Korkein hallinto-oikeus

00953/16/2299

Viite: valitus, Meidän Turku – Vårt Åbo ry

Selitys Meidän Turku - Vårt Åbo ry:n tekemään valitukseen Kauppatorin maanvuokrasopimuksesta

Turun kaupunginhallitus palauttaa läheteasiakirjat, uudistaa kaiken tässä asiassa aikaisemmin lausumansa ja ilmoittaa selityksenään seuraavaa:

Toimivalta

Turun kaupungin hallintosäännön 33 §:n 2 momentin 3) - kohdan mukaan kaupunginhallitus ratkaisee asiat, jotka koskevat selityksen ja lausunnon antamista kaupunginvaltuuston päätöstä koskevan valituksen johdosta, jos kaupunginhallitus katsoo, ettei kaupunginvaltuuston päätöstä ole valituksessa esitetyillä perusteilla kumottava.

Valittajan valitusperusteet

1)yhdistys toistaa kaiken aiemmin lausumansa

2)hallinto-oikeuden käsitys vuokran määräytymisestä ja johtosiirtojen (tai muiden maaperäongelmien) merkityksestä siihen on virheellinen

3)hallinto-oikeuden käsitys harhaanjohtamisesta ei ole oikeusvaltioperiaatteen mukainen

4)hallinto-oikeus ei ole perustellut, miksi perustuslaintasoisen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6. artiklasta johdettu esteellisyyskäsitys ei tule sovellettavaksi

5)hallinto-oikeus ei ole lainkaan ottanut kantaa siihen, että maanvuokrasopimus on todennäköisesti maankäyttö- ja rakennuslain vastainen ja siten pätemätön.

Selitys

Meidän Turku - Vårt Åbo ry:n valituksessa ei ole olennaisesti täydennetty valitusperusteita. Valittajan esittämät perustelut ovat pitkälti samoja, joita on jo esitetty ja käsitelty hallinto-oikeudessa. Näin ollen kaupunginhallitus uudistaa kaiken asiassa aikaisemmin lausumansa sekä viittaa Turun hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin. Hallinto-oikeuden päätös on perusteellinen ja selkeä, ja siinä on kattavasti vastattu valituksissa esitettyihin merkityksellisiin väitteisiin. Koska kyse on kunnallisvalituksesta, uusia perusteita ei enää valitusajan päättymisen jälkeen voi esittää.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on käsiteltävänä kauppatorin maanvuokrasopimusta koskeva asia, jonka Turun kaupunginvaltuusto hyväksyi 30.5.2016 § 93. Käsiteltävänä ei ole 13.4.2013 lainvoiman saanut kauppatorin asemakaavanmuutos taikka sitä edeltänyt asemakaavaprosessi, jonka yhteen vaiheeseen eli asemakaavan selostukseen valituksessa useasti viitataan.

Kauppatorin asemakaavan selostuksen merkitys

Valittaja on monessa valituksensa kohdassa vedonnut kauppatorin vuoden 2012 asemakaavan selostuksessa kaavoittajan (asemakaavan selostus, s. 67) arvioimaan mahdolliseen vuokratuoton määrään, mikäli kauppatorin alle toteutettaisiin pysäköintilaitos. Selvyyden vuoksi kaupunki toteaa, että kauppatorin kaava on mahdollista toteuttaa myös ilman pysäköintilaitosta.

Meidän Turku - Vårt Åbo ry korostaa valituksessaan harhaanjohtavalla tavalla asemakaavan selostuksen sitovuutta ja sen suhdetta maanvuokrasopimukseen, joka on erillisen valmistelun ja päätöksenteon tuloksena hyväksytty yksityisoikeudellinen sopimus. Todettakoon, että vaikkei kauppatorin asemakaavanmuutos olisi edes lainvoimainen, asemakaavan selostus siinä esitettyine arvioineen ei voisi olla muutoksenhaun kohteena. Asemakaavan selostus ei ole osa asemakaavaa, vaan se on asemakaavan liite. Asemakaavaan kuuluvat kartta, kaavamerkinnät ja kaavamääräykset, ja asemakaavan selostuksen tarkoitus on olla kaavan laatimisen työväline kaavoitustyön alusta kaavan hyväksymiseen saakka, minkä jälkeen sen tehtävänä on selventää asemakaavan tarkoitusta sen toteuttamista varten.

Asemakaavan selostuksessa on siis esitetty sen hetkinen kaupungin kaavoittajan näkemys ja arvio mahdollisesta maanvuokran suuruudesta, mikä on luonnollisesti täsmentynyt vajaan viiden vuoden aikana lukuisten selvitysten (esim. auktorisoitujen arvioitsijoiden lausunnot sekä kaupungin lausunnon liitteet 5-7) ja maanvuokrasopimusneuvottelujen tuloksena. Käytännössä vasta keväällä 2016 on ollut tiedossa maanvuokrasopimusneuvottelujen tulos, maanvuokrasopimuksen sisältö, hankkeen laajuus sekä auktorisoitujen arvioitsijoiden asiantuntijalausunnoissa esitetyt arviot maanvuokrasopimuksen käyvästä arvosta.

Maanvuokran määräytyminen

Maanvuokran määräytymisen osalta kaupunki viittaa ensinnäkin hallinto-oikeuden päätökseen, jossa todetaan, että tällaisissa olosuhteissa (maan alle sijoitettava tila, jonka rakentaminen edellyttää muun muassa johtosiirtoja ja arkeologisia kaivauksia) on ilmeistä, ettei vuokraamisen kohteelle ole etukäteen määritettävissä markkinaperusteista vuokran määrää yksiselitteisellä tavalla. Myös arviolausunnossa todetaan, että Turun kauppatorin ja sen viereisten katujen alle osoitettujen maanalaisten pysäköinti- ja liiketilojen markkinaperusteisia maanvuokratasoja ei ole erityisen luotettavasti määritettävissä.

Toisin kuin Meidän Turku - Vårt Åbo ry:n valituksessa väitetään, Newsec Valuation Oy:n arviolausunnossa on erikseen todettu, ettei mahdollisista johtojen siirroista aiheutuvia kustannuksia ole huomioitu arviossa. Vastaavasti Kiinteistötaito Peltola & Co Oy:n lausunnon kohdassa 3 todetaan mihin tietoihin arviolausunto perustuu, ja että näitä ovat alustavat maanvuokrasopimuksen pääperiaatteet, kiinteistötietojärjestelmän otteet sekä asemakaavatiedot. Näin ollen kaupunki toteaa edelleen, että johto- ja laitesiirtokustannusten huomioitta jättäminen on kiinteistöalan arviolausunnoissa tavanomainen käytäntö, ja että vuokrakohteeseen kohdistuu merkittäviä rakentamisrajoitteita ja valmistamiseen liittyviä kustannuksia, jotka kaupungin on jo yhdenvertaisuusperiaatteen nojalla huomioitava kohteen vuosivuokrassa, vaikka arvioitsijat eivät tätä ole tehneet.

Toiseksi, kaupungin aiemmassa lausunnossa todetulla tavalla (s. 5-7) maanalaisten liike-, varasto- ja kulkuyhteystilojen käyttöönotto edellyttäisi arvioiden mukaan vuokramieheltä vähintään 9 miljoonan euron kustannuksia (johtosiirtokustannukset ja arkeologiset kaivaukset), jotka ylittävät arviolausuntojen kalliimmankin, eli Kiinteistötaito Peltola & Co Oy:n arvioiman, rakennusoikeuden pääoma-arvon kaksinkertaisesti. Tästä syystä kaupunki ei katsonut tarpeelliseksi lähteä selvittämään esimerkiksi teleoperaattoreiden kaapeleiden siirtokustannuksia. Näin ollen maanvuokrasopimuksen vuosivuokraa ei voida tulkita alihintaiseksi, vaikka maanalaisten liike-, varasto- ja kulkuyhteystilojen rakennusoikeuden ”arvo” on sisällytetty sopimuskauden vuosivuokraan. Maanalaisen rakennusoikeuden arvo on näiden tilojen osalta negatiivinen.

Yhteenvetona voisi todeta, että pysäköintilaitoksen ja sen ympärillä olevien katujen maanalaisten tilojen rakentamismahdollisuudet ja -rajoitteet on huomioitu kokonaisuuden osana siten, ettei perustetta erillisen vuokraosuuden perimiselle ole syntynyt. Tähän lopputulokseen on myös hallinto-oikeus päätynyt ratkaisussaan. Hallinto-oikeus on erikseen todennut, että maanvuokran suuruus ei ole ristiriidassa sen suhteen, mitä auktorisoitujen arvioitsijoiden lausunnoista ilmenee, ja että maanvuokrasopimusta ei voida pitää alihintaisena. Lisäksi kaupungilla on vuokrasopimuksen 3.1 kohdan mukaan oikeus tarkistaa vuokraa vuokra-alueen käyttötarkoituksessa, kaavamääräyksissä, rakennusoikeudessa tai muussa sellaisessa seikassa tapahtuvien muutosten johdosta. Vuokraa voidaan kuitenkin korottaa vain, jos em. seikoissa tapahtuu sellaisia muutoksia, joista vuokramiehelle aiheutuu taloudellista hyötyä.

Muu valittajan väittämä harhaanjohtaminen

Meidän Turku - Vårt Åbo ry:n valituksessa on esitetty useita muitakin väitteitä, jotka ovat perusteettomia. Kaupunki lausuu muutamista väitteistä lyhyesti seuraavaa:

-maanalaisen rakennusoikeuden arvo on lähtökohtaisesti aina alempi kuin maapäällisen liikerakennusoikeuden arvo, eikä tämän syynä ole mahdollisten johtosiirtojen taikka maaperäongelmien aiheuttamat kustannukset. Maanalaisen liiketilan arvo ylipäänsä syntyy maanalaisen rakennushankkeen eli tässä tapauksessa pysäköintilaitoksen rakentamisen kautta tai mikäli liiketilan rakentaminen kytkeytyy suoraan olemassa olevaan rakennuskantaan ko. rakennuksen laajentamishankkeena. Ns. markkinaperusteinen arvo syntyisi kaiketi vain tuottoarvon kautta eli mikäli valmiiksi rakennetulla kohteella olisi tiedossa vuokralainen, joka pystyisi hyödyntämään ihmisten liikkumista rakennuksesta toiseen. Näin ei tässä tapauksessa ole, koska vuokramies on ilmoittanut keväällä 2016, ettei se todennäköisesti tule toteuttamaan liikerakentamista lainkaan. Tämän osalta tilanne ei ole muuttunut.

-kaupunki ei rakenna vuokramiehen pysäköintilaitoksen, yhdyskäytävien taikka liiketilojen kattoja vaan niiden rakentaminen kuuluu hankkeen toteuttajan vastuulle. Hyväksytyn maanvuokrasopimuksen mukaisesti vuokramiehen vuokra-alueen yläpintana on pysäköintilaitoksen/liiketilojen/yhdyskäytävien/yhdystunnelin yläpohjan vesieristeen yläpinta, jonka toteuttamisesta, ylläpidosta ja uusimisesta vastaa vuokramies. Vesieriste asennetaan pysäköintilaitoksen/liiketilojen/yhdyskäytävien/yhdystunnelien valmiin katon päälle, mitkä vuokramies rakentaa kustannuksellaan.

-maanvuokrasopimuksen mukaisesti vuokramies vastaa maaperätutkimusten suorittamisesta ja kustannuksista sekä rakennuksen perustamissuunnitelmien ja perustamisen toteutuksen määräystenmukaisuudesta. Tämä tarkoittaa käytännössä, että Turun kaupunki ei vastaa maaperässä mahdollisesti ilmenevistä poikkeamista eikä niiden kustannusvaikutuksesta rakennuksen perustamistavan valintaan, kuten eivät muutkaan valittajan esiintuomat verrokkikaupungit.

Valittaja on valituksessaan sekoittanut keskenään maaperän tai pohjaveden pilaamisen maaperässä mahdollisesti ilmeneviin poikkeamiin, ja niiden mahdollisiin vaikutuksiin rakennuksen perustamistavan valintaan. Ensimmäisestä vastaa lain (laki ympäristövahinkojen korvaamisesta, 19.8.1994/737) mukaan aiheuttaja ja jälkimmäisestä maanvuokrasopimuksen mukaisesti vuokramies. Ennen vuokrasopimuksen voimaantuloa mahdollisesta vuokra-alueen pilaantumisesta vastaa lain mukaan kaupunki, jonka hallinnassa maa-alue on ollut, ellei aiheuttajaa saada selville. Ns. aiheuttaja maksaa - periaatteen noudattamisessa ei ole mitään poikkeuksellista, vaikka valittaja näin väittääkin.

Mikäli kauppatorin maaperä olisi pilaantunut, vuokramies todennäköisesti toteuttaisi maanpuhdistuksen rakennushankkeensa yhteydessä. Kustannuksista vastaisi kuitenkin aiheuttaja ja välikädessä vuokramiestä kohtaan maan aiempi haltija eli Turun kaupunki.

Maanpuhdistusmenettelystä on kaupungilla selkeä käytäntö, joka on kuvattu liitteessä 1. Maanalaisen pysäköintilaitoksen rakennushanke on kuitenkin mahdollista toteuttaa ainoastaan poistamalla toripinnan alla oleva maa-aines kokonaan asemakaavan sallimaan +2.0 tasoon asti, joten valituksenalaisessa maanvuokrasopimuksessa ei ollut tarkoituksenmukaista käyttää kaupungin yleistä maanpuhdistusehtoa.

-Turun kaupunginteatterin ja Turun Toriparkki Oy:n maanvuokrasopimuksissa pätee täysin samat periaatteet eikä niiden välillä ole merkityksellisiä eroja.

-pysäköintioikeudet luovutetaan korvauksetta, kuten maanvuokrasopimuksessa (kohta 3.15), kaupungin lausunnossa ja hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu. Toisin kuin valittaja väittää, esisopimuksessa ei ole ollut mainintaa pysäköintioikeuksista.

-valittaja on väittänyt, että kaupunki ei tiedä missä kauppatorin alueen johdot sijaitsevat. Kaupungin hallinto-oikeuteen toimittaman lausunnon liitteenä on ollut johtokartat johtojen sijainneista (liitteet 1-3). Lisäksi hallinto-oikeus on todennut, ettei valmistelu taikka esittely ole ollut puutteellista, vaikka johtojen syvyyttä ei ole yksityiskohtaisesti selvitetty.

-valituksen useassa kohdassa on todettu, että valtuutetuille on luvattu asemakaavaprosessin yhteydessä asemakaavan selostuksessa kaavoittajan arvioimaa maanvuokraa. Tämä väite on luonnollisesti perusteeton. Lisäksi esisopimuksessa ei ole vuokran määrästä ole esitetty mitään arvioita.

-kaupungin maanalaisissa maanvuokrasopimuksissa ei ole tarvetta määritellä maanalaisen tilan kokoa syvyyssuunnassa, koska syvyyssuunnan rakentamismahdollisuus on määrätty asemakaavassa. Näin ollen tämä tulee huomioiduksi rakennusluvan yhteydessä.

-esisopimuksessa sovituista pääperiaatteista ei ole poikettu maanvuokrasopimuksessa eikä kaupungin vastuuta ole laajennettu suhteessa maanvuokrasopimukseen. Kaupunginvaltuusto olisi toki harkintavaltansa puitteissa tällaisenkin päätöksen voinut tehdä.

Valittajan muihin väitteisiin vuokrakohteen määrityksen ja maankäyttö- ja rakennuslain vastaisuuden osalta kaupunki toistaa oman aiemman lausuntonsa kohdat 5. ja 6. (”Yleisten alueiden toteuttamisvastuusta ja ”Vuokra-alueen määrityksestä”), ja yhtyy hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin.

Turun Toriparkki Oy:lle vuokrattavan alueen täsmällinen sijainti on käynyt ilmi maanvuokrasopimuksen liitteenä olevasta kartasta, ja näin ollen se on käynyt ilmi myös päätöksestä. Valittajan väitteistä poiketen, kaupunki ei maanvuokrasopimuksessa siirrä katujen ja muiden yleisten alueiden kunnossapito- ja toteuttamisvastuuta vuokramiehelle. Valituksessa esiintuodut sopimuskohdat eivät liity katujen ja muiden yleisten alueiden kunnossapito- ja toteuttamisvastuuseen vaan rakennushankkeeseen liittyvien vuokramiehen vastuulla olevien rakennelmien kunnossapitoon ja toteutukseen.

Yhteenveto

Kaupunki toteaa edelleen, että käsiteltävänä olevassa asiassa on kyse kahdesta erillisestä prosessista ja päätöksestä; vuonna 2012 kauppatorin asemakaavanmuutoksen hyväksymisestä ja vuonna 2016 yksityisoikeudellisen sopimuksen eli kauppatorin maanvuokrasopimuksen hyväksymisestä, johon kaupunki on harkintavaltansa nojalla päättänyt sitoutua.

Valtuutetuille on 30.5.2016 esitetty asianmukaisen valmistelun ja esittelyn pohjalta hyväksyttäväksi kauppatorin pysäköintilaitosta koskeva maanvuokrasopimus, jossa vuokran määrä on 70.000 euroa vuodessa. Tämän sopimuksen Turun kaupunginvaltuusto on hyväksynyt tarpeellisten tietojen ja selvitysten pohjalta. Tähän lopputulokseen on myös hallinto-oikeus ratkaisussaan päätynyt. Kaupunginvaltuutettuja ei ole johdettu harhaan vaan maanvuokrasopimusasian valmistelu ja esittely on tehty asianmukaisella tavalla. Päätöksenteko on pohjautunut tarpeellisiin tietoihin ja selvityksiin.

Maanvuokran suuruus ei kaupungin eikä hallinto-oikeuden näkemyksen mukaan ole ristiriidassa sen suhteen, mitä auktorisoitujen arvioitsijoiden lausunnoista ilmenee. Maanvuokrasopimus ei ole alihintainen eikä maankäyttö- ja rakennuslain taikka kaupungin edun vastainen. Maanvuokrasopimus ei myöskään ole miltään osin poikkeuksellinen, pois lukien vuokramieheen kohdistetut lisävelvoitteet rakentamishankkeen merkittävyydestä johtuen.

Ottaen huomioon kaikki edellä ja aiemmin kaupungin hallinto-oikeudelle toimittamassa lausunnossa todettu, kaupunki katsoo, että Turun kaupunginvaltuuston päätös 30.5.2016 § 93 ei ole syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä eikä valtuusto ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen, kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä. Päätös hyväksyä maanvuokrasopimus ei myöskään ole kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla muulla tavalla lainvastainen. Näin ollen Meidän Turku - Vårt Åbo ry:n valitus tulisi kokonaisuudessaan hylätä.

Lisätietoja antaa tarvittaessa kaupunginsihteeri Pia Bergström, puh. 044 9072696, sähköposti pia.bergstrom@turku.fi, PL 355, 20101 Turku.

Liite 1   Maanpuhdistusmenettely Turun kaupungissa

Pilaantuneen maa-aineksen ja pohjaveden käsittely

Mikäli vuokra-alueelta löytyy jätteitä tai muita aineita, joiden johdosta ympäristöviranomaiset ja/tai ympäristösäännökset edellyttävät toimenpiteitä, laatii vuokramies vuokra-alueen maaperän kunnostussuunnitelman alueen maan-käytön edellyttämään tasoon. Kunnostussuunnitelma tulee laatia siten, että puhdistaminen tapahtuu taloudellisesti edullisimmalla tavalla. Vuokramiehen on esitettävä kunnostussuunnitelma kaupungin hyväksyttäväksi ennen kunnostussuunnitelman esittämistä viranomaisille. Kaupungin tulee hyväksyä tai hylätä kunnostussuunnitelma kuukauden kuluessa. Hyväksyttyään kunnostussuunnitelman kaupunki vastaa viranomaisten kunnostussuunnitelman perusteella vaatimista vuokra-aleen kohteen kaikista puhdistuskustannuksista, joihin kuuluvat esim. pilaantuneisuusselvityksen laadinnan kustannukset, kunnostussuunnitelman laadinnan kustannukset, puhdistuksen valvonnan kustannukset ja viranomaisraportointiin liittyvät kustannukset sekä kaivuun-, maan-siirron-, kuljetuksen sekä maa-aineksen ja pohjaveden käsittelyn kustannukset.

Kaupunki ei vastaa puhdistuskustannuksista, jotka eivät perustu kunnostus-suunnitelmaan tai asianomaisen viranomaisen päätökseen. Kaupunki ei myöskään vastaa maamassojen poistosta ja kuljetuksesta aiheutuneista kustannuksista siltä osin, kun ne aiheutuvat yksinomaan rakennushankkeen toteuttamisesta eikä siltä osin, kun vuokramies säästää rakennushankkeeseen muutoin sitoutuvia kustannuksia (esim. pilaantuneen maan kaivuu- ja kuljetus-kustannukset siltä osin, kun ne toteutettaisiin rakennushankkeen toteuttamiseksi myös ilman pilaantuneen maan puhdistamista).

Edellä tarkoitettujen puhdistuskustannusten lisäksi kaupunki vastaa ylimääräisistä täyttökustannuksista niiltä osin, kun vuokrakohteelta joudutaan poista-maan pilaantumisen vuoksi maamassoja, jotka muutoin voisivat rakennus-suunnitelman mukaan jäädä koskemattomiksi. Täyttökustannuksilla tarkoitetaan kaikkia niitä kustannuksia, jotka täyttämiseen liittyvät, kuten esim. täyttöön tarvittavan ominaisuuksiltaan poistettua maamassaa vastaavan maa-massan kustannukset sekä kuljetus-, kaivuu-, tiivistys- ja tasoittamiskustannukset. Korvaavan maamassan on laadullisesti täytettävä poistetun maamassan tiiviysominaisuudet. Täytön osalta sovelletaan soveltuvin osin edellisessä kappaleessa sovittua menettelytapaa.

Vuokramies toteuttaa puhdistuksen ja täytön taloudellisesti edullisimmalla tavalla siten, että toimenpiteet eivät aiheuta viivästyksiä vuokramiehen tontilla toteutettavalla rakennushankkeelle.

Puhdistus- ja täyttökustannusten maksu tapahtuu vuokramiehen lähettämää laskua tai laskuja vastaan.

Mikäli kaupunki ei hyväksy vuokramiehen laatimaa edellä tässä sopimuskohdassa tarkoitettua kunnostussuunnitelmaa kuukauden kuluessa siitä, kun se on esitetty kaupungille hyväksyttäväksi, on kaupungin puhdistettava kustannuksellaan alueen maaperä ja pohjavesi ympäristösäädösten tai ympäristöviranomaisten edellyttämään tasoon sekä vastattava täyttökustannuksista tässä sopimuskohdassa sovittujen periaatteiden mukaisesti siten, että toimenpiteistä ei aiheudu todellista ja osoitettavissa olevaa haittaa vuokramiehen rakentamiselle.

Jos vuokramies ei esitä kunnostussuunnitelmaa kaupungille viiden vuoden kuluessa vuokrasopimuksen allekirjoituspäivästä tai esittää kunnostussuunnitelman viranomaiselle ennen kuin kaupunki on sen hyväksynyt vastaa puhdistuskustannuksista vuokramies.