Konsernihallinto, kaupunkisuunnittelu, johtava asiantuntija Satu Lehto 5.2.2019:

Lausuntopyyntö

Turun kaupunginhallituksen päätöksestä 10.12.2018 § 480, jossa on käsitelty hulevesimaksutaksasta ja hulevesijärjestelmän vaikutusalueesta tehdyt oikaisuvaatimukset, on tehty kolme valitusta Turun hallinto-oikeudelle. Valitukset on tehnyt samat tahot, jotka olivat aiemmin vaatineet oikaisua asiassa.

Turun hallinto-oikeus on pyytänyt asiassa kaupunginhallituksen lausuntoa 26.2.2019 mennessä.

Lausuntoehdotus

Asiaan liittyvät päätökset

Kaupunginhallitus on 2.10.2018 § 361 päättänyt hulevesimaksutaksasta seuraavaa:

• hulevesimaksu koostuu 50 euron perusmaksusta sekä tontin käyttötarkoitukseen ja kokoon perustuvasta luokkakohtaisesta kertoimesta liitteen 1 mukaisesti,
• kunnan hulevesijärjestelmä kattaa asemakaavoitetun alueen hulevesiviemärit ja ojat sekä ne asemakaavoittamattoman alueen ojat, jotka liittyvät kiinteästi asemakaavoitetun alueen järjestelmään. Liitteessä 2 on esitetty hulevesijärjestelmä siinä laajuudessa kuin se on 10.4.2018,
• hulevesijärjestelmän vaikutusalueeksi määritellään asemakaavoitetut alueet lukuun ottamatta erillisiä asemakaava-alueita, joilla ei ole kaupungin ylläpitämää hulevesijärjestelmää. Liitteessä 2 on esitetty vaikutusalue siinä laajuudessa kuin se on 10.4.2018, sekä
• maksu peritään vuosittain taholta, joka omistaa kiinteistön tai hallinnoi pitkäaikaisella vuokrasopimuksella eli kymmeneksi vuodeksi tai pidemmäksi ajaksi vuokrattua kaupungin tonttia hulevesijärjestelmän vaikutusalueella.

Lisäksi kaupunginhallitus päätti panna päätöksen kuntalain 143 §:n mukaisesti täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman.

Kaupunginhallituksen päätös perustui kaupunginvaltuuston päätökseen 30.5.2016 § 92 hulevesien hallinnan järjestämisestä ja rahoittamisesta. Päätöksen mukaan 1.1.2017 alkaen Turun kaupunki vastaa asemakaava-alueella hulevesien hallinnasta hulevesiviemärit mukaan lukien. Lisäksi kaupunginvaltuusto päätti ottaa käyttöön kiinteistön kokoon ja katettuun pinta-alaan perustuvan julkisoikeudellisen maksun samasta ajankohdasta lukien. Päätöksen myötä vesihuoltolaitoksen viemäriverkosto siirtyi kaupungin vastuulle 1.1.2017 alkaen eikä vesilaitos ole tämän jälkeen perinyt hulevesiä koskevia maksuja.  

Kaupunginhallituksen 2.10.2018 päätöksestä tehtiin kolme oikaisuvaatimusta, jotka kaupunginhallitus käsitteli 10.12.2018 § 480 ja päätti hylätä oikaisuvaatimukset.

Valitusperusteet

Turun Pientalojen Keskusjärjestön ym:n valitus 

Turun Pientalojen Keskusjärjestön, Turun Asemiesomakotiyhdistys ry:n, Nummenmäen Pientalot ry:n ja Kähärlän omakotiyhdistys ry:n sekä kahdeksan yksityishenkilön yhteinen oikaisuvaatimus on toimitettu kaupungin kirjaamoon 30.10.2018.

Valituksessa vaaditaan, että hallinto-oikeus kumoaa kaupunginhallituksen 2.10.2018 päätöksen hulevesimaksujen määräytymisestä ja uudistetaan oikaisuvaatimuksessa lausuttu. Lisäksi vaaditaan, että Turun kaupunki velvoitetaan maksamaan valittajien oikeudenkäyntikulut sekä oikaisuvaatimuksen tekemisestä että hallinto-oikeuden käsittelyn osalta. Kuluja vaaditaan laillisine korkoineen kuukausi hallinto-oikeuden päätöspäivästä lukien.

Päätös on syntynyt virheellisen menettelyn perusteella. Asiasta ei ole tiedotettu siten kuin hallintosäännössä ja kuntalaissa on säädetty. Tiedottamista ei ole julkaistu riittävän ajoissa, jotta kaikilla kuntalaisilla olisi ollut mahdollisuus saada asiallista tietoa taikka tehdä muistutuksia asian johdosta. Lisäksi tiedottamista ei ole tehty asiallisesti ruotsiksi.

Kaupunginhallitus ei ole ollut päätösvaltainen asiassa, sillä päätös ei noudata valtuuston päätöksen linjausta vaan on mennyt edemmäs sen toimivallasta. Tämä päätös olisi tullut tehdä erikseen kaupunginvaltuustossa.

Päätös on lainvastainen kuntalaisten yhdenvertaisen kohtelun suhteen ja sen periaatteen mukaan, joka on säädetty kuntalaissakin ehdottomaksi kannaksi koskien maksujenmääräytymistä tasapuolisesti sekä aiheuttamisperiaatteen mukaan kuntalaisten kesken. Päätös ei kohdistu oikeudenmukaisesti kaikkiin kiinteistöihin Turun kaupungin alueella. Päätöksen yhteydessä oleva kartta hulevesijärjestelmästä ja sen vaikutusalueesta kertoo, että hulevesimaksua perittäisiin myös niiltä alueilta, joilta ei hulevettä saa poistaa lainkaan kuivumisen johdosta. Päätös on myös epätarkoituksenmukainen niitä kiinteistöjä kohtaan, joilla asuu vain yksi henkilö verrattuna niihin, joilla asuu suuri perhe.

Lisäksi vuonna 2006 tehtyyn aloitteeseen ja selvityspyyntöön ei kaupunki ole missään vaiheessa vastannut. Useat 8 kuukautta sitten vapautusanomuksen tehneet 40 kiinteistönomistajaa ovat jo vuonna 2010 saaneet kirjeen, jossa todetaan, että heidän kiinteistöltään ei tule hulevettä. Lisäksi on joukko kiinteistöjä, joita on kehotettu uusimaan viemäröinti liittymällä hulevesiverkostoon, vaikka kyseinen menettely olisi ollut tarpeetonta.

Lisäksi pyydetään, ettei päätöstä pantaisi täytäntöön ennen sen lainvoimaisuutta, sillä mikäli päätöstä muutoksenhakuasteissa muutetaan, joutuu kaupunki palauttamaan kerätyt maksut.

Papinsaarenkadun kiinteistönomistajien valitus

Papinsaarenkadun kiinteistönomistajien (kuusi allekirjoittajaa neljältä kiinteistöltä) yhteinen oikaisuvaatimus on toimitettu Turun kaupungin kirjaamoon 26.10.2018.

Valituksessa haetaan muutosta kaupunginhallituksen 10.12.2018 tekemään päätökseen kokonaisuudessaan. Valittajat vaativat, että päätös kumotaan ja Papinsaarenkadun neljä kiinteistöä vapautetaan kokonaan suorittamasta hulevesimaksua. Kaupunginhallituksen päätös ei perustu voimassa olevaan lainsäädäntöön eli maankäyttö- ja rakennuslain lainkohtiin 103 b, 103 f ja 103 n.

Yksikään kiinteistö ei ole kaupungin vesijohtoverkostossa eikä viemäriverkostossa, ei maksa jätevesimaksua eikä ole saanut alennusta jätevesimaksusta hulevesimaksua vastaavilta osin eivätkä ole liittyneet Turun Vesihuolto Oy:öön.

Hulevedet imeytetään kunkin omalla kiinteistöllä maaperään niissä olevien järjestelmien kautta eikä niitä johdeta kiinteistöjen ulkopuolelle. Niitä ei johdeta sellaisiin ojiin, jotka kuuluisivat kaupungin hulevesijärjestelmään eikä kaupunkipuroihin eikä hulevesirumpuihin. Hulevesien hallinta on hyväksytysti kokonaan kiinteistöjen omistajilla. Turun kaupungin hulevesijärjestelmä ei palvele alueella olevia kiinteistöjä eikä kaupungille näin ollen myöskään aiheudu alueella kustannuksia.

Kaupungin taholta ei ole osoitettu, että se osallistuisi joillakin tavoin valittajien kiinteistöjen hulevesien käsittelyyn tai että sellainen olisi edes olosuhteet huomioon ottaen mahdollista, eikä myöskään ole edes väitetty saatikka näytetty toteen, että sille aiheutuisi joitakin kustannuksia valittajien kiinteistöjen hulevesien käsittelystä.

Valituksesta ei selkeästi käy ilmi, miltä osin kaupunginhallituksen päätökseen haetaan muutosta, sillä kaupunginhallitus ei ole päättänyt yksittäisten kiinteistöjen hulevesimaksusta, josta nyt valituksella haetaan vapautusta. Laveasti tulkiten valituksen voidaan katsoa kohdistuvan hulevesijärjestelmän vaikutusalueen rajaukseen, vaikkei sitä tosiasiallisesti ole valituksessa esitetty.

Varsinais-Suomen Laki ja Kiinteistökeskus Oy:n valitus

Simolankadun yhden kiinteistöomistajan sekä Varsinais-Suomen Laki ja Kiinteistökeskus Oy:n yhteinen oikaisuvaatimus on toimitettu Turun kaupungin kirjaamoon 24.10.2018. Valituksen hallinto-oikeuteen on tehnyt Varsinais-Suomen Laki ja Kiinteistökeskus Oy.

Valituksen mukaan hulevesimaksu tulee kumota ja jättää perimättä osoitteessa Simolankatu 14 sijaitsevan kiinteistön osalta. Kiinteistöltä imeytetään kaikki hulevedet maahan eikä niitä lasketa lainkaan kaupungin viemäriverkostoon. Tontti on hiekka- ja soramaata, asfalttia tai salaojitusta ei ole. Alueella ei ole hulevesiverkkoa. Kaupungin hulevesijärjestelmä ei palvele kiinteistöä.

Kiinteistön täytyy tosiasiallisesti kuulua hulevesijärjestelmän vaikutusalueeseen, jotta hulevesimaksua voidaan periä. Kiinteistön kokoa, katettua pinta-alaa ja käyttötarkoitusta ei ole laskussa huomioitu. Täysin kaavamainen laskutus ei ota lainkaan huomioon kiinteistön pinta-alaa eikä rakennuksen pinta-alaa, vaikka kaupunginhallituksen päätöksen mukaan nämä seikat tulisi ottaa huomioon maksua määrättäessä.

21.6.2018 ja 24.7.2018 lähetettyihin kiinteistön omistajan palautuskirjeisiin ei ole vastattu. Laskua ei voi lähettää kolmelle eri taholle, vaan se on osoitettava kiinteistön haltijalle, joka on muutoksenhakijana. Varsinais-Suomen Laki ja Kiinteistökeskus hallitsee tonttia vakaan hallintaoikeuden nojalla, joka on rinnastettava vähintäänkin 10 vuotta käsittävään vuokrasopimukseen.

Asiassa sovellettavat säännökset

Kuntalain 135 §:n mukaan kunnanhallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antamaan päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n mukaan hallintoviranomainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hallintolain 41 §:n mukaan viranomaisen tulee varata osallisille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla.

Kielilain 32 §:n mukaan kaksikielisen viranomaisen ilmoitukset, kuulutukset ja julkipanot sekä muut yleisölle annettavat tiedotteet tulee antaa suomen ja ruotsin kielellä. Viranomaisten laatimien selvitysten, päätösten tai muiden vastaavien tekstien julkaiseminen ei velvoita kääntämään niitä sellaisinaan. Viranomaisen tulee kuitenkin huolehtia sekä suomen- että ruotsinkielisen väestön tiedonsaantitarpeista.

Kuntalain 14 §:n 8)-kohdan mukaan valtuusto päättää palveluista ja muista suoritteista perittävien maksujen yleisistä perusteista. Turun Kaupungin hallintosäännön 33 § 2 momentin 19) kohdan mukaan kaupunginhallitus ratkaisee asiat, jotka koskevat palveluiden, tuotteiden ja asiakasmaksujen hinnoittelua valtuuston hyväksymien perusteiden mukaisesti, ellei asiaa ole annettu muun toimielimen tehtäväksi. 37 § 2 momentin 6) kohdan mukaan lautakunnan tehtäviin tehtäväalueellaan kuuluu päättää asiakasmaksujen, palveluiden ja tuotteiden hinnoittelusta valtuuston hyväksymien perusteiden mukaisesti. Kuntalain 39 §:n mukaan kunnanhallituksen tulee vastata muun ohella valtuuston päätösten täytäntöönpanosta.

Vesihuoltolain sekä maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksen myötä kokonaisvastuu hulevesien hallinnasta asemakaava-alueella siirtyi kunnille 1.9.2014. Tämän jälkeen hulevesien hallinta ei ole enää lainsäädännöllisesti ollut osa vesihuoltoa vaan ensisijaisesti osa maankäytön suunnittelua ja kaavoitusta. Lainsäädännön muutoksen tavoitteena oli parantaa hulevesien hallintaa, sillä sään ja vesiolojen ääri-ilmiöt ovat lisääntyneet ja päällystettyjen pintojen määrä yhdyskunnissa kasvanut.

Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) 103 i §:n mukaan kunta vastaa hulevesien hallinnan järjestämisestä asemakaava-alueella. Kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään tarvittaessa toimenpiteisiin kunnan hulevesijärjestelmän toteuttamiseksi. MRL 103 §:n mukaan kiinteistön omistaja tai haltija vastaa kiinteistönsä hulevesien hallinnasta.

MRL 103 b §:n mukaan hulevesien hallinnalla tarkoitetaan hulevesien imeyttämiseen, viivyttämiseen, johtamiseen, viemäröintiin ja käsittelyyn liittyviä toimenpiteitä, hulevesijärjestelmällä hulevesien hallintaan tarkoitettujen alueiden ja rakenteiden kokonaisuutta ja hulevesijärjestelmän vaikutusalueella tarkoitetaan aluetta, jolla sijaitsevia kiinteistöjä kunnan hulevesijärjestelmä palvelee.

MRL 103 n §:n mukaan kunta voi periä kunnan hulevesijärjestelmästä sille aiheutuneiden kustannusten kattamiseksi vuosittaisen maksun hulevesijärjestelmän vaikutusalueella sijaitsevien kiinteistöjen omistajilta tai haltijoilta. Kunta hyväksyy maksun määräämisen perusteet sisältävän taksan. Hulevesimaksun perusteita ovat kunnan hulevesien hallinnan ratkaisut ja kiinteistön sijainti kunnan hulevesijärjestelmän vaikutusalueella sekä järjestelmän suunnittelut kustannukset alueella, jolla kiinteistö sijaitsee.

Vesihuoltolain (VHL) 17 d §:n mukaan kiinteistöltä ei saa johtaa vesihuoltolaitoksen jätevesiviemäriin hulevesiä. Jos kiinteistön hulevesiä ei poisteta kiinteistöltä muulla tavalla, kiinteistö voidaan kuitenkin liittää jätevesiviemäriin huleveden poisjohtamiseksi, jos 1) jätevesiviemäri on rakennettu ennen vuotta 2015 ja se on mitoitettu myös huleveden poisjohtamiseen; 2) alueella ei ole huleveden viemäriverkostoa, johon kiinteistö voidaan liittää; ja 3) vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan jätevesiviemäriin johdettavasta hulevedestä taloudellisesti ja asianmukaisesti.

Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen

Hulevesimaksutaulukko ja hulevesijärjestelmän vaikutusalue ovat olleet julkisesti nähtävillä 5.5.–4.6.2018. Kuulutus on julkaistu kaupungin nettisivuilla ja ilmoitustaululla suomeksi ja ruotsiksi sekä Turun sanomissa suomeksi ja Åbo Underrättelserissä ruotsiksi. Aineisto on ollut esillä sekä suomeksi että ruotsiksi. Kuntalaisilla on näin ollen ollut hallintolain 41 §:n ja kielilain 32 §:n mukaisesti mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta.

Edellä mainitun hallintolain 41 §:n edellyttämän yleisen kuulemisen lisäksi osalle kiinteistöjen omistajista on lähetetty tarkistuspyynnöksi nimetty kirje, joka ei sinänsä liity kaupunginhallituksen taksaa koskevan päätöksen lainmukaisuuden arviointiin. Maksua koskevassa asiassa ei voida katsoa olevan sellaisia asianosaisia, joita pitäisi hallintolain 34 §:n tarkoittamalla tavalla henkilökohtaisesti kuulla. Koska valituksessa asiaan on viitattu, on asiaa syytä tässä yhteydessä tarkentaa.

Tarkistuspyynnössä on ollut kyse koelaskutuksesta, jolla on haluttu ennakoida kaupunginhallituksen päätettäväksi menevän hulevesimaksutaksan täytäntöönpanoa ja varmistaa laskutusjärjestelmän toimivuus. Suomenkielisiä tarkistuspyyntökirjeitä lähetettiin kesäkuussa ja ruotsinkielisiä heinäkuussa. Tarkistuspyyntökirjeen merkitystä taksa-asiaan voi verrata muihin kunnallisiin maksutaksoihin; esimerkiksi päivähoitomaksutaksaa valmisteltaessa ei jokaista perhettä kuulla erikseen siitä, miten valmisteilla oleva taksa tulee heidän perheensä osalta sovellettavaksi.

Kesän ja syksyn 2018 aikana laskutusjärjestelmää on kehitetty ja yksittäisten kiinteistöjen tietoja korjattu saadun palautteen perusteella. Laskutusjärjestelmän puutteita on korjattu myös oma-aloitteisesti viran puolesta. Varsinainen yksittäistä kiinteistöä koskeva hallintopäätös hulevesimaksusta on tehty maankäyttö- ja rakennuslain 103 o §:n mukaisesti, jos kiinteistönomistaja/-haltija on tehnyt muistutuksen saamastaan hulevesilaskusta.

Simolankadun kiinteistönomistaja on 21.6.2018 antanut kiinteistökohtaista palautetta tarkistuspyyntökirjeen perusteella, minkä johdosta laskutus on kohdistettu kiinteistön kolmelle lainhuutorekisterin mukaiselle omistajalle. Muille kuin virallisessa kiinteistötietojärjestelmässä oleville omistajille/haltijoille laskua ei ole mahdollista kohdistaa. Vastaus palautteeseen on annettu 18.7.2018. Tämän jälkeen kiinteistönomistaja on toimittanut samasta asiasta vastaavan sisältöisen palautteen uudelleen 24.7.2018. Tähän palautteeseen ei ole enää erikseen vastattu. Kyseistä kiinteistöä koskevista laskuista tehtyihin muistutuksiin on annettu päätökset 18.12.2018 § 71 ja 15.1.2019 § 31, joista ensimmäiseen tehty oikaisuvaatimus on hylätty kaupunkiympäristölautakunnassa 29.1.2019 § 52.

Kaupunginhallituksen päätöksen valmistelun yhteydessä on osallisille edellä esitetysti varattu vaikuttamismahdollisuudet hallintolain ja kielilain säännösten mukaisesti. Päätös ei näin ollen ole syntynyt kuntalain 135 §:n tarkoittamalla tavalla virheellisessä järjestyksessä.

Kaupunginhallituksen päätösvaltaisuus ja toimivalta

Turun Pientalojen Keskusjärjestön ym. valituksen mukaan kaupunginhallitus ei olisi ollut päätösvaltainen asiassa. Pöytäkirjasta käy kuitenkin selkeästi ilmi, että sekä 2.10.2018 kokouksessa että 10.12.2018 kokouksessa on läsnä ollut yli puolet jäsenistä. Kaupunginhallituksen päätösvaltaisuutta ei näin ollen ole syytä epäillä.

Kaupunginhallituksen toimivallan osalta Turun Pientalojen Keskusjärjestön ym. valituksessa todetaan, että kaupunginhallituksessa tehty päätös ei noudata valtuuston päätöksen linjausta vaan on mennyt edemmäs sen toimivallasta, minkä vuoksi päätös olisi tullut tehdä kaupunginvaltuustossa ja on siksi lainvastainen. Varsinais-Suomen Laki ja Kiinteistökeskus Oy:n valituksissa on puolestaan toimivallan osalta todettu lyhyesti, että päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa.

Kuntalain kommentaarin (Harjula-Prättälä 2015, s. 906) mukaan valituskirjelmässä ei ole välttämätöntä vedota johonkin nimenomaiseen kuntalain 135 §:ssä säädettyyn valitusperusteeseen. Valituskirjelmässä on kuitenkin mainittava ne tosiasialliset seikat eli valitusperustelut, joiden johdosta päätöstä pidetään kuntalaissa säädettyjen valitusperusteiden vastaisena.

Kummassakaan valituksessa ei ole esitetty tosiasiallisia seikkoja eli valitusperusteluja, joiden perusteella kaupunginhallituksen voisi katsoa ylittäneen toimivaltansa. Arvioinnissa tulee antaa painoa myös sille, että kumpikin valitus on laadittu asiantuntijoiden toimesta. Näin ollen toimivaltaan liittyvät valitusperusteet tulisi ensisijaisesti jättää tutkimatta. Siltä varalta, että hallinto-oikeus tutkii toimivaltaan liittyvät valitusperusteet, on toimivallasta syytä tässä yhteydessä lausua.

Kaupunginvaltuusto on 30.5.2016 § 92 päättänyt uuden taksan käyttöönotosta ja perusteista kuntalain 14 §:n 8)-kohdan mukaisesti päättäessään, että kaupunki ottaa käyttöön maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen hulevesimaksun asemakaava-alueella. Edellä mainitun kommentaarin (s. 231) mukaan valtuusto voi päättää maksujen yleisistä perusteista esimerkiksi talousarvion yhteydessä. Näin olleen kuntalain säännös ei edellytä, että valtuuston tulisi päättää yksityiskohtaisesta taksasta. Koska kyseessä on kokonaan uusi maksu, on ollut perusteltua viedä yksityiskohtainen taksa ensi vaiheessa kaupunginhallituksen päätettäväksi hallintosäännön 33 §:n mukaisesti.

Kaupunginhallitus on päätöksessään pitäytynyt valtuuston päättämissä perusteissa: Maksua ei ole ulotettu valtuuston päätöksessä määritellyn asemakaava-alueen ulkopuolelle. Taksan lähtökohtana on kiinteistön koko ja katettu pinta-ala, joka korreloi kiinteistön käyttötarkoituksen kanssa. Rakennuksen kokoon valtuuston päätöksessä ei ole viitattu. Valituksissa ei ole yksilöity, miltä osin kaupungin hallituksen päätös ei noudata kaupunginhallituksen linjausta.

Ensisijaisesti toimivaltaan liittyvät valitusperusteet tulee hylätä, koska niiden tueksi ei ole esitetty tosiasiallisia valitusperusteluja. Toissijaisesti todetaan, että kaupunginhallitus on ollut kuntalain ja hallintosäännön tarkoittamalla tavalla toimivaltainen asiasta päättämiseen. Kaupunginhallitus ei näin ollen ole kuntalain 135 §:n tarkoittamalla tavalla ylittänyt toimivaltaansa.

Sekaviemäröintimaksusta

Turun Pientalojen Keskusjärjestön ym. valituksessa on virheellisellä tavalla yhdistetty maankäyttö- ja rakennuslain 103 i §:n mukainen hulevesien hallinnan järjestäminen asemakaava-alueella sekä vesihuoltolain 17 a §:n mukainen kunnan mahdollisuus siirtää hulevesien hallinta viemäröinnin osalta vesihuoltolaitokselle. Kaupunginvaltuuston päätöksen 30.5.2016 § 92 mukaisesti vesihuoltolaitos (nyk. Turun Vesihuolto Oy) ei enää vastaa hulevesistä miltään osin vaan myös hulevesiviemärit ovat vuoden 2017 alusta olleet kaupungin vastuulla (vuonna 2017 kiinteistöliikelaitoksella ja vuoden 2018 alusta kaupunkiympäristötoimialalla).

Koska valituksessa viitataan kaupunginhallituksen vuoden 2006 päätökseen, on asiaa syytä tässä yhteydessä hieman avata, vaikka asialla ei sinänsä ole merkitystä nyt käsillä olevan kaupunginhallituksen päätöksen lainmukaisuuden arvioinnin kannalta.

Kaupunginhallitus on 24.4.2006 § 313 antanut vesilaitoslautakunnalle tehtäväksi selvittää sekaviemäröintimaksun suuruuden ja/tai käyttöönottoaikataulun porrastamista siten, että kaksinkertainen maksu tulee ottaa käyttöön viimeistään Kakolan seudullisen jätevedenpuhdistamon aloittaessa toimintansa. Lisäksi kaupunginhallitus totesi kantanaan, että vesilaitoslautakunnan tulisi tarkistaa 16.9.2004 tekemäänsä päätöstä korotetun maksun kohdentamisesta kiinteistöille, jotka eivät ole hulevesiviemäröinnin toiminta-alueella.

Vesilaitoslautakunta on 8.6.2006 § 86 kaupunginhallituksen linjausten mukaisesti muun ohella päättänyt, että tasapuolisen kohtelun takia sekaviemäröintimaksua peritään kaikilta hulevettä jätevesiviemäriin johtavilta kiinteistöiltä niin toiminta-alueella kuin sen ulkopuolellakin aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Maksua ei sen sijaan peritä kiinteistöiltä, jotka eivät voi johtaa hulevettä muualle kuin sekaviemäriin, tai jotka eivät johda yhtään hulevettä jätevesiviemäriin. Vesilaitoslautakunta on samalla muuttanut maksun käyttöönotosta aiemmin tekemäänsä päätöstä ja päättänyt, että sekaviemäröintimaksu otetaan asiakasjärjestelmästä johtuen käyttöön yhdellä kertaa heti, kun se on teknisesti mahdollista, kuitenkin aikaisintaan 1.7.2007 lukien. Lisäksi lautakunta on päättänyt, että päätöstä ei panna täytäntöön ennen kuin se on saatettu kaupunginhallitukselle tiedoksi. Päätös on viety kaupunginhallitukselle tiedoksi 11.9.2006 § 590.

Kaupunginhallituksen I varapuheenjohtaja Seppo Lehtinen on 12.5.2008 § 308 tehnyt aloitteen korotetun jätevesimaksun käyttöönoton siirtämisestä. Tuolloin kaupunginhallitus päätti lähettää aloitteen asianmukaisesti valmisteltavaksi. Kaupunginhallitus on aloitetta 8.9.2008 § 474 käsitellessään päättänyt, että sekaviemäröintimaksun käyttöönotosta luovutaan toistaiseksi ja että asia tuodaan uudelleen kaupunginhallituksen päätettäväksi, kun kaikki tarvittavat selvitykset tontti- ja aluekohtaisesti on tehty. Vesilaitoslautakunta on merkinnyt kaupunginhallituksen päätöksen tiedokseen 18.9.2008 § 143.

Edellä mainituissa, vuosien 2006 ja 2008 päätöksissä on ollut kyse korotetun jätevesimaksun (ns. sekaviemäröintimaksun) perimisestä niissä tilanteissa, joissa jätevesiviemäriin johdetaan hulevettä merkittäviä määriä. Tähän liittyen vesihuoltolaitos (Turun vesilaitos) on vuonna 2010 ilmoittanut kiinteistönomistajille kirjeillä, pääseekö kiinteistöltä hulevesiä jätevesien joukkoon vai ei. Turun vesihuolto Oy:ltä saadun tiedon mukaan sekaviemäröintimaksu ei ole käytössä.

Sekaviemäröintimaksun periminen perustuu siihen, että jäteveden joukkoon päätyvä hulevesi kuormittaa jätevedenpuhdistamon toimintaa ja heikentää puhdistustuloksia, kun rankkasateiden aikana joudutaan turvatumaan ohijuoksutuksiin. Kyseessä on siis aiheuttamisperiaatteen mukainen vesihuollon maksu siitä, että hulevesiä johdetaan sellaiseen järjestelmään, johon ne lähtökohtaisesti eivät kuulu. Vesihuoltolain mukainen ratkaisu nimenomaan on se, että kiinteistöillä tehdään viemärikorjauksia, joissa hulevedet johdetaan asianmukaisesti hulevesiviemäriin jätevesiviemärin sijaan, mikäli hulevesiviemäri alueella on.

Sekaviemäröintimaksulla tai kiinteistön hulevesiviemäröinnin uusimisella ei ole mitään tekemistä nyt käsiteltävänä olevan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen hulevesimaksun kanssa. Hulevesimaksua peritään hulevesijärjestelmän (avo-ojat, hulevesirummut, viivytys- ja imeytysrakenteet, hulevesiviemärit) rakentamisesta ja ylläpitämisestä aiheutuvien kustannusten kattamiseksi MRL 103 n §:n mukaisesti.

Vapautushakemusten käsittely

Valituksessa viitataan yli 40 yksittäisen kiinteistön runsaat 8 kuukautta sitten tekemän anomukseen siitä, että niitä ei käsiteltäisi hulevesialueina ja sen määräytymiskohteina, sillä näistä kiinteistöistä ei tule lainkaan hulevettä. Tällä viitattaneen hakemuksiin, joilla on haettu vapautusta hulevesiviemäriin liittymisestä.

Kunnan määräämä viranomainen voi MRL 103 f §:n mukaan hakemuksesta myöntää vapautuksen velvollisuudesta johtaa kiinteistön hulevedet kunnan hulevesijärjestelmään, jos kiinteistön omistaja tai haltija huolehtii hulevesien hallinnasta asianmukaisesti muilla toimenpiteillä. Säännöstä koskevien perustelujen (HE 218/2013 vp) mukaan yleensä hulevesien juoksua kiinteistöltä on vaikea kokonaan estää tai edes ennakoida erilaisissa olosuhteissa. Vapauttamisen edellytykset ovat verraten väljiä eikä vapautusta tarvitsisi myöntää, vaikka kiinteistön hulevesistä huolehdittaisiin asianmukaisesti muilla toimenpiteillä.

Nyt käsiteltävänä olevan hulevesimaksun kannalta vapautushakemuksilla tai niihin annettavalla päätöksellä ei ole merkitystä. Mahdollinen johtamisvelvollisuudesta vapauttaminen ei vaikuta vuosittaiseen hulevesimaksuun, josta ei lain mukaan voi myöntää vapautusta. Hulevesiviemäriin liittämisestä Turun Vesihuolto Oy ei ole enää perinyt liittymismaksua vuoden 2017 alusta, jolloin hulevesiviemärit siirtyivät kaupungille.

Hulevesijärjestelmän vaikutusalue

Kiinteistön omistaja tai haltija vastaa kiinteistön hulevesijärjestelmästä (MRL 103 h). Säännös ei määrittele, millä tavalla hulevedet kiinteistöllä tulee hallita, vaan ainoana edellytyksenä on, että kiinteistön omistajan tai haltijan on toteutettava hulevesien hallinta kiinteistöllä kunnan hulevesijärjestelmän kanssa yhteensopivaksi.

Hulevesien hallinnan järjestämiseksi kerättävää maksua voidaan periä hulevesijärjestelmän vaikutusalueella sijaitsevilta kiinteistöiltä riippumatta siitä, miten kiinteistön hulevesien hallinta on järjestetty. Maksun periminen ei näin ollen ole sidottu siihen, onko kiinteistö esim. salaojitettu, johdetaanko hulevesiä hulevesiviemäriin, suoraan vesistöön tai mahdollisesti vesihuoltolain pääsäännön vastaisesti jätevesiviemäriin.

Vaikutusalueeseen kuuluminen ei edellytä konkreettista liittymistä kunnan hulevesijärjestelmään (esim. viemäriin tai -ojaan) vaan riittää, että esimerkiksi sadetilanteessa kiinteistöltä saattaa esim. rankkasateiden aikaan johtua hulevettä kunnan hulevesijärjestelmään. Hulevesijärjestelmä voi palvella kiinteistöjä myös sillä perusteella, että sen avulla hallitaan yleisten alueiden kuten katujen ja puistojen hulevesiä. (Kuntaliiton opas: Julkisoikeudellisen hulevesimaksun määrittäminen 2015, s. 6-7.)

Hulevesijärjestelmän vaikutusalueeseen on otettu mukaan asemakaava-alueiden kiinteistöt,

1. jotka johtavat hulevetensä tai osan niistä kunnan hulevesijärjestelmään
2. joilta voi johtua hulevesiä kunnan hulevesijärjestelmään joissakin olosuhteissa
3. joita kunnan yleisten alueiden huleveden hallinta palvelee.

Asemakaava-alueilla, usein savikoilla sijaitsevat rintamamiestaloalueet kuuluvat kiistatta hulevesijärjestelmän vaikutusalueeseen. Savikoilla veden imeytyminen on niin hidasta, että rankkasateella suurin osa sadevedestä virtaa maata pitkin ennen kuin imeytyminen alkaa ja tähän tarvitaan kaupungin ylläpitämää hulevesijärjestelmää. Savi ei myöskään ime vettä, jos se on jo kyllästynyt vedellä, vaan tuolloin kaikki hulevesi valuu muualle. Savikoilla olevissa rintamamiestaloissa voi myös olla märkiä kellareita, jotka voi olla perusteltua salaojittaa, jolloin salaojavedet johdetaan kaupungin hulevesijärjestelmään. Myös savikkoalueiden kadut erityisesti tarvitsevat kuivatusta eli hulevesijärjestelmää. Valituksessa esitetty väite, että savipatjoilla sijaitsevien kiinteistöjen osalta ei hulevettä kertyisi, ei pidä paikkaansa. Ei myöskään voida ajatella, että yksittäinen kiinteistö muodostaisi itsenäisen vesitaloudellisen kokonaisuutensa ilman yhteyttä yleiseen veden kiertokulkuun.

Simolankadun osalta voidaan vielä yhteenvetona todeta, että alueella sijaitsee kaupungin hulevesiviemäri. GTK:n maaperäkartan mukaan kiinteistö sijaitsee savikkoalueella. Kiinteistön maaperällä ei kuitenkaan ole merkitystä arvioitaessa, kuuluuko kiinteistö hulevesijärjestelmän vaikutusalueeseen. Myöskään sillä, että kiinteistöä ei ole liitetty vesihuoltolaitoksen hulevesiviemäriin, ei ole merkitystä arvioitaessa kiinteistön kuulumista hulevesijärjestelmän vaikutusalueeseen. Näkemys, että kyseinen kiinteistö muodostaisi oman vesitaloudellisen kokonaisuutensa, ei ole perusteltavissa veden kiertokulun näkökulmasta.

Papinsaaren kärjen alue ei hulevesien osalta eroa esim. Hirvensalon Haarlan alueen tai Papinsaaren muiden rantaan rajoittuvien asemakaava-alueiden kiinteistöistä, jotka johtavat hulevetensä suoraan mereen. Vastaavia kiinteistöjä on myös Aurajoen rannalla asemakaava-alueella. Myös näiltä alueilta peritään hulevesimaksua. Papinsaaren kärjen alue ei myöskään ole samanlainen asemakaavoitetusta alueesta irrallinen ’satelliitti’ kuin päätöksessä mainitut asemakaava-alueet, jotka on jätetty vaikutusalueen ulkopuolelle. Sillä seikalla, että kyseisen alueen kiinteistöjä ei ole liitetty Turun vesihuolto Oy:n jätevesiviemäriin tai talousvesijohtoon, ei ole merkitystä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen hulevesimaksun kannalta. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen maksun periminen ei ole riippuvainen siitä, miten kiinteistön vesihuoltolain mukainen jätevesien johtaminen ja talousveden hankinta on järjestetty. Kiinteistöt on osa asemakaava-aluetta. Kiinteistöjen käyttäminen on mahdotonta tukeutumatta esimerkiksi kaupungin katuverkkoon, jonka hulevesien hallintaan haluvesimaksulla saatavia tuloja käytetään. 

Kaupunginhallituksen hulevesijärjestelmän vaikutusalue on maankäyttö- ja rakennuslain säännösten mukainen. Kaupunginhallituksen päätös ei tältä osin ole kuntalain 135 §:n tarkoittamalla tavalla lainvastainen.

Maksun tasapuolisuudesta ja tasavertaisuudesta

Hulevedellä tarkoitetaan rakennetuilta alueilta poisjohdettavaa sade- ja sulamisvettä. Mitä isommasta kiinteistöstä on kyse ja mitä enemmän kiinteistöllä on katettua pinta-alaa (rakennuksia, asfalttia), sitä suurempi on kiinteistöltä muodostuva hulevesien määrä, koska maaperään pääsee imeytymään vähemmän sade- ja sulamisvesiä. Sen sijaan kiinteistöllä asuvien henkilöiden lukumäärä ei vaikuta kiinteistöltä muodostuvan huleveden määrään, joten sitä ei ole tarkoituksenmukaista käyttää maksun perusteena.

Perusteltua on kytkeä hulevesimaksun suuruus kiinteistön pinta-alaan ja käyttötarkoitukseen, joka lähtökohtaisesti vaikuttaa siihen, miten suuri osa kiinteistön pinta-alasta yleensä katetaan. Mitä suurempi osa kiinteistön pinta-alasta on rakennettua tai muutoin katettua (esim. asfaltoitua), sitä vähemmän kiinteistöltä imeytyy hulevettä maaperään ja sitä enemmän hulevesi kuormittaa kaupungin hulevesijärjestelmää.

Perustuslakivaliokunta on käsitellyt vesihuoltolain uudistukseen (HE218/2013 vp) liittyen maankäyttö- ja rakennuslain hulevesiä koskevia säännöksiä lausunnossa (PeVL 11/2014 vp) eikä ole pitänyt perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuussäännöksen näkökulmasta ongelmallisena sitä, että hulevesimaksua voidaan periä erikseen määriteltävältä alueelta. Kaupunginhallituksen hyväksymää hulevesimaksutaksaa ei näin ollen voi pitää lainvastaisena sen vuoksi, ettei se kohdistu koko kaupungin alueelle.

Vaihtoehtona maankäyttö- ja rakennuslain mukaiselle julkisoikeudelliselle hulevesimaksulle olisi esimerkiksi kiinteistöveron korottaminen hulevesimaksua vastaavalla määrällä, jolloin hulevesien hallinta rinnastuisi kaupungin muun infran rakentamiseen ja ylläpitoon. Kaupunginvaltuusto ja kaupunginhallitus ovat pitäneet erillisen hulevesimaksun käyttöönottoa tarkoituksenmukaisena ratkaisuna, koska maksulla saatavat tulot voidaan osoittaa suoraan hulevesijärjestelmän rakentamiseen ja kunnossapitoon.  

Kaupunginhallituksen hyväksymät hulevesimaksut ovat maankäyttö- ja rakennuslain säännösten mukaisia. Kaupunginhallituksen päätös ei tältä osin ole kuntalain 135 §:n tarkoittamalla tavalla lainvastainen.

Päätöksen täytäntöönpano

Päätös on pantu kuntalain 143 §:n mukaisesti täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman, sillä kaupunginvaltuuston 30.5.2016 päätöksen mukaan hulevesimaksutaksa olisi tullut ottaa käyttöön jo vuonna 2017. Vuoden 2018 hulevesilaskutus on toteutettu marras-joulukuussa 2018.

Yhteenveto

Edellä esitetyn perusteella valituksissa ei ole esitetty sellaisia seikkoja, joiden perusteella kaupunginhallituksen päätöksen voisi katsoa syntyneen virheellisessä järjestyksessä, kaupunginhallituksen voisi katsoa ylittäneen toimivaltansa taikka päätös olisi muuten lainvastainen. Valitukset ja vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta tulisi hylätä.

Lisätietoja asiassa antaa johtava asiantuntija Satu Lehto, puh. 044 9074 064, s-posti satu.j.lehto@turku.fi.

Oheismateriaali 1Varsinais-Suomen laki ja kiinteistökeskus Oy:n valitus 10.1.2019

Oheismateriaali 2Papinsaarenkadun kiinteistönomistajien valitus 21.1.2019

Oheismateriaali 3Turun Pientalojen Keskusjärjestön ym. valitus 23.1.2019

Kaupunginjohtaja Minna Arve:

EhdotusKaupunginhallitus päättää antaa Turun hallinto-oikeudelle edellä olevan ehdotuksen mukaisen lausunnon.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.

Päätös asiassa tehtiin äänin 12-2.

Suoritetussa kättennostoäänestyksessä esittelijän päätösehdotuksen puolesta äänestivät Eklund, Hellsten, Maaskola, Miikkola, Schauman, Sundqvist, Hassan, Vornanen, Ruohonen, Aaltonen, Perho ja Kattelus.

Yrttiahon tekemän seuraavansisältöisen muutosehdotuksen puolesta äänesti hänen lisäkseen häntä kannattanut Rinne:

”Kaupunginhallitus yhtyy valittajien kantaan ja toteaa, että valitukset tulee hyväksyä.”

Lehtinen ilmoitti olevansa esteellinen ja poistui kokouksesta asian käsittelyn ajaksi.