Konsernihallinto, lakiasiat, kaupunginlakimies Jukka Jyrkinen 8.12.2016:

Asian taustaa 

Toimivallan ylitystä koskeva väite liittyy kaupunginvaltuuston päätöksen 15.6.2015 § 125. Kaupunginvaltuusto päätti tuolloin myöntää omavelkaisen takauksen Kiinteistö Oy Turun Kaupunginteatterin enintään 36,35 miljoonan euron lainoille siten, että yhtiön kilpailuttamien pitkäaikaisten lainojen laina-aika voi olla enintään 30 vuotta lainojen nostosta ja, että lainat tulee nostaa viimeistään vuonna 2018. Samanaikaisesti kaupunginvaltuusto hyväksyi kaupunginteatterin peruskorjaus- ja laajennushankkeen hankesuunnitelman kokonaiskustannukseksi lainatakausta vastaavasti 36,35 miljoonaa euroa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö (OKM) on myöntänyt investointihankkeelle valtionavustusta 18.12.2013 tekemällään päätöksellä 1.000.000 euroa, 21.3.2014 tekemällään päätöksellä 2.850.000 euroa ja 9.3.2016 tekemällään päätöksellä 1.000.000 euroa, yhteensä 4,85 miljoonaa euroa.

Kaupunginhallitus hyväksyi 29.3.2016 § 115 yhtiön pyynnön valtionavustuksen käytöstä kohonneiden kustannusten kattamiseksi. Yhtiön toimittaman tiedon mukaan merkittävimpänä kustannustekijänä lisä- ja muutostöiden osalta mainittiin alapohjan puhdistus. Rakennuksen alapohjasta löydettiin vanhaa rakennusjätettä ja muottilaudoitusta yms. maatuvaa materiaalia sekä asbestia. Kohteen laajennuksen myötä kellaritilat lisääntyivät, mistä olisi aiheutunut rakennusjätettä sisältävien kellaritilojen lämpiäminen, jos puhdistustoimenpidettä ei olisi suoritettu. Lämpiäminen olisi saattanut muodostaa riskin rakennusjätteen maatumisprosessin nopeutumisesta, josta olisi voinut aiheutua sisäilmaongelmia yläpuoleisiin tiloihin. Korjaukseksi suositeltiin eloperäisen materiaalin poistoa, minkä kaupunginhallitus päätti hyväksyä kiinteistöyhtiön hallituksen esittämän laajemman suunnitelman mukaisesti.

Kaupunginhallitus antoi edelleen 24.10.2016 § 411 yhtiölle luvan käyttää ennen vuotta 2016 myönnetyistä valtionosuuksista 0,8 miljoonaa euroa hankkeen jatkamiseksi. Päätöstä pidettiin perusteltuna, mikäli vaihtoehtona olisi ollut välttämättömien rakennustöiden tilaamisen keskeyttäminen. Yhtiö selvitti kustannusten nousua mm. hankkeen aikataulun kirimiseksi tehtävillä toimenpiteillä. Hanke on viivästynyt mm. laajojen lisä- ja muutostöiden takia sekä suunnitelmien viivästysten vuoksi.

Yhtiön toimittamaan raporttiin perustuen kaupunginhallitus totesi 21.11.2016 § 446, että hankkeen aikataulu on viivästynyt ja omistajan tulisi antaa yhtiölle ennakkonäkemys siitä, halutaanko aikataulua lähteä ottamaan kiinni ns. ryntäämällä, joka aiheuttaisi rakennuskustannusten nousua. Asia päätettiin saattaa kaupunginvaltuuston ratkaistavaksi hankesuunnitelman kokonaiskustannusarvion korottamiseksi ja hankkeen aikataulun kirimiseksi sekä ns. ryntäyssopimuksen toteuttamisen mahdollistamiseksi.

Kaupunginhallituksen ja –valtuuston toimivaltarajat ko. hankkeessa

Kaupunginhallituksen johtosäännössä (kv 15.12.2014 § 193) rajataan kaupunginhallituksen toimivallan ulkopuolelle nimenomaisesti eräät kaupunginvaltuustolle kuuluvat tehtävät. Ko. johtosäännön 6 § 3-kohdan (Kaupunginvaltuuston toimivallasta johtuvat rajoitukset kaupunginhallituksen tehtäviin) mukaan kaupunginvaltuuston tehtävänä on ”hyväksyä kaupungin tilahankkeita koskevat hankesuunnitelmat, joiden vuosivuokra on yli 300 000 euroa tai kustannusarvio ylittää 3 miljoonaa euroa”. Näin ollen yli 3 miljoonan euron arvoisten tilahankkeiden hankesuunnitelmat tulee saattaa kaupunginvaltuuston päätettäviksi.

Kaupunginvaltuuston hyväksymien tilahankkeiden tarveselvitys- ja hankesuunnitteluohjeiden (kv 16.6.2014 § 98) 3.3-kohdan mukaan ”Mikäli hankesuunnitelmassa hyväksytyt kustannukset nousevat indeksikorjausten huomioon ottamisen jälkeen yli 5 % tai mikäli hankkeessa tapahtuu jokin muu merkittävä muutos, saatetaan hankesuunnitelman muutos alkuperäisen hankesuunnitelman hyväksyneen hallintoelimen käsiteltäväksi”. Näin ollen kaupunginhallituksella on ollut ko. hankkeessa oikeus hyväksyä hankesuunnitelman kustannusylitystä enintään 5 % hankesuunnitelman kokonaiskustannuksesta, mikä kaupunginteatterin urakassa on enintään 1.817.500 euroa (toimivallan ylärajan ollessa 38,15 miljoonaa euroa).

Kuntalain (410/2015) 14 § 2 mom. 9-kohdan mukaan kaupunginvaltuuston toimivaltaan kuuluu päättää takaussitoumuksen tai muun vakuuden antamisesta toisen velasta. Kaupunginvaltuusto on 15.6.2015 § 125 tekemällä päätöksellään asettanut takaussitoumuksen rajaksi 36,35 miljoona euroa, eikä sitä nostettu kaupunginvaltuuston päätöksessä 28.11.2016 § 191, vaikka kaupunginvaltuusto päätti vahvistaa hankkeen kustannusarvioksi 39,15 miljoonaa euroa.

Kyseisessä hankkeessa rahoitus katetaan kaupungin takaaman lainan lisäksi OKM:n myöntämillä valtionavustuksilla. Näin ollen on otettava huomioon myös valtionavustuksiin liittyvät erityiset lupaehdot ja niihin liittyvä lainsäädäntö. Valtionavustusta on myönnetty hankkeelle kolmella eri päätöksellä, jotka OKM on tehnyt 18.12.2013, 21.3.2014 ja 9.3.2016. Ko. päätösten lupaehdoissa ei oteta kantaa siihen, missä toimielimessä valtionavustuksen käytöstä avustuksensaajan tulisi päättää. Lupaehdoissa avustusten käyttöä ei ole sidottu erikseen nimettyyn hankkeeseen kohdistuvaan kuluerään, vaan niiden käyttö on määrätty valtionavustuksen lupaehdoissa yleisesti hankkeeseen liittyvien kuluerien kattamiseksi (Investointiavustusta koskevat lisäehdot, kohta 3, Hyväksyttävät menot).

Myönnettyjen valtionavustusten lupaehdoissa viitataan opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lakiin (1705/2009) ja valtionavustuslakiin (688/2001). Kummassakaan laissa ei ole säädetty avustuksensaajan valtionavustuksen käyttöön liittyvästä päätöksentekomenettelystä. Kuitenkin opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 37 § 1 mom:ssa säädetään ko. hankkeeseen soveltuen, että ”Perustamishankkeesta tulee laatia hankesuunnitelma, joka toimitetaan valtionapuviranomaiselle. Hankesuunnitelmaan tulee sisältyä pääpiirteittäinen selostus hankkeesta, selvitys hankkeen toteuttamisen tarpeellisuudesta ja toteuttamisajankohdasta sekä luonnossuunnitelmat ja kustannusarvio. Suunnitelmassa on eriteltävä hankkeeseen sisältyvät toimitilat (tilaohjelma).” Kaupunginhallituksen johtosääntöön § 6 viitaten on todettava, että valtionavustushakemuksessa haettava avustuksen määrä perustuu hankesuunnitelmaan, jonka hyväksyminen kuuluu kaupunginhallituksen johtosäännön mukaan kaupunginvaltuuston toimivaltaan.  

Johtopäätökset

Kaupunginvaltuusto myönsi 15.6.2015 § 125 omavelkaisen takauksen Kiinteistö Oy Turun Kaupunginteatterin enintään 36,35 miljoonan euron lainoille huomioiden silloin jo tiedossa olleet esittelytekstissä kuvatut valtionavustukset.

Kaupunginvaltuusto päätti 28.11.2016 § 191 vahvistaa hankkeen kokonaiskustannukseksi 39,15 miljoonaa euroa nostamatta takausvastuun määrää aiemmin päättämästään 36,35 miljoonasta eurosta. Yhtiö ei esittänyt takausvastuun korottamista ennakkonäkemyspyynnön yhteydessä sen pystyessä kattamaan kustannusten nousun myönnetyillä valtionavustuksilla. On huomioitava, että yhtiö ei ole ylittänyt kaupunginvaltuuston hyväksymää omavelkaisen takauksen 36,35 miljoonan euron lainavaltuutta, eikä kyseinen lainavaltuus ole ylittymässä kaupunginhallituksen päätösten seurauksena.

Edellä esitettyjen perustelujen valossa on todettava, ettei kaupunginvaltuuston päätösten 15.6.2015 § 125 ja 28.11.2016 § 191 välillä ole havaittavissa ristiriitaa, joka estäisi kaupunginhallitusta panemasta täytäntöön jäljempänä mainittua päätöstä, kuitenkin huomioiden, että kaupunginhallituksella ei ole ko. päätöstä täytäntöönpantaessa toimivaltaa korottaa kaupunginvaltuuston aikaisemmin vahvistamaa takausvastuun määrää. Takausvastuun korottaminen tulee tarvittaessa saattaa kaupunginvaltuuston päätettäväksi.

Kaupunginvaltuuston 28.11.2016 päätöksen perusteella hankkeen kokonaiskustannukseksi hyväksyttiin 39,15 miljoonaa euroa, josta valtionavustusta on yhteensä 4,85 miljoonaa euroa. Mikäli kokonaiskustannus toteutuisi täysimääräisenä, kaupunginteatteriyhtiön 36,35 miljoonan euron lainavaltuuden käyttö jäisi valtionavustus huomioiden edelleen 34,3 miljoonaan euroon.

Yhtiön toimittaman päivitetyn kustannusarvion mukaan (pvm. 24.10.2016) kustannusennuste on noussut lokakuuhun mennessä 37,33 miljoonaan euroon. Tiedossa olevat lisäkustannukset tammikuun loppuun asti laskettuina nostanevat kustannusarviota 37,75 miljoonaan euroon, joka on vielä kaupunginvaltuuston 15.6.2015 § 125 hyväksymän kustannusarvion raameissa 5 % ylitysvara huomioiden. Ottaen huomioon hankkeen rakennuskustannusten nousun syyn (erityisesti alapohjan lisääntyneet puhdistuskustannukset) lakiasioiden käsityksen mukaan kyseessä ei ole ollut sellainen merkittävä muutos hankkeessa, että kaupunginhallituksella olisi suunnitteluohjeiden perusteella ollut syytä viedä asia kaupunginvaltuuston harkittavaksi, vaikka hankkeen kustannusarvio ei ollut ylittämässä 5 %:n sallittua ylitysvaraa.

Valtionavustuksia ei ole varattu etukäteen määriteltyjen kustannuserien kattamiseen, eikä niiden käyttämiseen liittyvää päätöksentekomenettelyä ole Turun kaupungin säännöstössä, valtionavustusten lupaehdoissa tai valtionavustuksiin liittyvässä lainsäädännössä määritelty. Valtionavustukset tulee käyttää hankkeen toteuttamisesta aiheutuneisiin menoihin.

Edellä esitettyyn viitaten lakiasiat toteaa, ettei kaupunginhallitus ole ylittänyt toimivaltaansa 29.3.2016 § 115 eikä 24.10.2016 § 411 antaessaan yhtiölle luvan käyttää valtionavustuksia kohonneiden kustannusten kattamiseen kustannusten pysyessä valtuuston vahvistaman kustannusarvion ja siihen liittyvän 5 % ylitysvaran puitteissa.

Oheismateriaali 1Valtionavustuspäätökset 18.12.2013, 21.3.2014 ja 9.3.2016

Kaupunginjohtaja Aleksi Randell:

EhdotusKaupunginhallitus merkitsee edellä olevan lakiasioiden lausunnon tiedoksi.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.