Sisäisen tarkastuksen raportti – kaupunginteatteri

Tilapalvelujohtaja Tuomas Koskiniemi ja rakennuttamispäällikkö Anne Antola 29.8.2018:

Turun kaupunginteatterin peruskorjauksen hankesuunnitelma hyväksyttiin kaupunginvaltuustossa 18.6.2012. Hankkeen jatkovalmistelu tehtiin tilaliikelaitoksen/kiinteistötoimialan toimesta ja hanke kilpailutettiin jaettuna urakkana keväällä 2014. Saatujen tarjousten perusteella hankeen kustannuksiksi arvioitiin 33,5 M€. Tämän jälkeen käynnistettiin toimet kustannusten alentamiseksi tarkastelemalla hankkeen laajuutta (hankesuunnitelman päivitys) ja toteutusmuotoa. Turun kaupunginteatterin korjauksen ja laajennuksen hankesuunnitelman päivitys, ml. toteutusmuodon muuttaminen projektinjohtourakaksi, hyväksyttiin Kaupunginvaltuuston kokouksessa 26.1.2015 ja kustannusarvioksi vahvistettiin 32,0 M€.

Hanke kilpailutettiin projektinjohtourakkana keväällä 2015 ja kustannusarvioksi muodostui tällöin 36,35 M€. Kaupunginvaltuusto hyväksyi hankkeen uuden kustannusarvion 15.6.2015 ja rakennustyöt aloitettiin elokuussa 2015.

Rakennusaikana hankkeessa oli merkittäviä ongelmia aikataulussa pysymisessä, johtuen suunnitelmapuutteista ja rakennusaikana tehdyistä löydöksistä. Hankkeen aikataulussa pysymiseksi urakoitsijan kanssa neuvoteltiin ryntäyssopimus aikatauluviiveen kiinnikuromiseksi. Hankkeen viivästyminen olisi aiheuttanut teatteritoiminnan keskeytymisen syksyksi 2017 ja siten toiminnalle taloudellisia menetyksiä. Kaupunginhallitus hyväksyi ryntäyssopimuksen 21.11.2016 ja esitti kaupunginvaltuustolle hankkeen kustannusarviota korotettavaksi 39,15 M€. Kaupunginvaltuusto hyväksyi kustannusarvion 28.11.2016.

Hankkeen ryntäys- ja lisätyökustannukset, johtuen mm. asbestisiivouksista, kasvoivat vuoden 2017 aikana oletettua suuremmiksi ja kustannusarviota jouduttiin edelleen korottamaan. Kaupunginvaltuusto vahvisti 28.8.2017 hankkeen uudeksi lopulliseksi kustannusarvioksi 45 M€.

Ensi-ilta pidettiin ryntäystoimenpiteiden ansiosta syyskuussa 2017, kuten oli ollut alun perin tavoitteena. Hankkeen toteutuvat kustannukset ovat hankkeen toteuttaneen kiinteistöyhtiön, Kiinteistö Oy Turun kaupunginteatterin mukaan noin 44,4 M€.

Ulkopuolinen selvitys hankkeesta

PricewaterhouseCoopers Oy (PwC) on laatinut Turun kaupungin sisäisen tarkastuksen toimeksiannosta selvityksen koskien Turun kaupunginteatterin peruskorjaus- ja laajennushanketta. Selvityksen tarkoituksena on Turun kaupunginteatterin peruskorjaus- ja laajennushankkeen:

- päätösprosessin ja päätösten tukena käytetyn materiaalin analysointi,

- niiden syiden selvittäminen, jotka ovat vaikuttaneet hankkeen kustannusten nousuun alkuperäisestä hankesuunnitelman kustannusarviosta sekä

- arvioida, millaisilla perusteilla kustannusten nousu on hyväksytty ja kuinka kustannusvaikutuksia on seurattu ja miten niistä on tiedotettu.

Toimeksianto toteutettiin tekemällä haastatteluita ja tutustumalla hankeorganisaation toimittamaan materiaaliin keskittyen tärkeimpiin hankkeen rahoitukseen ja sen toteutukseen liittyviin päätöksiin ja niiden valmisteluun.

Toimeksiannon havainnot

Selvityksen keskeisimmät havainnot koskevat hankkeen kustannusten nousua (kohta 1) sekä tiedonkulkua ja päätöksentekoa (kohta 2). Näiden käsittelyn lisäksi raportissa on tehty näihin liittyviä kehitysehdotuksia.

1. Kustannusten nousuun vaikuttaneet tekijät on jaettu kolmeen kategoriaan:

1.1. riittämätön budjetti

1.2. muutokset hankkeen organisoinnissa

1.3. rakentamisvaiheen ongelmiin ja viiveisiin.

1.1 Riittämätön budjetti:

Selvityksen mukaan hankkeeseen varattu budjetti ei ollut riittävä hankkeen erityispiirteet ja haastavuus huomioiden. Tämä ongelma syntyi jo hankesuunnitteluvaiheessa. Selvityksen havaintoja olivat mm. kuntotutkimusten riittämättömyys sekä vertailevien kustannusarvioiden puute. Myös hankesuunnittelun ohjaamisessa havaittiin puutteita.

Alla on kirjaimin jaoteltu raportissa esitetyt havainnot. Kunkin havainnon alle on kirjattu Turun kaupungin huomioita sekä kunkin havainnon pohjalta tehtävät kehitystoimet ja muutokset toiminnan parantamiseksi.

A)  Hankesuunnitteluvaiheessa ei oltu tehty kuntoarviota ja sen pohjalta vaadittavia kuntotutkimuksia asbestikartoituksia lukuun ottamatta, mikä aiheutti rakennusvaiheessa suunnitelmamuutoksia ja siten lisä- ja muutostöitä. Kehitysehdotuksena suositellaan, että peruskorjaushankkeissa tulisi tehdä kuntoarvio ja sen pohjalta tarvittavat kuntotutkimukset.

Huomiot ja Turun kaupungissa tehtävät kehitystoimenpiteet liittyen kuntotutkimusten laadintaan:

Kuntotutkimukset kohteessa eivät olleet asbestikartoituksia lukuun ottamatta laajat, sillä rakennus oli tarkoitus purkaa pääsääntöisesti betonipinnoille saakka, eikä vanhoja rakenteita ollut tarkoitus säilyttää. Kaikilta osin kuntotutkimuksia ei voitu suorittaa hankesuunnittelu- ja suunnitteluvaiheessa, sillä kohteessa oli tällöin teatteritoiminta käynnissä ja ko. tutkimukset olisivat edellyttäneet rakenteiden ja kohteen teknisten järjestelmien purkamista, jolloin kohde olisi tullut sulkea. Lähtökohtaisesti peruskorjaushankkeissa kohteista tehdään kuntotutkimukset ja niiden kattavuuteen tullaan jatkossa kiinnittämään erityistä huomiota. Peruskorjaushankkeisiin aina liittyy riskejä ja epävarmuutta. Kohteissa joissa on käyttäjä, ei voida ennen kohteen tyhjenemistä tehdä merkittäviä purkutöitä ja siten saada rakenteista täyttä varmuutta.

B)  Hankkeen alkuperäinen hankesuunnitteluvaiheen budjetti mainitaan selvityksessä alimitoitetuksi ja liiallisessa kiireessä laadituksi. Kehitysehdotuksena mainitaan, että kustannusarvioiden laadintaan tulee varata riittävästi aikaa ja kustannusten laskentatapaa täydentää sekä tehdä suuremmat hankevaraukset.

C)  Selvityksessä mainitaan, että hankkeesta ei teetetty ennen hankesuunnitelman hyväksymistä toista kustannusarviota tai referenssitietoa vastaavista hankkeista. Kehitysehdotuksena mainitaan, että hyvä käytäntö olisi hankkia tieto vastaavien toteutuneiden hankkeiden kustannuksista ja/tai vähintään kahta eri tahojen tekemään kustannusarviota.

D)  Hankkeessa ei tehty keväällä 2014 urakkavaiheen suunnitelmien valmistuttua määrälaskentaan perustuvaa kustannusarviota. Hyvä käytäntö olisi tiivis kustannusohjaus hankkeen suunnitteluvaiheessa, jonka aikana kustannusarviota tulisi päivittää useammassa vaiheessa tarkentuvin laskentamenetelmin.

Huomiot ja Turun kaupungissa tehtävät kehitystoimenpiteet kustannuslaskentaan ja -ohjaukseen:

Kustannusarvioiden pitävyyden parantamista tullaan kehittämään. Toteutuneita vertailuhankkeita tullaan selvittämään kustannustietoisuuden parantamiseksi. Turun kaupunki tulee parantamaan myös hankkeiden kustannusohjausta hankesuunnittelu-, suunnittelu- ja toteutusvaiheissa. Tällöin tehdään määrällisesti nykyistä enemmän kustannuslaskentaa hankkeen eri vaiheissa ja tarvittaessa korjaavia toimenpiteitä kustannusten alentamiseksi. Tämä tarkoittaa, että hankkeiden valmisteluvaiheeseen tulee varata nykyistä enemmän aikaa. Lisäksi kustannusarvioiden pitävyyttä parannetaan korottamalla Turun kaupungin tilahankkeiden lisä- ja muutostyövarausta siten, että se on uudiskohteissa 10 % ja peruskorjaushankkeissa 20 – 30 % kohteen haastavuudesta riippuen. Tämä muutos on kirjattu päivitettyyn Tilahankkeiden tarveselvitys- ja hankesuunnitteluohjeeseen.

E)  Hankesuunnittelutyöryhmässä ei ollut riittävää osaamista Turun kaupungin teatterin kokoisen hankeen hankesuunnitteluun. Kehitysehdotuksena on huolehtiminen henkilöresurssin riittävyydestä ja ammattitaitosta huolehtiminen sekä täysipäiväisen projektipäällikön nimeäminen vaativille ja kokoluokaltaan suurille hankkeille.

Huomiot ja Turun kaupungissa tehtävät kehitystoimenpiteet hankesuunnittelun laadintaan ja -ohjaukseen:

Hankesuunnittelun ohjaamiseen ja laadulliseen parantamiseen on panostettu perustamalla hankepäällikön toimi alkuvuonna 2018. Hankepäällikkö vastaa hankesuunnitelmien koordinoinnista varmistaen mm. riittävän ja ammattitaitoisen resursoinnin. Suurissa hankkeissa ja uusissa urakkamuodoissa tullaan käyttämään tarpeen mukaan ulkoista asiantuntijaresurssia/projektipäällikköä suunnittelu- ja toteutusvaiheiden ohjaamiseen. Myös oman henkilöstön koulutukseen panostetaan.

F)   Selvityksen mukaan kesäkuussa 2014 teetettyä Ramboll Finland Oy:n kustannusarviota ei huomioitu ja lokakuussa 2014 arvioitaessa hankkeen ensimmäisen kilpailutuksen tarjouksia hankevarausta laskettiin. Kehitysehdotuksena on dokumentoida tehdyt päätökset ja perustelut, läpinäkyvyyden ja perusteiden riittävyyden arvioimiseksi.

G)  Selvityksessä todetaan, että hankkeen hankevarauksen pienentäminen 10 %:sta 5 %:iin ei ollut perusteltua kesken hankkeen.

Huomiot ja Turun kaupungissa tehtävät kehitystoimenpiteet liittyen vertailulaskelmiin ja hankevarauksiin:

Ramboll Finland Oy:n kesällä 2014 tekemä vertaileva kustannusarviolaskelma oli 43,34 M€. Hankkeen ensimmäisessä kilpailutuksessa kesällä 2014 saadut sitovat urakkatarjoukset lisättynä suunnittelukustannusarviolla sekä lisä- ja muutostyövarauksella (5 %, eli noin 1,5 M€) antoi kustannusarvioksi 33,5 M€. Saatujen sitovien urakkatarjousten perusteella ei ollut syytä olettaa kustannusten nousevan sille tasolle, joka hankkeessa sittemmin on toteutunut.  Lisä- ja muutostyövarausta (vrt. hankevaraus) laskettiin tässä vaiheessa, sillä tuolloin oli saatu sitovat tarjoukset ja siten kustannuksiin liittyvän epävarmuuden katsottiin siten vähentyneen. Jälkeenpäin voidaan sanoa, että lisä- ja muutostyöt arvioitiin merkittävästi liian pieniksi (toteuma raportin mukaan 17–23 %:iin projektinjohtourakan kustannuksista) ja sittemmin Turun kaupungin tilahankkeiden lisä- ja muutostyövarausta on korotettu ja se tullaan huomioimaan pysyvänä läpi hankkeiden.

1.2 Muutokset hankkeen organisoinnissa:

Hanke kilpailutettiin ensin kiinteähintaisena jaettuna urakkana ja kustannusten kohottua tilattiin selvitys keinoista laskea hankkeen kustannuksia. Ovenian laatiman selvityksen mukaan projektinjohtourakkamuodolla ja rakennusajan pidennyksellä voitaisiin saavuttaa 1-1,5 M€:n säästö. PwC:n selvityksen havainnot hankkeen tästä vaiheesta olivat:

H)  Tilaajan (Turun kaupunki) olisi pitänyt tehdä suunnitelmiin muutoksia tavoiteltujen säästöjen aikaansaamiseksi. Hankkeen suunnittelun ollessa jo pitkällä ei urakkamuodon muutoksella ollut mahdollisuutta saavuttaa tavoiteltavia säästöjä ilman merkittäviä muutoksia, koskien esim. hankkeen laajuutta.

I)    Suunnittelua ei sisällytetty projektinjohtourakkaan. Selvityksen mukaan suunnittelu olisi pitänyt sisällyttää projektinjohtourakkaan, jolloin suunnitteluvastuu olisi ollut projektinjohtourakoitsijalla, mikä olisi edesauttanut suunnitelmien yhteensovittamista sekä suunnittelun ja toteutuksen koordinointia.

Huomiot ja Turun kaupungissa tehtävät kehitystoimenpiteet liittyen havaintoihin organisoinnista:

Hanke kilpailutettiin projektinjohtourakkana keväällä 2015, jota edelsi hankesuunnitelman päivittäminen (Kv 26.1.2015). Hankesuunnitelman päivityksessä hankeen laajuutta ei haluttu pienentää, jottei teatterin toiminnallisuus kärsisi. Peruskorjaus- ja laajennushankkeella pyrittiin nimenomaan korjaamaan niitä toiminnallisia puutteita, joita 1960-luvun alun rakennushankkeen kustannuskarsinnassa oli aiheutettu. Hankkeessa tehtiin kehittämistyötä mm. teknisiin ratkaisuihin ja materiaalivalintoihin liittyen ja näiden suunnitelmien kehittämisen kautta (mm. IV- ja rakenneratkaisut), jotka toivat tilaajalle säästöjä.

Projektinjohtourakkaan ei lähdetty ns. puhtaalta pöydältä, sillä kohde oli jo pitkälti suunniteltu, kerran kilpailutettu ja tilaajalla (Turun kaupunki/kiinteistöosakeyhtiö) oli sopimukset suunnittelijoiden kanssa. Selvityksessä mainittu suunnittelun sisällyttäminen projektinjohtourakkaan olisi tarkoittanut tilaajan suunnittelusopimusten siirtoa projektinjohtourakoitsijalle tai koko suunnitteluryhmän vaihtamista projektinjohtourakoitsijan valitsemaan suunnitteluryhmään. Tämä olisi ollut haasteellista mm. suunnittelun aikataulu- ja vastuukysymykset huomioiden. Jatkossa suunnittelun ja toteutuksen kokonaiskoordinaatioon tullaan hankkeiden urakkamuotoja valittaessa kiinnittämään huomiota, jotta voidaan varmistaa hankkeen häiriötön toteutus ja hyvä lopputulos.

1.3 Rakentamisvaiheet ongelmat ja viiveet:

Selvityksessä rakentamisvaiheessa ilmeni ongelmia, jotka osaltaan kasvattivat kustannuksia. Näitä olivat suunnittelun puutteet ja viiveet, ryntäyssopimus sekä lisä- ja muutostyöt.

J)   Suunnitelmien tarkkuus ei selvityksen mukaan ollut vaadittavalla tasolla jatkosuunnittelua ajatellen, johtuen mm. vaaditun tason puutteellisista määrittelyistä. Selvityksen mukaan arkkitehtitoimisto oli aliresursoinut suunnittelun, mikä johti suunnittelun ja siten myös rakentamisen viivästyksiin. Suunnittelun osalta kehitysehdotuksena on, että suunnittelua hankittaessa tulisi paremmin huomioida vaadittavan suunnittelun laatutaso ja suunnitelmien yksityiskohtaisuus sekä varmistaa, että suunnitelmat kattavat tarvittavat suunnittelun osa-alueet.

K)  Ryntäyssopimus laadittiin, jotta hankkeen myöhässä oleva aikataulu saataisiin kurottua kiinni ja syysnäytäntökausi aloitettua suunnitellusti. Selvityksen mukaan ryntäyssopimus aiheutti tilaajalle 2,2 M€ kustannukset. Ryntäyssopimus olisi selvityksen mukaan voitu välttää paremmalla suunnittelun ohjauksella ja suunnitelmien priorisoinnilla projektinjohtourakoitsijan toimesta.

L)   Lisä- ja muutostyöt olivat noin 8,2 M€. Osa lisä- ja muutostyöt olisi voitu selvityksen mukaan välttää, mikäli hankkeen aikataulu ei olisi ollut niin kireä. Lisäksi suunnittelun sisällyttäminen projektinjohtourakkaan olisi taannut paremmat edellytykset suunnittelun koordinoimiselle ja pysymiselle aikataulussa.

Huomiot ja Turun kaupungissa tehtävät kehitystoimenpiteet liittyen rakentamisvaiheen havaintoihin:

Tilaaja pyrki poistamaan suunnittelun ongelmia lisäämällä arkkitehtisuunnittelun resursseja. Lisäksi viikoittaisilla suunnittelukierroksilla pyrittiin ratkaisemaan ongelmia. Tilaaja arvioi hankkeessa ilmenneiden suunnitteluongelmien takia suunnittelijoiden vaihtamista, mutta tämä olisi seisauttanut koko hankkeen ja uusien suunnittelijoiden saaminen jatkamaan ottaen vastuun edellisten tekemisestä, olisi ollut vaikeaa. Suunnittelijoiden laatuun ja luotettavuuteen tulee jatkossa kiinnittää erityistä huomiota.

Koy Turun Kaupunginteatteri on reklamoinut LPR-Arkkitehdit Oy:tä ja Sweco Talotekniikka Oy:tä mm. seuraavina ajankohtina suunnitelmien yhteensovittamisen puutteista, aikatauluviiveistä ja suunnitelmavirheistä: 21.1.2016, 19.2 2016, 12.4.2016, 30.6.2016, 11.10.2016, 13.2.2017,3.3. 21.3.2017, 27.4.2017.  Yhtiö valmistelee edellä mainituista reklamaatiosta seuraavia toimenpiteitä ja tuo asiasta selvityksen erikseen kaupunginhallitukselle tiedoksi. Toimivalta mahdolliseen oikeusprosessiin ryhtymisestä on Koy Turun Kaupunginteatterin hallituksella.

Lisä- ja muutostöiden määrän hallitsemiseksi jatkossa, tulee hankkeissa tehdä kattavat kuntotutkimukset, varata riittävä suunnittelu- ja rakennusaika sekä käyttää sellaista urakka/toteutusmuotoa, jossa kokonaiskoordinaatio ja intressi hankkeen sujuvasta etenemisestä on yhdenmukainen ristiriitojen ja osa-optimoinnin välttämiseksi.

2.   Tiedonkulku ja päätöksentekoprosessi

Selvitys kiinnittää tiedonkulun ja päätöksentekoprosessin osalta huomioita mm. riskienraportoinnin puutteellisuuteen sekä siihen, että tiedonkulku kaupunginvaltuustolle oli hidasta.

M) Hankkeen kokonaisriskiarviointia ei tehty hankesuunnitteluvaiheessa. Hankeorganisaatio otti riskiraportoinnin käyttöön rakennusvaiheen alussa. Hankkeen riskeistä ei selvityksen mukaan raportoitu hankkeen kuluessa riittävästi eteenpäin. Kehitysehdotuksena on laatia hankkeissa riskikartta ja määrittää riskienhallintatoimenpiteet ja vastuut sekä huolehtia riittävästä raportoinnista.

N)  Tiedonkulku hankkeessa todetaan olleen pääsääntöisesti ajantasaista. KOy toimitti kaupunginhallitukselle raportteja hankkeen tilanteesta, mutta tiedonkulussa valtuustolle oli viiveitä. Kaupunginvaltuuston marraskuussa 2016 hyväksymä kustannusarvio ehti nousta 15 % ennen kuin hanke oli seuraavan kerran käsittelyssä kaupunginvaltuuston kokouksessa. Hyvänä tapana voidaan pitää raportointitarpeiden ja -suhteiden määrittelyä, jolla turvataan riittävä ja oikea-aikainen tiedonkulku.

Huomiot ja Turun kaupungissa tehtävät kehitystoimenpiteet liittyen tiedonkulun ja päätöksentekoprosessin havaintoihin:

Kiinteistöyhtiö raportoi kaupunginhallitukselle säännöllisesti hankeen tilanteesta, minkä lisäksi se pyysi kaupunginhallitukselta omistajan näkemystä suurista hankkeeseen vaikuttavista asioista (mm. suuret lisä- ja muutostyöt sekä ryntäyssopimus). Näissä raporteissa kuvattiin aina myös hankkeen tilanne mm. kustannusten ja aikataulun osalta sekä niihin liittyvä epävarmuus (vrt. riskit). Kustannusarviokorotukset käsiteltiin kaupunginvaltuustossa, jolloin hankkeesta annettiin kattava katsaus.

Hankkeissa tullaan jatkossa tekemään perusteellisempaa riskinarviointia hankesuunnitteluvaiheesta alkaen ja riskiraportointia kehitetään tuomalla kulloinkin päivitetyt riskikartat tiedoksi.

Marraskuussa 2016 olleen kaupunginvaltuustokäsittelyn jälkeen hankkeessa tuli suuri ennakoimaton asbestilöydös, mikä hidasti hanketta ja aiheutti tarvetta lisäryntäämiselle. Nämä nostivat kustannuksia yli ennakoidun lisä- ja muutostyötarpeen. Kiinteistöyhtiö raportoi kaupunginhallitukselle nousevista kustannuksista touko- ja kesäkuussa 2016, mutta tuolloin mm. lisä- ja muutostöihin liittyi merkittävää epävarmuutta ja siten kustannusten määrä ei ollut selvä. Nämä saatiin tarkennettua vasta kesän 2016 jälkeen ja tuotiin elokuussa kaupunginhallituksen käsiteltäväksi ja edelleen kaupunginvaltuustoon.

Yhteenveto

Yhteenvetona voidaan todeta, että kaupunginteatterihankkeesta tehdyt havainnot ja selvityksessä esitetyt asiat otetaan huomioon kaupungin tilahankkeiden valmistelua ja läpivientiä kehitettäessä. Tätä on jo aloitettu tekemällä, mm. tarveselvitys- ja hankesuunnitteluohjeistuksen päivitys, jonka yhteydessä on huomioitu mm. lisä- ja muutostyövarauksen korottaminen.

Erityistä huomiota tulee jatkossa kiinnittää hankkeiden kuntoarvioiden teettämiseen peruskorjauksissa, hankkeiden kustannusohjaukseen sekä riskiarviointiin. Myös raportointikäytäntöjä omaan taseeseen tehtävissä kohteissa ja yhtiömuotoisissa hankkeissa on täsmennetty päivitetyssä tilahankkeiden tarveselvitys- ja hankesuunnitteluohjeessa. Raportoinnin käytännön toteutukselle tulee määritellä yhteiset toimintatavat.

Liite 1Turun kaupunginteatterin peruskorjaus- ja laajennushanke – Selvitystyön loppuraportti

Kaupunginjohtaja Minna Arve:

EhdotusKaupunginhallitus merkitsee liitteenä 1 olevan Turun kaupunginteatterin peruskorjaus- ja laajennushanke – Selvitystyön loppuraportin tiedokseen.

PäätösAsia pantiin pöydälle Sundqvistin Vornasen kannattamana tekemänä ehdotuksesta yksimielisesti.