Kaupunkisuunnittelujohtaja Timo Hintsanen:

Turun Yleiskaava 2029 tilanne

Vuonna 2010 käynnistetty nykyiseltä nimeltään Turun Yleiskaava 2029 laaditaan koko Turun alueelle kaupungin rakennetta ja alueidenkäyttöä ohjaavana oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Maankäytön strategiaa kuvaavana perusselvityksenä on käytetty Turun kaupunkiseudulle vuonna 2012 laadittua ja Turun kaupunginvaltuuston 21.5.2015 hyväksymää kaupunkirakenteen kestävää kehitystä ja alueen vetovoimaisuutta edistävää rakennemalli 2035:ttä.

Turun kaupunginhallitus asetti Turun yleiskaavalle 2035 tavoitteet 30.9.2013 § 399. Tavoitteiden pohjalta laadittiin kolme kehityskuvavaihtoehtoa ja vaikutusarvioinnit niiden välille. Kaupunginhallitus hyväksyi Kasvukäytävät -kehityskuvan yleiskaavatyön jatkovalmistelun pohjaksi 23.11.2015 § 494.

Seuraavaksi päätöksetekoon tuodaan valitun kehityskuvavaihtoehdon pohjalta laadittu yleiskaavaluonnos. Käsittely tulee ajoittumaan kesän 2017 jälkeisiin kuukausiin. Hyväksytyn luonnoksen pohjalta laaditaan yleiskaavaehdotus, joka on aikataulutettu hyväksyttäväksi kaupunginvaltuustossa vuonna 2019.

Turun Yleiskaavalle 2029 asetetut tavoitteet

Turun kaupunginhallituksen tavoitepäätöksen keskeisenä tausta-aineistona oli ympäristötoimialalla laadittu 28.5.2013 päivätty raportti ”Yleiskaava 2035 lähtökohdat ja tavoitteet” (liite 1). Sen sisältönä oli perusteellinen kartoitus lähtökohdista sekä niistä johdetut tavoite-ehdotukset.

Yleiskaavoitus käynnistyi tavoitevuotenaan 2035, mikä perustui kaupunkiseudun kuntien yhteiseen Turun kaupunkiseudun rakennemalliin 2035. Rakennemalli on pohjana sekä yleiskaavoituksessa että meneillään olevassa maakuntakaavoituksessa. Kun Turun kaupungin strategian tavoitevuodeksi nostettiin kaupungin juhlavuosi 2029, oli luonnollista muuttaa yleiskaavan tavoitevuosi vastamaan strategiaa. Sisällöllisiä muutoksia tavoitevuoden vaihtuminen ei aiheuttanut vaan numeeriset tavoitteet ainoastaan matemaattisesti säädettiin tasaisen kasvuvauhdin ajatuksella vastaamaan uutta tavoiteajankohtaa.

Yleiskaavan tavoitteet on jaoteltu yleistavoitteisiin ja yksityiskohtaisiin tavoitteisiin. Kaupunkikehityksen periaatteet pohjautuvat Turun kaupunkiseudun rakennemalli 2035:een ja valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin. Yksityiskohtaiset tavoitteet on ryhmitelty neljään teemaan: keskustan kehittäminen, elinkeinoelämän toimintaedellytykset, myönteinen väestönkehitys sekä liikkuminen kestävässä kaupunkirakenteessa.

Kaupunginhallitus lisäsi jatkovalmisteluohjeisiin myös joukon erityishuomioita elinkeinoelämän toimintaedellytyksistä sekä siitä, että tavoitteet kävelyn, pyöräilyn ja joukkoliikenteen osuudesta Turussa tarkistetaan noudattamaan valtuuston päätöksiä ilmasto- ja ympäristötavoitteista sekä joukkoliikenteen kehittämisestä, mukaan lukien pikaraitiotiepäätös

Yleistavoitteiden tarkistamisen tarve

Yleiskaavoituksen keskeisimmiksi yleistavoitteiksi on asetettu Turun aseman, vetovoiman ja kilpailukyvyn vahvistaminen. Muilta osin yleistavoitteiden keskeinen sisältö koskee kestävää kehitystä, eheytyvää kaupunkirakennetta, eriarvoisuuden torjumista, ekologisia verkostoja ja kaupunkiluonnon monimuotoisuutta, matkailua ja virkistystä, esteettömyyttä, logistiikkaa ja saavutettavuutta kaikilla liikennemuodoilla.

Yleistavoitteisiin kuuluvat myös väestö- ja työpaikkatavoitteet. Kaupunginhallituksen päätöksessä 30.9.2013 § 399 todetaan, että vuonna 2035 Turussa on 210 000 asukasta ja 108 000 työpaikkaa sijoittuen ensisijaisesti ydinkaupunkiseudulle ja joukkoliikennevyöhykkeelle. Kun tavoitevuodeksi helmikuussa 2014 vaihdettiin kaupunkistrategian tavoitevuoden mukainen 2029, vaihtuivat muotoon 200 000 asukasta ja 105 000 työpaikkaa.

Vuodesta 2010 alkaen kuntien välinen muutto on kasvattanut Turun väestöä seitsemänä vuotena peräkkäin. Turun väestönkasvu on kiihtynyt 2010-luvulla ja vuosikymmenen puolivälin jälkeen ollaan jo tilanteessa, jossa kaupungin väestönkasvun todellinen tilastollinen käyrä ylitti sekä skenaariot ja ennusteet että yleiskaavalle asetetut tavoitteet. Monet tuoreet elinkeinoelämän vahvat kasvunäkymät ovat lisäämässä luottamusta ja säteilevät positiivisia kasvun odotuksia useille toimialoille, myös rakentamiseen. Vaikutusten arvioidaan antavan eväitä mittavalle kasvulle pitkälle eteenpäin, ainakin koko yleiskaavan kattamalle aikajaksolle.

Tavoitteiden tarkistamisella ei ole tarkoitus pyrkiä ennustamaan tulevaa kehitystä vaan pyrkiä vaikuttamaan siihen mahdollistamalla kaupungin menestyksen jatkuminen ja hallittu kasvu.

Yksityiskohtaisten tavoitteiden tarkistamisen tarve

Yleiskaavan asetetut yksityiskohtaiset tavoitteet on jaoteltu neljään teemaan:

• Keskustan kehittäminen
• Elinkeinoelämän toimintaedellytykset
• Myönteinen väestönkehitys
• Liikkuminen kestävässä kaupunkirakenteessa

Tavoitteet ovat keskeisiltä osilta riippumattomia väestö- ja työpaikkatavoitteista ja ne toimivat hyvin yleiskaavoituksen jatkotyön tukena vaikka määrällisiä väestö- ja työpaikkatavoitteita tarkistetaankin.

Väestö- ja työpaikkatavoitteet:

Väestö- ja työpaikka –ennusteen määrällisellä nostamisella on vaikutusta tulevan kaavan sisältöön. Asukastavoitteen nostaminen 220 000 on hyvinkin tavoitteellinen. Jotta siihen kaupunkitasolla päästäisiin merkitsisi se yhä kiihtyvää väestönkasvua. Vuositasolla väestön tulisi jatkossa kasvaa 2490 asukkaan vuosivauhtia, kun kasvu keskimäärin on viimeisen seitsemän kasvuvuoden aikana ollut 1645 asukasta.

Väestötavoitteen asettaminen tasolle 215 000 edellyttäisi sekin vuositasolla + 2100 asukkaan vuosittaista kasvua koko tarkasteluajanjaksolle, jota voidaan pitää realistisempana vaihtoehtona. Tavoitteen nostaminen 215 000:een antaisi hyvin pelivaraa mahdollisesti tulevaisuudessa kiihtyvällekin väestönkasvulle ja samalla varmistaisi, ettei kehitystä tarpeettomasti ylimitoiteta.

Kasvu esitetään aiemman tavoitepäätöksen tapaan sijoittuvaksi ensisijaisesti ydinkaupunkiseudulle ja joukkoliikennevyöhykkeelle. Tällä tavoitellaan liikkumisen etenemistä kulkumuotojakaumaltaan kohti kävely-, pyöräily- ja joukkoliikennepainotteisuutta aiempien päätösten mukaisesti.

Asumisväljyyden kasvu ja vaikutukset kaavalle asetettuun kokonaisrakentamisen määrään:

Yleiskaavan mitoituksen pohjana on kokonaisrakentamisen määrä, joka pohjautuu kaavalle asetettuun väestötavoitteeseen ja oletettuun väljyyskasvuennusteeseen. Nykytavoitteissa asumisväljyys pohjautuu olettamaan, että asumisväljyyden kasvu jatkaa kehitystään ja kasvaa 0,29 m²/vuosi. Asumisväljyyden kasvua selittävistä tekijöistä voidaan vaikuttavimpana mainita ikärakenteen muutokset, jotka vaikuttavat olemassa olevan asuntokannan väljyyden kasvuun. Asuntokuntien muodostus on muuttunut myös ikäryhmien sisällä. Yhä useampi asuu yksin, mikä osaltaan lisää asuinkuntien määrää ja sitä kautta kasvattaa asuntojen tarvetta.

Viimeisen kahdeksan vuoden aikana asumisväljyyden kasvun kehitys on kuitenkin hidastunut, ollen keskimäärin 0,2 m² /henkilö/ vuosi. Väljyyden kasvun hidastuminen on nähtävissä myös maan useissa muissa suurista kaupungeista. Syynä väljyyden kasvun pienenemiseen on pidetty talouden taantumaa ja asumisen hinnan nousua. Myös lapsiperheiden jääminen kerrostaloalueille aiempaa enemmän on pienentänyt asumisväljyyttä. Voimakkaimmin ilmiö on nähtävissä kaupunkikeskustoissa, joissa vuoden 2008 jälkeen väljyyden kasvu on jopa pysähtynyt.

Kasvun keskittäminen keskustamaisille alueille antaa siten myös mahdollisuuden tarkastella kriittisesti kaavalle aiemmin asetettua pohjaolettamaa väljyyden kasvusta.

Asukaslukutavoitteen nosto on varausten tekoa tulevaisuuteen, millä on vaikutuksia palveluiden tulevaan mitoitukseen, liikennemääräennusteisiin sekä varautumisiin tuleviin palvelu- ja infrainvestointeihin. Maltillinen varautuminen nykytasoa nopeampaan kehitykseen on järkevää, mutta ylimitoituksella on riskinsä. Se voi johtaa mm. kaupunkirakenteen kannalta epäedullisesti sijoittuviin uudisalueisiin, keskeneräisiin asuinalueisiin ja turhiin investointeihin, jos varaumat jäävät toteutumatta. Siksi tavoitteen tarkistamisen yhteydessä tulee terävöittää myös seurantaa.

Elinkeinoelämän toimintaedellytykset –osiossa on yksityiskohtaisena tavoitteena hieman suppeasti, että ”tilaa vieville ja mahdollisesti ympäristöhäiriötä aiheuttaville työpaikkatoiminnoille tarjotaan uusia sijoittumismahdollisuuksia Ohitustien (nykyisin Kehätien) läheisyydessä.” Kun kaupunkiseudun kasvun siivittäjänä ovat olleet erityisesti paljon tilaa vaativat ja osittain ympäristöhäiriötä aiheuttavat toimialat meri- ja muusta valmistavasta teollisuudesta, on tarpeen osiottaa niille myös kasvun mahdollisuuksia laajemminkin ja tarkoituksenmukaisesti kaupunkialueen eri osista.

Myönteinen väestönkehitys ja vetovoimaiset asuinalueet –teemaan liittyvät aiemmin asetetut yksityiskohtaiset tavoitteet ovat sellaisenaan tarkoituksenmukaisia myös korkeammalle väestö- ja työpaikkatavoitteelle. Yleiskaava ei esitystavaltaan sisällä yksityiskohtaisia kohdekohtaisia mitoitustavoitteita. Siten nostettava väestötavoite vaikuttaa lähinnä kahdella tavalla: toisaalta alueiden toteuttamisen aikataulutukseen ja toisaalta alueiden rakentamistehokkuuteen. Asumiseen liittyvät yksityiskohtaiset laadullisetkin tavoitteet ovat toteutettavissa riittävästi resursoidulla hyvällä suunnittelulla.

Tarkistetut tavoitteet

Yleiskaavan tarkistetut yleistavoitteet ja yksityiskohtaiset tavoitteet ovat liitteenä (liite 2). Niissä on kolme muutosta aiempaan kaupunginhallituksen päätökseen nähden: 1) Väestötavoitteeksi vuodelle 2029 asetetaan 220 000 asukasta. 2) Vastaavan ajankohdan työpaikkatavoitteeksi asetetaan 115 000 ja 3) Yksityiskohtaisten tavoitteiden elinkeinoelämän toimintaedellytykset –osion toinen kohta muutetaan muotoon: - tilaa vieville ja mahdollisesti ympäristöhäiriötä aiheuttaville työpaikkatoiminnoille tarjotaan riittävän laajoja uusia sijoittumismahdollisuuksia elinkeinoelämän ja kaupunkirakenteen kannalta tarkoituksenmukaisilta paikoilta eri puolilta kaupunkia ottaen huomioon tällaisten varausten ympäristövaikutukset.

Tavoitteiden tarkistamisen vaikutuksista

Tavoitteiden tarkistaminen vaikuttaa paitsi itse yleiskaavan sisältöön, myös laadittaviin vaikutusarviointeihin. Tähän mennessä laaditut vaikutusarvioinnit ovat tavoitteiden tarkistamisen jälkeenkin riittäviä yleiskaavan luonnosvaiheessa. Erityisesti vaikutukset liikenteeseen ja liikennejärjestelmään, vesihuoltoon sekä palvelu- ja kaupunki-infran toteutukseen on kaavatyön ehdotusvaiheessa kuitenkin täsmennettävä.

Valmisteilla olevan maakuntakaavan valmistelussa on tunnistettu viimeaikainen vahvistunut alueellinen kasvu ja sen synnyttämät tarpeet. Maakuntakaavoituksella osaltaan mahdollistetaan yleiskaavan täsmennettävien tavoitteiden mukainen kehitys.

Yleiskaavatyön rinnalla on myös seurattava entistä täsmällisemmin uusien kunnianhimoisten tavoitteiden toteutumista. Mikäli poikkeamia seurannan kautta havaitaan, on nopeasti reagoitava esimerkiksi palvelu- ja kaupunki-infran mitoituksessa, jotta väärin ajoittuvia tai mitoitettuja rakenteita ei pääse toteutumaan.

Väestönkasvun demografisella rakenteella on myös selkeät vaikutuksensa kokonaiskasvun dynamiikkaan. 2010-luvulla väestönkasvu on kaupungissa kiihtynyt. Viime vuonna kasvu hetkellisesti taittui pienemmäksi kuin se kolmena edellisenä vuotena oli ollut. Myönnetyistä asuntorakentamisen luvista ilmenee, että kasvu edelleen kiihtyy. Kun luonnollinen väestönkasvu on ollut hyvin pientä, viime vuonna vain +6 henkeä, niin kaupungin väestönkasvu on tukeutunut kuntien väliseen muuttoon ja maahanmuuttoon.

Vuodesta 2010 alkaen kuntien välinen muutto on kasvattanut Turun väestöä seitsemänä vuotena peräkkäin. Väestönkehitystä parhaiten selittää kuitenkin muunkielisen väestönosan kasvu. Vuosien 2000 ja 2016 välisenä aikana kasvusta 85,3 % on ollut muunkielistä väestöä. Kun tarkastellaan Turkuun asettuvaa uutta väestöä, niin suurimmat muuttajaryhmät ovat olleet opiskelijat ja työttömät ja suurin Turusta lähtijäryhmä on 0-14 vuotiaat lapset.

Tarkasteltaessa tulo-ja lähtömuuton aiheuttamia tulovirtoja Turku on vuoden 2013 jälkeen saanut kokonaisuudessaan enemmän kuin menettänyt tuloja muuttajista. Talouden piristymisen ennakoidaan vahvistavan työperäisen muuton suhteellista osuutta, joka on luonnollisesti myös kaupungin tavoite.

Liite 1Yleiskaava 2035 lähtökohdat ja tavoitteet 28.5.2013

Liite 2Yleiskaava 2029 tarkistetut yleistavoitteet ja yksityiskohtaiset tavoitteet.

Liite 3Demokrafinen selvitys

Liite 4Nettomuutto tulokertymien mukaan

Kaupunginjohtaja Aleksi Randell:

EhdotusKaupunginhallitus päättää

• hyväksyä liitteen 2 mukaiset tarkistetut yleiskaavan tavoitteet. Muilta osin yleiskaavatyöhön ja sen lähtökohtiin liittyvät kaupunginhallituksen päätökset lähtökohdat säilyvät ennallaan.
• että yleiskaavaluonnoksen käsittelyn yhteydessä on esitettävä kuvaus siitä, miten tarkistettujen tavoitteiden aiheuttamat muutokset vaikutusarviointeihin tullaan esittämään.
• että yleiskaavaluonnoksen yhteydessä esitetään arvio tarkistettujen tavoitteiden kustannusvaikutuksista palvelu- ja kaupunki-infran toteuttamiseen
• että yleiskaavatyöhön liitetään kiinteä seuranta väestönkehityksestä.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.

Yrttiahon seuraavansisältöinen muutosehdotus raukesi kannatuksen puuttuessa:

”Kaupunginhallitus päättää keventää väestö- ja työpaikkatavoitetta siten, että väestötavoite Turun Yleiskaava 2029 valmistelun pohjaksi asetetaan 210 000 asukkaaseen ja työpaikkatavoite 108 000 työpaikkaan.

Kaupunginhallitukselle esitetty 220 000 asukkaan tavoite vuoteen 2029 mennessä on epärealistinen ja edellyttäisi nykyistä huomattavasti suurempaa väestönkasvua (2490 asukasta/vuosi). Liian suuri mitoitus voi johtaa mm. tarpeettoman raskaaseen kaavoitukseen, kaupunkirakenteen kannalta epäedullisesti sijoittuviin uudisalueisiin, asuinviihtyvyyttä ja kaupunkiympäristöä vahingoittavaan täydennysrakentamiseen, keskeneräisiin asuinalueisiin ja turhiin investointeihin, jos varaumat jäävät toteutumatta.”