Konsernihallinto, Lakiasiat, kaupunginlakimies Jukka Vanto 23.11.2017:

Asian tausta

Hankinta- ja logistiikkakeskus on ilmoittanut 12.9.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 3.10.2017 julkaistulla korjausilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta pehmeän ruokaleivän hankinnasta Turun ja Naantalin kaupungeille sekä Liedon, Maskun, Nousiaisten ja Pöytyän kunnille 31.5.2020 päättyvälle sopimuskaudelle sekä vuoden pituiselle optiokaudelle.

Hankinta- ja logistiikkajohtaja on 26.10.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 68 hylännyt Veraisen Leipomo Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut Jokioisten Leipä Oy:n tarjouksen tarjotuin hinnoin ja alennuksin sekä muuten tarjouspyynnön ja tarjouksen mukaisin ehdoin. Hankintasopimusta ei ole tehty.

Veraisen Leipomo Oy on tehnyt hankintapäätöksestä hankintaoikaisuvaatimuksen ja valituksen markkinaoikeuteen. Valitukseen vastataan erikseen markkinaoikeudelle annettavalla vastineella.

Hankintaoikaisuvaatimus perusteineen

Veraisen Leipomo Oy on vaatinut hankintapäätöksen kumoamista, tarjousvertailun suorittamista ja uuden hankintapäätöksen tekemistä.

Hankintayksikön olisi tullut todeta Veraisen Leipomo Oy:n tarjous tarjouspyynnön mukaiseksi ja ottaa Veraisen Leipomo Oy:n tarjous tarjousten vertailuun. Position ”LUOMU vaalealeipä viip tai pala” kuitupitoisuuden vähimmäisvaatimukseksi oli määritelty prosenttiyksikön tarkkuudella kolme prosenttia eikä esimerkiksi tarkkuudella 3,00 prosenttia. Prosenttiyksikön tarkkuutta käytetään myös hankintaoikaisuvaatimukseen liitetyssä elintarvikkeiden laatuväittämiä koskevassa Elintarviketurvallisuusvirasto Eviran (Evira) taulukossa kuitua sisältävän tuotteen osalta. Veraisen Leipomo Oy on tarjouksessaan määritellyt kyseisen tuotteen kuitupitoisuudeksi 2,8 prosenttia, joka numeron tarkkuudella ilmaistuna on kolme prosenttia ja täyttää siten tarjouspyynnön ehdottoman vaatimuksen. Vaikka Veraisen Leipomo Oy ei ole tehnyt pyöristystä valmiiksi, se ei voi olla peruste tarjouksen hylkäämiselle, kun tuote tosiasiassa täyttää tarjouspyynnön ehdottoman vaatimuksen. Tarjousten vertailussa ja hylkäysperusteissa tulisi käyttää samaa tarkkuutta kuin tarjouspyynnössä.

Kuultavan lausuma

Jokioisten Leipä Oy on julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 74 §:ää koskeviin lain esitöihin (HE 108/2016 vp) ja korkeimman hallinto-oikeuden 19.3.2010 antamaan päätökseen taltionumero 568 viitaten vaatinut Veraisen Leipomo Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen hylkäämistä ja pitänyt sitä kaikilta osin aiheettomana. Hankintayksikkö voi asettaa hankkimalleen tuotteelle vähimmäisvaatimukset ja ne ovat hankintalain mukaisesti sallittuja.  

Tarjouspyynnössä asetettu ehdoton vaatimus on ollut kolme prosenttia. Ei voida olettaa eikä hyväksyä, että 2,8 prosenttia täyttäisi ehdottoman vaatimuksen. Mikäli 2,8 prosenttia hyväksyttäisiin kolmen prosentin sijaan, asetetulla vaatimuksella ei olisi merkitystä. Hankintayksikkö on tarkoittanut nimenomaisesti kolmea prosenttia esittäessään sen vaatimuksena. Mikäli olisi tarkoitettu Veraisen Leipomo Oy:n esittämää suuruusluokkaa, vaatimukseksi olisi asetettu noin kolme prosenttia tai vaihtoehtoisesti vaihteluväli, esimerkiksi 2,8–3 prosenttia. Pyöristyssäännön käyttäminen on epätodennäköistä, koska 0,2 prosenttiyksikön ero on suhteellisesti laskettuna 6,7 prosenttia, joka on jo merkittävä eroavaisuus.

Veraisen Leipomo Oy:n vastaselitys

Jokioisten Leipä Oy:n väite siitä, että kuitupitoisuuden vähimmäisvaatimus olisi tarjouspyynnössä ollut kolme prosenttia, ei pidä paikkaansa, vaan tarjouspyynnössä kuitupitoisuuden vähimmäisvaatimus on ollut kolme grammaa, ei juuri kolme grammaa eikä 3,0 grammaa.

Tarjouspyynnössä eri tuotteiden vaatimuksia on ilmoitettu siten, että jotkut vaatimukset on ilmoitettu desimaalien tarkkuudella, esimerkiksi perunasämpylän suolapitoisuuden enimmäisvaatimus on ilmoitettu muodossa 1,0 grammaa, maalaissämpylän suolapitoisuuden vähimmäisvaatimus muodossa 1,1 grammaa ja niin edelleen. Sen sijaan kuitupitoisuusvaatimusten osalta ei ole käytetty desimaaleja vaan kokonaislukuja. Esimerkiksi tarjouspyynnön position ”LUOMU tummaleipä viipale tai pala” kuitupitoisuuden vähimmäisvaatimus on ilmoitettu muodossa 6 grammaa ja position ”LUOMU vaalealeipä viip tai pala” kuitupitoisuuden vähimmäisvaatimus on esitetty muodossa 3 grammaa. Tämä on perusteltua, koska viljat ovat luonnonmateriaaleja, jolloin sää- sekä muista kasvuolosuhteista johtuen vuotuinen keskimääräinen laadunvaihtelu voi olla yli kymmenen prosenttia. Laatuvaihtelu on nähtävissä Eviran vuosittain julkaisemasta viljasadon laatuseurantaraportista.

Tarjoukset tulisi hyväksyä noudattamalla samaa tarkkuutta jota tarjouspyynnössä on käytetty. Kuitupitoisuutta ei ole edellytetty desimaalitarkkuudella vaan kokonaisluvun mukaisella tarkkuudella. Veraisen Leipomo Oy:n tarjoaman leivän kuitupitoisuus on 2,8 prosenttia ja se on vaatimustason mukainen, koska 2,8 prosenttia on kokonaislukuna 3 prosenttia. Eviran mukaan kuitupitoisuuksia tulee mitata kokonaislukuna.

Hankintaoikaisuvaatimuksen arviointi

Oikeusohjeet

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Viimeksi mainittua säännöstä koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp) mukaan säännöksessä on vahvistettu tarjoajan näyttövelvollisuus siitä, että esimerkiksi tarjottu tavara on tarjouspyynnön mukainen. Myös oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen edellyttävän tarjousten olevan hankinta-asiakirjoissa asetettujen ehtojen, kriteerien, kuvausten ja vaatimusten mukaisia. Tarjousten hankinta-asiakirjojen mukaisuus varmistaa osaltaan myös keskenään vertailukelpoisten tarjousten saamisen ja tarjousvertailun tasapuolisuuden. Lainkohdan nojalla hankintayksikön tulee lähtökohtaisesti hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa hankinta-asiakirjoissa esitettyjä vaatimuksia. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 19.3.2010 taltio 568 mukaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hyväksyminen merkitsee syrjivää kohtelua paitsi muiden tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien osalta myös niiden mahdollisten tarjoajien osalta, jotka luottaen siihen, että hankintayksikkö noudattaa tarjouspyynnön ehtoja, ovat jättäytyneet tarjouskilpailun ulkopuolelle.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintamenettely ja asian arviointi

Veraisen Leipomo on liittänyt hankintaoikaisuvaatimukseensa Eviran laatiman asiakirjan ”Ravitsemusväitteiden vastaavat sanamuodot”, jonka mukaan ravitsemusväitteen ”kuidun lähde” käytön edellytys on, että ”tuote sisältää ravintokuituja vähintään 3 g/100 g tai 1,5 g/100 kcal” ja ravitsemusväitteen ”runsaskuituinen” käytön edellytys on, että ”tuote sisältää ravintokuituja vähintään 6 g/100 g tai 3 g/100 kcal.” Veraisen Leipomo Oy on esittänyt, että Eviran mukaan kuitupitoisuuksia tulee mitata kokonaislukuna.

Kokonaisluvulla tarkoitetaan luonnollisia lukuja (esimerkiksi 1, 2 ja 3), vastaa-via negatiivisia lukuja ja nollaa. Desimaaliluvulla tarkoitetaan lukua, jossa kokonaisluvun ohella on siitä pilkulla erotettuja ykkösen kymmenes-, sadas- ja niin edelleen osia. Yleensä (Kielitoimiston ohjepankki 2017) desimaaliluvuilla merkitään sellaisia lukuja, jotka eivät ole kokonaisia, kuten esimerkiksi 2,5 tai 3,14. Evira ei ole päättänyt eikä päätä esimerkiksi siitä, tulisiko hankintayksikön mitata hankkimiensa elintarvikkeiden kuitupitoisuuksia kokonaislukuna vai ei.  

Ravitsemusväitteellä tarkoitetaan väitettä, jossa todetaan, esitetään tai annetaan ymmärtää, että elintarvikkeella on erityisiä hyödyllisiä ravitsemuksellisia ominaisuuksia.  Tietoja ravintoaineen laadusta tai määrästä ei katsota ravitsemusväitteiksi. Kun tarjouspyynnössä ei edes ole käytetty ravitsemusväitteitä vastaavia sanamuotoja ”kuidun lähde” tai ”runsaskuituinen”, eikä tarjouspyynnössä ole edes viitattu mainittuun Eviran asiakirjaan, ei mainitulla asiakirjalla ole merkitystä Veraisen Leipomo Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnin kannalta.

Hankinnan kohteena ovat olleet pehmeät ruokaleivät, eli jauhoista, nesteestä ynnä muista aineksista tehdyt leipomotuotteet. Hankinnan pääasiallisena kohteena ei ole ollut leipien valmistukseen tarvittavien jauhojen raaka-aineena käytettävä vilja. Veraisen Leipomo Oy:n mainitsemalla Eviran vuosittain julkaisemalla viljasadon laatuseurantaraportilla ei siten ole merkitystä asian arvioinnin kannalta.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hylkäämisperusteet” on todettu, että tarjous hylätään jos tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt vaatimukset eivät täyty tai jos tarjous ei muilta osin vastaa tarjouspyyntöä. Tarjouspyynnön 28.9.2017 päivitetyn hintaliitteen kohdan ”LUOMU” position ”LUOMU vaalealeipä viip tai pala” sarakkeella ” Laatuvaatimukset (tuotekohtaiset)” on esitetty muun ohella seuraava vaatimus ”kuitupitoisuus vähintään 3 g”. Myös kaikki muut mainitussa hintaliitteessä esitetyt kuitupitoisuusvaatimukset ovat kokonaisia lukuja, eikä näiden lukujen perässä ole käytetty desimaaleja, vaikka edellä mainitun hintaliitteen tuotekohtaisissa laatuvaatimuksissa esimerkiksi perunasämpylän suolapitoisuusvaatimus on ilmaistu muodossa ”enintään 1,0 %”.

Veraisen Leipomo Oy on 19.10.2017 päivätyn tarjouksensa hinnoitteluliitteellä tarjonnut positioon ”LUOMU vaalealeipä viip tai pala” valmistamaansa tuotetta ”Luomu Reimarin sekaleipä,viipale” ja ilmoittanut kyseisen tuotteen kuitupitoisuudeksi ”2,80 %”. Veraisen Leipomo Oy on 23.10.2017 antamassaan selvityksessä todennut muun ohella seuraavaa:

”Selvitys kuitupitoisuudesta/ Pehmeä ruokaleipä

Olimme ilmoittaneet hintaliitteessä kuitupitoisuuden prosentteina eikä grammoina (vaatimus grammoina).

Kuitupitoisuus on sama prosentteina kuin grammoina 100 g:ssa tuotetta.”

Ilman kuitupitoisuuden pyöristämistä kokonaislukuun kolme, Veraisen Leipomo Oy:n positioon ”LUOMU vaalealeipä viip tai pala” tarjoaman leivän kuitupitoisuus 2,8 jää alle vähimmäisvaatimukseksi määritellyn kolmen.

Markkinaoikeuden ratkaisun 363/11 mukaan hankintayksikkö menetteli hankintasäännösten vastaisesti pyöristäessään pisteitä kokonaislukuihin, kun tarjouspyynnössä ei ollut esitetty, että pisteet tultaisiin ottamaan huomioon ainoastaan kokonaislukujen tarkkuudella.

Tarjouspyynnössä ei ole esitetty, että vähimmäisvaatimuksina olleita kuitupitoisuuksia arvioitaisiin ainoastaan kokonaislukujen tarkkuudella tai että tarjouksissa esitettyjä kuitupitoisuuksien desimaaleja pyöristettäisiin kokonaislukuihin.

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan Veraisen Leipomo Oy:n esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Kaupunginhallitus hylännee Veraisen Leipomo Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Oheismateriaali 1Veraisen Leipomo Oy:n hankintaoikaisuvaatimus ja sen liite ”Ravitsemusväitteiden vastaavat sanamuodot”

Oheismateriaali 2Jokioisten Leipä Oy:n lausuma

Oheismateriaali 3Veraisen Leipomo Oy:n vastaselitys

Oheismateriaali 4Markkinaoikeuden vastinepyyntö liitteineen

Kaupunginjohtaja Minna Arve:

EhdotusKaupunginhallitus päättää edellä olevilla perusteilla hylätä Veraisen Leipomo Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.