huomattavasti muita alueita enemmän ongelmia, ei ole havaittavissa. Ilmoituksia jätevesien aiheuttamista ongelmista tulee joka puolelta haja-asutusaluetta, mutta erityisesti tiiviimmän asutuksen alueelta saarilta.

Kiinteistökohtaisten jätevesijärjestelmien aiheuttamien haittojen osalta voidaan todeta vesihuoltolain peruslähtökohta, jonka mukaan kiinteistön omistaja tai haltija vastaa ensisijaisesti kiinteistönsä jätevesihuollosta. ELY-keskus ei ole esittänyt ympäristönsuojelullisia syitä, miksi kunnalla olisi 6 § § momentin mukainen vesihuollon järjestämisvelvollisuus ympäristönsuojelullisten syiden vuoksi.

Yhteenveto

Edellä esitetyn perusteella Turun kaupunki kiistää, että sillä olisi vesihuollon järjestämisvelvollisuus ELY-keskuksen esittämillä Kakskerran ja Satavan, Hirvensalon, Paimalan, Auvainen-Tekkalan ja Viikala-Joenperän alueilla. Millään alueella ei ole vesihuoltolain 6 §:n tarkoittamaa suurehkoa asukasjoukkoa, jonka perusteella kaupungin tulisi ryhtyä toimenpiteisiin vesihuollon järjestämiseksi. Alueiden toteutunut yhdyskuntakehitys ei myöskään ole sellainen, että kaupungin tulisi hyväksyä em. alueet vesihuoltolaitoksen toiminta-alueiksi. YKR-taajamarajaus on laadittu yhdyskuntarakenteen seurannan ja tilastoinnin tarpeisiin eikä vesihuoltolaista tai sen perusteluista löydy tukea ELY:n näkemykselle, että rajauksella olisi merkitystä arvioitaessa kunnan vesihuollon järjestämisvelvollisuutta.

Liite 1Selvitys alueiden asuntoväestöstä ja kaavatilanteesta

Liite 2Hirvensalo – asemakaavoitus ja infran toteutus - tavoiteaikataulu

Oheismateriaali 1ELY-keskuksen kuulemiskirje liitteineen 2.5.2019

Kaupunginjohtaja Minna Arve:

EhdotusKaupunginhallitus päättää antaa Varsinais-Suomen ELY-keskukselle edellä olevan ehdotuksen mukaisen selityksen.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.