Esityslistat/pöytäkirjat

Kaupunginjohtaja Minna Arve:

Turun kaupungin hallintosäännön 132 §:n mukaan vähintään 23 valtuutettua voi tehdä kaupunginhallitukselle osoitetun kirjallisen kysymyksen kaupungin toimintaa ja hallintoa koskevasta asiasta. Kaupunginhallituksen on vastattava kysymykseen viimeistään siinä valtuuston kokouksessa, joka ensiksi pidetään kolmen viikon kuluttua kysymyksen tekemisestä.

Jos kysymystä käsiteltäessä tehdään ehdotus tilapäisen valiokunnan asettamisesta tutkimaan kysymyksessä tarkoitettua asiaa, valtuuston on päätettävä tästä. Muuta päätöstä ei kysymyksen johdosta saa tehdä.

Kaupunginvaltuuston kokouksessa 14.5.2018 43 valtuutettua teki kaupunginhallitukselle seuraavan kirjallisen kysymyksen:

”Me allekirjoittaneet valtuutetut vaadimme, että Turun kaupungin kanta sote- ja maakuntauudistuksiin tuodaan Turun kaupunginvaltuuston päätettäväksi kiireellisenä.”

Yleistä

Keskeiset maakunta- ja sote-uudistusta käsittelevät lakiesitykset ovat parhaillaan eduskunnan käsittelyssä. Tämänhetkisen aikataulun mukaan laeista on tarkoitus päättää ennen eduskunnan kesätaukoa. Oletettavaa on, että ainakin aikaisempi aikataulusuunnitelma koskien maakuntavaalien järjestämistä lokakuussa 2018 tulee venymään. Tällä hetkellä on edelleen kuitenkin tarkoituksena, että palveluiden järjestämisvastuu siirtyisi maakunnille 1.1.2020.

Turun kaupunki on 25.1.2016 lukien antanut uudistukseen liittyvistä lakiluonnoksista yhteensä kymmenen lausuntoa. Näiden lisäksi on annettu kannanottoja ja muutoin käsitelty uudistuskokonaisuutta koskien valtakunnallista valmistelua, yksittäisiä lakiesityksiä sekä alueellista valmistelua. Edelleen kaupungin edustajat ovat osallistuneet ns. kuulemiskierroksiin, joita ministeriöt ovat järjestäneet lakiesitysten päivitysten yhteydessä eräänlaisena lausuntokierrosta kevyempänä kuulemismenettelynä.

Keskeisimmät kaupungin lausunnot ovat

lausunto hallituksen linjauksista itsehallintoaluejaon perusteiksi ja sote-uudistuksen askelmerkeiksi (Kv 25.1.2016 § 8 ja Kh 1.2.2016 § 46)
lausunto hallituksen esitysluonnoksesta maakuntauudistukseksi ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisuudistukseksi sekä niihin liittyviksi laeiksi (Kv 17.10.2016 § 169 ja Kh 7.11.2016 § 428)
lausunto hallituksen esitysluonnoksesta sosiaali- ja terveydenhuollon valinnanvapauslainsäädännöstä (Kh 27.3.2017 § 132 ja Kh 4.12.2017 § 540)
lausunto maakuntien rahoitusta koskevan lakiluonnoksen täydentämisestä (Kh 3.4.2017 § 158)
lausunto hallituksen esitysluonnoksesta laiksi alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista (Kh 24.4.2017 § 165).

Lisäksi Turun kaupunki on yhdessä kaupunkiseudun kuntien kanssa laatinut kannanoton, jonka mukaan lähtökohtana on, että nykyisin Turun kaupunkiseudun kuntien vastuulla olevia tehtäviä ei siirretä maakunnan toimialaan sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä lukuun ottamatta (Kh 7.11.2016 § 438).

Lausuntojen ja kannanottojen valmistelussa on tehty erittäin tiivistä yhteistyötä Suomen kuuden suurimman kaupungin kesken. Kaupunkien näkemykset ovat olleet hyvin yhtenevät, ja varsinaisten lausuntojen lisäksi suurten kaupunkien kaupunginjohtajat ja pormestarit ovat laatineet lukuisia yhteisiä kannanottoja kaupunkien näkemyksistä lakien valmisteluun.

Kuten esimerkiksi Suomen 21 suurimmasta kaupungista koostuva C21-verkosto, Turku on pitänyt lainvalmistelua pirstaloituneena ja vaikutusarvioinniltaan puutteellisena. Turun kaupunki on suhtautunut hyvin kriittisesti keskeisiin elementteihin esityskokonaisuudessa.

Edellä todetusta huolimatta Turun kaupungin näkemyksen mukaan on perusteltua ja tärkeää valmistella sosiaali- ja terveydenhuollon organisoitumista kuntaa suuremmissa rakenteissa. Tällaiseen valmisteluun kaupunki on myös ilmoittanut sitoutuvansa. Suurten kaupunkien näkökulmasta itsehallintoalueiden (maakuntien) tulisi tosin olla jopa merkittävästi nyt esitettyä suurempia, jotta uudistus toisi merkittävää parannusta nykyiseen rakenteeseen verrattuna, koska kaupunkien väestöpohja ja palveluvolyymit mahdollistavat jo nyt sekä sote-palveluiden että muiden palveluiden laajan integroimisen asukas- ja asiakaslähtöisesti.

Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus

Selvästi merkittävin perustettaville maakunnille aiottu tehtävä on sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä vastaaminen. Kokonaisuutena sosiaali- ja terveydenhuollon uudistamisen tavoitteena on kaventaa väestön terveys-ja hyvinvointieroja sekä hillitä palveluista aiheutuvien kustannusten kasvua kolmella miljardilla eurolla vuoteen 2029 mennessä. Uudistuskokonaisuuteen sisältyvän valinnanvapauslain tarkoituksena on edistää sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaiden mahdollisuuksia valita palveluntuottaja, parantaa palvelujen saatavuutta ja laatua sekä vahvistaa palvelujärjestelmän kannusteita kustannusvaikuttavaan toimintaan ja jatkuvaan kehittämiseen.

Turun kaupungin näkemyksen mukaan palvelut tulevat todennäköisesti keskittymään kasvukeskuksiin, joissa on riittävästi palvelujen kysyntää. Tästä syystä valinnanvapaus toteutuu todennäköisesti vain rajallisesti maaseutumaisilla alueilla. Tilanne ei kuitenkaan oleellisesti poikkea nykyisestä, sillä jo nyt kaupungeissa on tarjolla maaseutua enemmän niin julkisia kuin yksityisiäkin palveluita. Valinnanvapaus teoriassa toteutuu koko Suomessa, mutta valinnanvapauden ehtona on, että asiakkaan on tarvittaessa haettava valitsemansa palvelu omaa kotikuntaansa kauempaa.

Valinnanvapauslakiesityksen mukaan julkiset palvelut eivät enää muodosta rakenteellisesti ehyttä kokonaisuutta. Ennaltaehkäisevien palvelujen osalta palvelujen rakenteellinen hajaannus ilmenee ehkä selkeimmin lasten ja nuorten palveluissa. Lakiesitysten mukaan valinnanvapauden ulkopuolelle jäävät opiskelija- ja kouluterveydenhuolto. Lastensuojelupalveluissa merkittävin vastuu jää liikelaitokselle. Sote-keskuksissa on kuitenkin kannustettu perhekeskusmalliseen työ- ja toimintatapaan. Riski palvelujen lasten ja perheiden palvelujen pirstaloitumiseen on suuri.

Lasten ja nuorten palvelujen lisäksi hajaantumista tapahtuu tai hajaantuminen oikeastaan säilyy työikäisten palveluissa. Merkittävä osa työikäisistä kuuluu jatkossakin työterveyshuollon piiriin, joka jää valinnanvapausjärjestelmän rinnakkaisjärjestelmäksi. Rinnakkaisjärjestelmät synnyttävät käytännössä työterveyshuollon asiakkaille kaksinkertaisen korvausperusteen, yhden korvausperusteen sote-keskuksiin sekä toisen korvausperusteen työterveyshuoltoon.

Lainsäädäntö ei sellaisenaan takaa maakunnille hyviä palvelujen järjestämisen edellytyksiä. Järjestämistehtävästä onnistuminen on sidoksissa uudistukseen toimeenpanoon. Moni valmistelussa oleva asia on kesken, joten uudistuksen voimaantulon aikataulu on erittäin kireä. Aikataulu kireys voi vielä muodostua kansalliseksi ongelmaksi tai maakunnalliseksi ongelmaksi erityisesti niissä maakunnissa, joissa uudistuksen toimeenpano käynnistynyt hitaasti ja jossa lähtötilanne julkisten sote-palvelujen osalta on heterogeeninen ja hajanainen.

Maakunnan itsehallinto on varsin kyseenalainen. Erityisesti tämä tulee näkymään valtion ja maakunnan välisissä sopimusneuvotteluissa sekä maakunnan rahoituksessa, mikäli sillä ei ole todellista mahdollisuutta vaikuttaa esimerkiksi omiin tuloihin, ainoastaan siihen miten se allokoi valtion sille myöntämän rahoituksen.

Valtiontalouden tarkastusvirasto (VTV) pitää sote-uudistuksen 3 miljardin säästötavoitetta epärealistisena. VTV:n raportin mukaan sote- ja maakuntauudistusten talousvaikutuksia on erittäin vaikea arvioida. Talouspolitiikan arviointineuvoston mukaan lakiesityksistä ei käy ilmi, miten uudistuksen säästötavoitteeseen on päädytty, eikä sitä, mikä on odotettu vaikutus julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyyteen.

Maakunnat ja niiden tehtäväala

Uusi hallinnon taso, suorassa valtion taloudellisessa ja toiminnallisessa ohjauksessa olevat maakunnat, muuttaisivat pysyvästi suomalaisen julkisen hallinnon toimintalogiikkaa. Uudistuksen myötä Suomeen syntynee pysyvä keskustelu maakuntien tehtäväalan laajentamisesta. Lisäksi uudistus luo kuntien ja maakuntien välille pysyvän jännitteen niiden kilpaillessa samoista resursseista.

Lakiesitykset eivät tunnista lainkaan suuria kaupunkeja tai kaupunkiseutuja eikä niiden keskeistä merkitystä Suomen kilpailukyvylle ja hyvinvoinnille, vaan sen sijaan olettavat kaikki maakunnat ja niiden alueilla olevat kunnat toisiaan vastaaviksi. Lainsäädännöllä tulisi turvata ja mahdollistaa suurten kaupunkien ja kaupunkiseutujen rooli koko Suomen elinvoiman, kasvun ja kansallisen menestyksen moottoreina. Maakuntauudistuksen yhteydessä olisi mahdollisuus säätää suurten kaupunkiseutujen erityisestä asemasta, jonka turvin nämä voisivat vastata osasta maakunnille aiotuista tehtävistä.

Kirjaukset maakunnan tehtäväalasta ovat epäselviä ja ne ovat omiaan luomaan päällekkäisiä rakenteita erityisesti elinkeinoelämän ja innovaatioympäristöjen kehittämisen osalta. Välitön sopimuskumppanuus valtion ja suurten kaupunkien välillä on jatkossakin erityisen tärkeää ja sopimisen kohteena olevissa MAL-, kasvu- ja elinvoima-asioissa kaupungeilla tulee olla yksiselitteinen toimivalta. Edelleen yritys-, työ- ja elinkeinopalvelujen järjestämisen sekä kotoutumisen edistämisen tulisi lähtökohtaisesti olla kaupunkien vastuulla.

Pelastustoimi tulisi organisoida viiden erityisvastuualueen varaan. Mikäli näin ei tehdä, ei vastuuta pelastustoimesta tule siirtää maakunnille. Suurten kaupunkiseutujen osalta pelastustoimi kytkeytyy keskeisesti turvallisuuden ja riskienhallinnan varmistamiseen.

Maakuntakaavoituksen mekaaninen siirtäminen uudelle itsehallinnolliselle maakunnalle ei ole hyväksyttävää. Siirto johtaisi siihen, että maankäyttöön oikeusvaikutteisesti vaikuttava maakuntakaavoitus ei olisi enää kuntien välillisessäkään määräysvallassa. Kaupunkiseutujen onnistuminen elinvoimapolitiikassa edellyttää, että niillä säilyy oikeus itsenäisiin valintoihin maapolitiikassa ja kaavoituksessa.

Uudistuksen talousvaikutukset

On ilmeistä, että uudistuksella on erittäin vakavia ja laajakantoisia vaikutuksia erityisesti kasvavien kaupunkien ja alueiden talouteen. Investointitarve säilyy kasvavissa kaupungeissa ennallaan ja pidemmällä aikavälillä jopa kasvaa. Uudistukseen sisältyvä merkittävä verotulojen siirto kunnilta valtiolle merkitsee, että kasvavan kaupungin investoinnit on jatkossa rahoitettava alle puolella nykyisistä verotuloista ja verotulojen kasvusta. Myöskään maakunnilla ei olisi investointeihin osallistumiseen taloudellisia mahdollisuuksia tai toiminnallista mandaattia. Kaupunkien riippuvuus valtionosuusjärjestelmästä puolestaan kasvaa.

Uudistuskokonaisuudessa esitetään, että verotuloihin perustuvassa valtionosuuden tasauksessa huomioitaisiin 50 prosenttia kiinteistöverosta. Kiinteistöveron ottamista verotulon tasauksen piiriin ei voida hyväksyä. Kiinteistövero korvaa kasvavien kaupunkien investointitarpeista aiheutuvia menoja. Uudessa tilanteessa, jossa kaupunkien elinvoimatehtävien rahoitusmahdollisuudet niukkenevat, esitys on erityisen vahingollinen.

Valtiovarainministeriö on laatinut uudistuksen vaikutuksista kuntien talouteen laskelmia, jotka poikkeavat merkittävästi Turun kaupungin arvioista.

Ensinnäkin jo käsitykset laskelmien perustasta, eli nykytilanteesta, poikkeavat merkittävästi toisistaan. Toiseksi Turun oletetaan pystyvän siirtämään maakunnalle enemmän sote-kustannuksia kuin todellisuudessa on mahdollista. Kaupunkikonsernin yhteisistä tukipalveluista ei ole mahdollista irrottaa laskennallista osaa, vaan erittäin merkittävä osa päällekkäisten tukitoimintojen sopeutuksesta jää jäljelle jäävän kunnan tehtäväksi.

Kolmanneksi ministeriön laskelmassa kaupungista irrotetaan taloudellisesti tasapainossa olevat sote-palvelut. Jos näin tehtäisiin, kaupungin taloudessa oleva alijäämä, vuonna 2018 noin 30 miljoonaa euroa, jäisi jäljelle jäävistä toiminnoista sopeutettavaksi. Erityinen paine syntyisi sivistystoimialalle, joka muodostaisi noin 70 prosenttia jäljelle jäävän kaupungin taloudesta.

Toimintaympäristön muutos kasvavilla kaupunkiseuduilla korostaa uudistuksesta aiheutuvia haasteita. Turun seutu on vetovoimainen, jonka myötä väestökehitys on voimakkaasti positiivinen. Väestön kasvu kasvattaa palvelutarpeita kaikilla toimialoilla, mikä kasvattaa kaupungin menoja samalla, kun kasvusta seuraava verotulojen kasvu leikkaantuu ja toisaalta sote-palvelujen sopeutuspotentiaali poistuu kaupungin keinovalikoimasta.

Maakunnan valtiolta saama yleiskatteellinen rahoitus käytetään pääasiassa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluihin sekä ns. kasvupalveluihin. Valtiolta siirtyvien tehtävien osalta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten määrärahoihin, jotka siirtyvät maakuntien yleiskatteellisesta rahoituksesta rahoitettaviksi, on kohdistettu merkittäviä säästöjä erityisesti vuosina 2016 ja 2017 ja tehtävien hoidon turvaaminen on edellyttänyt useita keskittämisratkaisuja. Tehtävien siirtyessä maakunnille tarvitaan useiden tehtävien tulokselliseksi hoitamiseksi edelleen keskittämisratkaisuja, sillä tehtävien konkreettisen hoitamisen hajaantuminen kaikille toimivaltaisille toimijoille (18 maakuntaa) nostaisi tehtävien hoidosta aiheutuvia kustannuksia nykytilaan nähden.

Edellisen johdosta on syytä olla huolissaan myös maakunnan muiden kuin sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen rahoituksesta. Maakuntiin kohdistuu tulevina vuosina kolmen miljardin euron sopeutustarve, ja on ennakoitavissa, että tässä tilanteessa myös muut yleiskatteellisen rahoituksen piiriin kuuluvien toimintojen volyymit tulevat arvioitaviksi.

Väestörakenteen, talouden, elinvoiman ja kilpailukyvyn näkökulmista keskeisten suurten kaupunkiseutujen näkökulmasta on kestämätöntä, mikäli maakunnat tekisivät sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistehtävässään taloudellisesti ja toiminnallisesti epätarkoituksenmukaisia ratkaisuja, jotka puolestaan heijastuisivat maakunnan muiden tehtävien rahoitukseen. Tälläkin perusteella olisi erittäin painavat syyt harkita uudelleen suurten kaupunkien aiottua suurempaa roolia erityisesti kasvu-, elinvoima- ja innovaatiokokonaisuuksien järjestämisessä ja toteuttamisessa.

Alueiden kehittäminen ja kasvupalvelut

Maakuntauudistuksen valmistelun yhteydessä työ- ja elinkeinoministeriö on valmistellut aluekehittämisen ja kasvupalveluiden uudistusta. Uudistuksessa nykyiset TE- ja yrityspalvelut yhdistettäisiin maakuntien kasvupalveluiksi ja tuotantoa avattaisiin kilpailulle. Uudet maakunnat vastaisivat jatkossa myös aluekehittämisestä.

Uudistuksen vaikutusarvioinnissa ei arvioida mitenkään lain vaikutuksia kuntien toimintaan. Vaikutukset seudullisten kehittämisyhtiöiden toimintaan on arvioitu vain siitä näkökulmasta, että ne ryhtyvät tuottamaan maakunnan tilaamia palveluita. Lain vaikutuksia nykyisten elinvoimapolitiikan ja yhteistyön rakenteisiin kaupunkiseuduilla ei ole arvioitu kehittämisyhtiöiden osalta tai muutoinkaan.

Lakiesityksessä ehdotetaan säädettäväksi maakunnille erityinen toimivalta, joka on päällekkäinen tehtävien kanssa, joita kaupungit toteuttavat yleisen toimivaltansa puitteissa. Se, että kuntien yleisen toimivallan ja maakuntien erityisen toimivallan päällekkäisyyttä ei problematisoida esityksen vaikutusarvioinnissa mitenkään, on esityksen keskeinen puute, joka tulee johtamaan ongelmiin lain toimeenpanossa ja yleisesti kilpailukyvyn kehittämisessä.

Esitetyllä monituottajamallilla ei Turun kaupungin arvion mukaan saavuteta esityksen tavoitteita. Tavoitteet voidaan saavuttaa mahdollistamalla kaupungin oma palvelutuotanto yksityisen sektorin rinnalla kaikissa tilanteissa. Lakiesityksen puute on, että tällaista vaihtoehtoa ei ole arvioitu.

Turun kaupungin näkökulmasta ei ole nähtävissä minkäänlaista lisäarvoa siitä, että maakunnalle säädetään erityinen toimivalta sellaisiin toimintoihin, joita kaupunki yleisen toimivaltansa puitteissa jo järjestää. Vastuista ja rooleista tulisi säätää siten, että huomioitaisiin resursointi, toimeenpanovoima ja tarkoituksenmukaisuus. Tämä tulee toteuttaa siten, että maakunnallisen järjestämisratkaisun vaihtoehtona mahdollistetaan kasvupalveluiden järjestämisen antaminen kunnan tai kuntayhtymän tehtäväksi sopimuksella, lailla säätämällä tai kun kunta tai kuntayhtymä, jolla on riittävät valmiudet, ottaa palveluiden järjestämisen tehtäväkseen.

Aluekehitys- ja kasvupalvelulakiesityksen valmistelun aikana esityksen perusteluosaan lisättiin ajatus ns. allianssimallista, jolla olisi tarkoitus mahdollistaa kuntien ja maakuntien resurssien yhdistäminen yhteisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Turun kaupungin näkemyksen mukaan allianssimalli on luonteeltaan normaalia hankintayhteistyötä, joka ei muuta maakuntien ja kaupunkien tehtäväjaon epätarkoituksenmukaisuutta. Allianssimallien soveltamisessa tullaan myös kohtaamaan haastavia tulkintatilanteita maakuntien erityiseen ja kuntien yleiseen toimivaltaan perustuvien tehtävien erilaisesta sääntelystä johtuen.

Yleistä aluekehittämislakia ja luonteeltaan operatiivisempaa kasvupalvelulakia ei ylipäätään tulisi yhdistää. Yhdistämisellä aiheutetaan hämmennystä suunniteltujen uusien maakuntien ja kaupunkien rooleissa ja työnjaossa.

Suurille kaupungeille on tärkeää, että suora neuvottelumenettely valtion ja kaupunkien välillä toimii myös jatkossa. Suora sopimuskumppanuus on ollut keskeinen elementti elinkeinopolitiikan ja aluekehittämisen vahvistamisessa.

Yhteenveto

Yhteenvetona Turun kaupungin näkemyksen mukaan historiallisen suuren reformin valmistelu on ollut poukkoilevaa ja pirstaleista siten, että uudistuksen kokonaisvaikutuksia on ollut erittäin vaikeaa tai mahdotonta arvioida. Uusi hallinnon taso ja voimakas operatiiviseen toimintaan kohdistuva sääntely aiheuttaa uusia rajapintoja ja rikkoo jo toteutettuja yhteistyörakenteita kaupunkiseudulla.

Keskeinen osa Turun kaupungin, samoin kuin muiden suurten kaupunkien uudistusta kohtaan kohdistamasta kritiikistä ei koske niinkään uudistuksen yksityiskohtia, vaan erittäin perustavaa laatua olevia peruslinjauksia. Uudistuksen riskit ovat suuria, koska merkittävät ongelmat ovat rakenteellisissa ratkaisuissa verrattain nopeasti korjattavissa olevien yksityiskohtien sijaan.

Kaupunkien merkitys hyvinvoinnin ja taloudellisen kasvun lähteinä tulee edelleen kasvamaan riippumatta maakunta- ja sote-uudistuksen toteutumisesta. Siksi on keskeistä, että kaupunkien toimintamahdollisuudet sekä resurssien että toimivallan osalta turvataan tulevaisuudessa riippumatta hallinnollisten reformien lopputuloksesta.

Turun kaupunki	§	Kokouspvm	Asia	1
Kaupunginhallitus	238	04.06.2018	27