Konsernihallinto, Lakiasiat, lakimies Olli-Pekka Lamppu 27.2.2019:

Asian tausta

Turun kaupungin strateginen hankinta on pyytänyt tarjouksia Turun kaupungin eri toimialojen käyttöön hankittavista konsultointi- ja asiantuntijapalveluista ajalle 1.11.2018 (tavoite) - 31.10.2020, minkä jälkeen sopimusta voidaan Tilaajan päätöksellä jatkaa alkuperäisin ehdoin enintään kahdella (2) vuodella, ajalle 1.11.2020 - 31.10.2022.

Tilaaja muodostaa kullekin palvelun osakokonaisuudelle puitejärjestelyn. Jokaiseen osakokonaisuuteen valitaan enintään neljä (4) palvelun tuottajaa. Turun kaupungin eri toimialat tilaavat palveluja omien tarpeidensa mukaan.

Tarjoaja voi tarjota enintään kymmentä (10) osakokonaisuutta. Tarjotulle osakokonaisuudelle nimetty asiantuntija voi olla nimettynä korkeintaan kolmeen (3) eri osakokonaisuuteen.

Kyseessä on EU-kynnysarvon ylittävä hankinta. Hankinnasta on lähetetty 17.9.2018 ilmoitus www.hankintailmoitukset.fi julkaistavaksi EU:n viralliseen lehden (EUVL) täydennysosassa (S-osa) sekä Tenders Electronic Daily (TED)-tietokannassa EU:n laajuisesti. Tarjouspyyntö liitteineen on julkaistu internetissä Tarjouspalvelu.fi -toimittajaportaalissa. Hankinnasta esitetyt kysymykset ja niihin annetut vastaukset on julkaistu 5.10.2018 samalla sivustolla.

Annettuun määräaikaan, 31.10.2018 klo11:00, mennessä saatiin tarjouksia yhteensä 62 palveluntuottajalta, joista osakokonaisuuteen 14 (Palvelutuotannon kehittämisen konsultointi osaaminen):

Broad Scope Management Consulting Oy (osakokonaisuudet 13,14 ja 15)

Digia Finland Oy (osakokonaisuudet 2, 3, 14, 22, 23, 24)

Digitalist Finlad Oy (osakokonaisuudet 4, 7, 9, 14, 19 ja 27)

FCG Konsultointi Oy (osakokonaisuudet 10, 13, 14, 15)

Muotomyrsky Oy (osakokonaisuudet 13 ja 14)

NGH Consulting Oy (osakokonaisuudet 2, 10, 13, 14 ja 15)

PB Group Finland Oy (osakokonaisuus 14)

SK Sovunrakentajat Oy (osakokonaisuudet 13, 14, 15)

Solita Oy (osakokonaisuudet 2, 3, 9, 11, 13, 14, 15, 22, 24, ja 25)

Sulava Oy (9, 12, 14, 25, 26 ja 27)

Timo Kivistö Consulting Oy (osakokonaisuudet 10 ja 14)

Hankinta- ja logistiikkajohtaja on hankintapäätöksellään 09.01.2019 § 2:

• päättänyt keskeyttää hankinnan osakokonaisuuksien 13 (Johtamisen, toimintaprosessien ja palveluiden osaaminen), 14 (Palvelutuotannon kehittämisen konsultointi osaaminen) ja 15 (Strategiatyön kehittämisen konsultoinnin asiantuntijuus) osalta,
• ja että hankinta tullaan valmistelemaan mainittujen osakokonaisuuksien osalta uudelleen.

Muotomyrsky Oy (jäljempänä myös Muotomyrsky) on esittänyt asiassa hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankintaoikaisuvaatimus perusteineen

Muotomyrsky Oy on vaatinut Turun kaupunkia kumoamaan Hankinta- ja logistiikkajohtajan keskeytyspäätöksen 09.01.2019 § 2 siltä osin kuin päätöksessä on keskeytetty hankintamenettely osakokonaisuuden 14 osalta. Muotomyrsky vaatii hankintamenettelyn jatkamista osakokonaisuudessa 14.

Muotomyrskyn näkemyksen mukaan hankinnan keskeyttämiselle ei ole ollut hankintapäätöksessä esitetyn perusteella julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016) 125 §:n edellyttämää todellista ja perusteltua syytä. Muotomyrsky toteaa hankintaoikaisuvaatimuksessaan, että hankinnassa olisi tullut edetä tarjousvertailuun ja hankintapäätökseen, koska vertailu olisi kyetty toteuttamaan keskeytyspäätöksen liitteenä toimitetun vertailutaulukon mukaisesti. Muotomyrsky korostaa hankintaoikaisuvaatimuksessaan myös, ettei vertailutaulukossa ilmoitettujen tietojen antaminen keskeytyspäätöksen yhteydessä ole ollut tarpeellista hankintalain yhdenvertaisuutta koskevien periaatteiden näkökulmasta ja, että tietojen antaminen voi johtaa kilpailun vääristymiseen uudelleen valmisteltavassa hankintamenettelyssä.

Lausumat

SK Sovunrakentajat Oy on hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta antamassaan lausunnossa tuonut esiin, että tarjouspyynnössä esitetyissä täyttöohjeissa on ollut useita epätäsmällisyyksiä ja -selvyyksiä, joiden seurauksena yrityksen tarjous on arvioitu laadultaan merkittävästi alhaisemmaksi, kuin se on todellisuudessa ollut. SK Sovunrakentajat Oy:n näkemyksen mukaan hankinta tulee keskeyttää hankinta- ja logistiikkajohtajan keskeytyspäätöksen 09.01.2019 § 2 mukaisesti tai niin, että osakokonaisuuksiin 13, 14 ja 15 tarjouksen jättäneiden tarjoajien annetaan täsmentää alkuperäisten tarjousten ja tarjouslomakkeiden tietoja.

Broad Scope Management Consulting Oy, Digia Finland Oy, Digitalist Finland Oy, FCG Konsultointi Oy, NGH Consulting Oy, PB Group Finland Oy, Solita Oy, Sulava Oy ja Timo Kivistö Consulting Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta lausuneet hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta.

Hankintaoikaisuvaatimusten arviointi

Hankintailmoituksessa on todettu hankinnan ylittävän hankintalain 26 §:ssä esitetyn EU-kynnysarvon. Hankintaoikaisuvaatimuksen arviointiin sovelletaan tästä johtuen hankintalakia.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 83 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84-86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa tekniselle suorituskyvylle ja ammatilliselle pätevyydelle vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Hankintalain 132 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse poistaa virheellisen päätöksensä tai peruuttaa muun hankintamenettelyssä tehdyn ratkaisun, jolla on oikeudellisia vaikutuksia ehdokkaiden tai tarjoajien asemaan, ja ratkaista asian uudelleen (hankintaoikaisu), jos päätös tai muu hankintamenettelyssä tehty ratkaisu perustuu lain soveltamisessa tapahtuneeseen virheeseen tai jos asiaan on tullut sellaista uutta tietoa, joka voi vaikuttaa päätökseen, ratkaisuun tai hankintasopimuksen tekemisen edellytyksiin.

Hankinnan keskeyttäminen

Asiassa on arvioitava, onko hankintayksiköllä ollut hankintalain 125 §:n 1 momentin mukainen todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankinta. Hankinta- ja logistiikkajohtajan päätöksessä on esitetty seuraavat perusteet hankinnan keskeyttämiselle:

”Keskeyttämisen syynä on se, että tarjouspyynnössä huomattiin referenssien osaamisen osalta virhe. Osakokonaisuuksien 13, 14 ja 15 Excel-liitteissä kerrottiin, että referenssiksi hyväksytään ainoastaan sellaiset hankkeet, joissa toimittaja (tai sen ilmoitettu alihankkija) on toiminut projektivastuullisena toimittajana. Pelkkiä tuki-, jatkokehitys-, versionvaihto-, tms. referenssejä ei huomioida. Lause on harhaanjohtava ja voidaan tulkita siten, että kyse on IT-asiantuntijakonsultaatio-osaamisesta, josta ei näissä osakokonaisuuksissa ole kyse.”

Hankintapäätöksessä on todettu, että esitetyt referenssivaatimukset eivät ole kohdistuneet hankinnan kohteena olevaan palveluun. Osakokonaisuuksien 13, 14 ja 15 hankinnan kohteena ovat olleet:

13   Johtamisen, toimintaprosessien ja palveluiden osaaminen

14   Palvelutuotannon kehittämisen konsultointi osaaminen

15   Strategiatyön kehittämisen konsultoinnin asiantuntijuus

Hankintayksikkö on kuvannut tarkemmin mainittuja osakokonaisuuksia tarjouspyynnön liitteessä 32 (Kuvaus osakokonaisuuksien aihealueista) seuraavasti:

Liite 13. Johtamisen ja toimintaprosessien osaaminen

Toimeksiannot sisältävät mm. seuraavia aihealueita:

Toimintojen ja rakenteiden kehittäminen

Vaihtoehtoisten toimintatapojen ja -mallien vaikutusten arviointi

Laadun hallinta ja laatujohtaminen

Palvelurakenneanalyysit ja suunnittelu

Toiminta- ja prosessiarkkitehtuurien suunnittelu

Markkinaselvitykset ja benchmarking

Johtamisen prosessien analysointi ja kehittäminen

Uudet työtavat

Tiedolla johtamisen tuki

Tuote- ja palveluinnovaatioiden kehittäminen ja palvelukonseptien määrittäminen

Monikanavaisen asiakaspalvelun ja siihen liittyvien prosessien ja kokonaisuuksien kehittäminen

Asiakkuuksien hallinta

Osallisuus johtamisen välineenä

Liite 14. Palvelutuotannon asiantuntijuus

Toimeksiannot sisältävät mm. seuraavia aihealueita:

Palvelutuotannon prosessien mittaaminen, analysointi ja kehittäminen

Palvelujen tuotteistamisen ja toteuttamisen tuki

Liite 15. Strategiatyön kehittämisen asiantuntijuus

Strategiaprosessin määrittely ja toteuttaminen

Strategian menestyksekäs jalkauttaminen

Strategian vaikuttavuuden seuranta ja arviointi

Referenssien ilmoituslomakkeissa on ko. osakokonaisuuksissa edellytetty toteutuksia edellä kuvatuista aihealueista ja lisäksi liitteessä on esitetty keskeytyspäätöksessä kuvattu ohjeistus ”Referenssiksi hyväksytään ainoastaan sellaiset hankkeet, joissa toimittaja (tai sen ilmoitettu alihankkija) on toiminut projektivastuullisena toimittajana. Pelkkiä tuki-, jatkokehitys-, versionvaihto-,  tms. referenssejä ei huomioida”.

Hankintalakia edeltäneessä hallituksen esityksessä (HE 108/2016) on todettu hankinnan keskeyttämistä koskeneen lainkohdan säilyneen muuttumattomana. Kumotun hankintalain (348/2007) 73 a §:n lisäystä koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 182/2010, s. 23) todetaan hankinnan keskeyttämisen osalta mm. seuraavasti:

”(…) Hyväksyttävä hankinnan keskeyttämisen perusteena on yhteisön oikeuskäytännössä katsottu myös se, että tarjouspyyntö on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi taikka virheelliseksi (C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy) tai hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttäväksi katsottava tarjous (C-27/98, Metalmeccanica Fracasso SpA).”

Asiassa hankintayksikön laatima tarjouspyyntö on sisältänyt liitteitä, joiden perusteella tarjoajat ovat voineet ymmärtää, millaisia referenssejä kultakin osakokonaisuudelta on edellytetty. Tarjouspyynnön referenssilomakkeet osakokonaisuuksien 13, 14 ja 15 osalta ovat kuitenkin sisältäneet ohjeistusta, joka on ollut omiaan muodostamaan tulkinnanvaraisuutta mainittujen osakokonaisuuksien hankinnan kohteesta ja ohjanneet toimittajia ilmoittamaan IT-sidonnaisia referenssejä varsinaisen johtamisen, palvelutuotannon ja strategiatyön yleisosaamisen sijaan. Epäselvän referenssilomakkeen seurauksena hankintayksikkö on todellisuudessa käyttänyt osakokonaisuuksissa 13, 14 ja 15 tekniselle suorituskyvylle ja ammatilliselle pätevyydelle vaatimuksia, jotka eivät ole liittyneet hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen, koska osakokonaisuuksissa on haettu yleisempää osaamista, eikä vain erikoistuneempaa IT-johtamiskonsultointia. Kun lisäksi otetaan huomioon, että hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta annetussa lausunnossa on esitetty osakokonaisuuksien 13, 14 ja 15 tarjouslomakkeiden sisältäneen epätäsmällisyyksiä ja -selvyyksiä, on ilmeistä ettei tarjouspyyntöä voida kokonaisuutena arvioiden pitää mainittujen osakokonaisuuksien osalta hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaisesti niin selvänä, että sen perusteella olisi voitu antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, jotka olisivat lisäksi johtaneet hankinnan kohteen mukaiseen lopputulokseen.

Edellä esitetyillä perusteilla hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla todellinen ja perusteltu syy hankinnan keskeyttämiseen.

Tarjoustietojen antaminen keskeytyspäätöksen yhteydessä

Muotomyrsky Oy on hankintaoikaisuvaatimuksessaan korostanut, että tietojen antaminen muiden tarjoajien vertailuhinnoista keskeytyspäätöksen yhteydessä saattaa aiheuttaa kilpailun vääristymistä tulevan hankintamenettelyn osalta.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin perusteella hankintayksikön on varmistettava hankintamenettelyssä tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Koska hankintayksikkö on päätynyt hankinnan keskeyttämisestä huolimatta luovuttamaan tarkat tiedot tarjousten vertailusta, on hankintayksikön kiinnitettävä erityistä huomiota tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden toteutumiseen mahdollisesti järjestettävässä uudessa hankintamenettelyssä. Hankintamenettelyssä tulisi erityisesti huomioida esitettyjen epätäsmällisyyksien ja -selvyyksien lisäksi tarjouspyynnön hinnoittelun ja vaatimusten osittainen uudistaminen, jotta tarjoajat eivät voi hyötyä keskeytyspäätöksen yhteydessä saamistaan tiedoista jättäessään tarjouksen mahdolliseen myöhemmin järjestettävään uuteen hankintamenettelyyn.

Johtopäätökset

Tarjouspyynnön ollessa osakokonaisuuksien 13, 14 ja 15 osalta kokonaisuutena arvioiden epätäsmällinen ja -epäselvä, ei hankintayksiköllä ole ollut julkisia hankintoja koskevia menettelysääntöjä noudattaen mahdollisuutta viedä hankintaa loppuun hankintaoikaisuvaatimuksessa esitetyllä tavalla. Hankintayksikön mainituissa osakokonaisuuksissa käyttämät referenssilomakkeet ovat muodostuneet tulkinnanvaraiseksi ja lomakkeet ovat olleet omiaan johtamaan hankinnan kohteeseen liittymättömien referenssien käyttämiseen. Koska hankintayksikkö on keskeyttämisestä huolimatta antanut asianosaisille tarkat tiedot tarjoajien vertailuhinnoista, on mahdollisesti myöhemmin toteuttavassa hankintamenettelyssä erityisesti huomioitava hankintalain 3 §:n 1 momentista ilmenevät periaatteet uusimalla osittain tarjouspyynnössä esitettyjä vaatimuksia ja hinnoittelua.

Yllä esitetysti kaupunginhallitus päättänee hylätä Muotomyrsky Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen ja edellyttänee mahdollisen myöhemmin järjestettävän hankintamenettelyn toteuttamista kiinnittäen erityisesti huomiota hankintalain 3 §:n 1 momentista ilmeneviin periaatteisiin.

Liite 1Muotomyrsky Oy:n hankintaoikaisuvaatimus

Liite 2SK Sovunrakentajat Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta antama lausunto

Kaupunginjohtaja Minna Arve:

EhdotusKaupunginhallitus hylkää Muotomyrsky Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen ja edellyttää Strategista hankintaa huomioimaan erityisesti julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016) 3 §:n 1 momentista ilmenevät periaatteet uudelleen valmisteltavassa hankintamenettelyssä.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.