Opetus- ja kulttuuriministeriö

OKM/41/010/2016

Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi ammatillisesta koulutuksesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Turun kaupunki toteaa lausuntonaan seuraavaa:

Hallituksen lakiesitykset ovat oikeansuuntaisia ja perusajatuksiltaan hyviä, kuten asiakaslähtöisyys, osaamisperusteisuus, henkilökohtaistaminen sekä rahoituksen nykyistä suurempi kohdentaminen suoritusten ja vaikuttavuuden perusteella. Lakiesityksessä on hyödynnetty aikuisten työelämän näyttötutkintojen yli 20-vuotista kokemusta.

Lakiesityksillä lisätään opetus- ja kulttuuriministeriön ohjausta. Sektoriministeriöiden ohjauksella ei kuitenkaan saa rajata liikaa kuntien harkintavaltaa.

Tutkinnot ja koulutukset

Ammatillisten tutkintojen kolmiportaisuuden säilyttäminen on hyvä ja tukee erityisesti aikuisten jatko-opintomahdollisuuksia ja osaamisen kehittämistä työuran aikana. Ammatillisten tutkintojen lisäksi valmentavien koulutusten tarve on kasvava, ja on hyvä, että sitä on jatkossa mahdollista toteuttaa myös työvoimapoliittisena koulutuksena.

Yhteisten tutkinnon osien pakollisuus ammatillisissa perustutkinnoissa on periaatteena hyvä, jotta tutkinnon suorittajien yleissivistys kehittyy ammatillisen osaamisen lisäksi. Yhteisten tutkinnon osien toteuttamisessa on kuitenkin erityisesti aikuisopiskelijoiden kohdalla kiinnitettävä erityistä huomiota osaamisen tunnistamiseen ja tunnustamiseen.

Tutkintojen ja koulutuksen järjestäminen

Tutkintojen järjestämis- ja koulutustehtävän määritteleminen yhdessä järjestämisluvassa on kannatettavaa, erityisesti työvoimakoulutuksen osittainen sisällyttäminen lupaan. Tutkintojen sisällyttäminen järjestämislupaan jäykistää koulutuksen järjestäjän mahdollisuuksia suunnata tarjontaansa alueellisen koulutustarpeen mukaan. Järjestämislupa ei saa estää työelämän tarpeisiin nopeaa ja joustavaa vastaamista. Esitämme, että tutkintojen tarjonta tulee olemaan koulutuksen järjestäjän omassa päätösvallassa. Rahoituslain mittarit ohjaavat sitä, että koulutuksen järjestäjä vastaa alueellisiin tarpeisiin.

Lakiesitys määrittelee koulutuksenjärjestäjän toiminta-alueen. Lakiesityksen lähtökohta toiminnan vapauttamisesta myös muille kuin koulutuksenjärjestäjän sijaintipaikkakunnille on hyvä asia. Se antaa erikoistuneelle koulutuksenjärjestäjälle mahdollisuuden järjestää koulutusta alueellisen työelämän tarpeen mukaan. Ongelmana on se, että luonnoksessa ei ole riittävän selkeästi annettu opetus- ja kulttuuriministeriölle mahdollisuutta puuttua epätarkoituksenmukaiseen kilpailuun ja tiettyjen vetovoimaisten koulutusten liialliseen tarjontaan alueella.

Lakiehdotuksessa ei ole otettu kantaa urheilijoiden koulutuksen erityisen tehtävän jatkamiseen. Ammatillisen koulutuksen urheilun erityinen tehtävä tulee säilyttää ja sitä tulee kehittää edelleen. Urheilusta saatavien opintojoustojen hyödyntäminen ja yksilöllisten polkujen toteuttaminen urheilun erityisen tehtävän oppilaitoksissa mahdollistaa jatkossakin urheilun ja opiskelun yhdistämisen ammatillisessa koulutuksessa.

Tutkintotoimikuntien poistaminen keventää tutkintoihin liittyvää byrokratiaa. Samalla tulee kuitenkin varmistaa tutkintojen tasalaatuisuus valtakunnallisesti. Työelämätoimikuntien roolia laadun varmistamisessa on hyvä täsmentää. Arvioinnin oikaisupyynnöt tulisi päättää koulutuksen järjestäjän hallinnossa työelämätoimikuntien sijasta.

Hakeutuminen ja opiskelijaksi ottaminen

Vapaan hakeutumisen periaate on kannatettava. Kuitenkin valtakunnallinen hakumenettely on perusteltavaa erityisesti samana vuonna peruskoulun päättävien osalta, jolloin koko ikäluokka on haussa mukana (nuorisotakuu, koulutustakuu). Valmentavaan koulutukseen hakeutuvien osalta on hyvä laajennus, että valmentavan koulutuksen jälkeen opiskelijan tavoitteena voi olla ammatillisen perustutkinnon lisäksi myös ammattitutkinto tai erikoisammattitutkinto. Tämä on olennaista erityisesti aikuisempien ja maahanmuuttajataustaisten opiskelijoiden kohdalla.

Jos ammatilliseen koulutukseen hakeutumisen edellytyksenä on peruskoulun suorittaminen, jää lainsäädännössä avoimeksi, mikä on niiden nuorten ja aikuisten mahdollisuus päästä ammatilliseen koulutukseen, joilla ei tosiasiassa ole ollut mahdollisuutta suorittaa oppivelvollisuuskoulua vastaavaa koulutusta omassa maassaan. Suomeen muuttaa jatkuvasti nuoria aikuisia, joilla ei ole juuri minkäänlaista koulutustaustaa. Peruskoulun osien suorittaminen, suomen kielen taidon kehittäminen sekä ammatillisen osaamisen kehittäminen tulisi tällaisten nuorten osalta tapahtua samanaikaisesti eikä niin, että peruskoulun suorittaminen olisi yksinomaan vaihtoehto ammatilliseen koulutukseen pääsemiseksi.

Henkilökohtaistaminen

Lakiluonnoksessa henkilökohtaistamisen periaatteet noudattavat nykyisiä työelämän näyttötutkintojen periaatteita. Käytänteitä on kehitetty yli 20 vuotta, ja niistä saadaan toimivia malleja laajennettavaksi ammatillisen peruskoulutukseen ja valmentavaan koulutukseen. Opetushallitus tullee tarkemmin ohjeistamaan henkilökohtaistamisen menettelyjen käytäntöjä lakien hyväksymisen jälkeen.

Tutkinnon suorittaminen ja osaamisen arviointi

Tutkinnon suorittaminen näyttämällä tai tunnustamalla tutkinnon perusteissa vaadittava osaaminen on kannatettavaa. Samalla tulee kuitenkin varmistaa, että arvioitsijat tuntevat hyvin arvioitavan tutkinnon perusteet, hallitsevat monipuolisia arvioinnin menetelmiä ja että heillä on riittävästi resurssia varmistaa työpaikalla käytännön työtilanteissa osaaminen. Arviointien ja tutkinnon suorittamisen laadun varmistaminen tulee olemaan merkittävä tehtävä koulutuksen järjestäjälle.

Koska näytöt tullaan lain mukaan toteuttamaan käytännön työtilanteissa, tulevat näyttöjen toteutukset työpaikoilla lisääntymään merkittävästi. Työelämän kantokyky uusissa tehtävissä voi osalla aloista olla ongelmallinen. On tärkeää, että samalla pidetään mahdollisena myös näyttöjen järjestäminen muualla kuin yrityksessä tai julkishallinnon työpaikoilla, hyödyntäen esimerkiksi koulutuksen järjestäjän oppimisympäristöjä ja pajoja.

Tutkinnon suorittajan ja opiskelijan oikeus saada palautetta osaamisensa kehittymisestä tutkinnon suorittamisen tai koulutuksen aikana on kirjattu lakiin selkeästi. Tutkinnon suorittamisen arviointi ja osaamisen kehittymisestä saatavan palautteen ero on kirjattu lakiin hyvin.

Todistusten yhdenmukaistaminen on kannatettavaa. Uutena todistuksena tulee opiskelijalle annettava todistus osaamisesta, kun ei voida antaa tutkintotodistusta tai todistusta suoritetuista tutkintojen osista. On epäselvää, tullaanko todistuksen sisältöä ohjeistamaan valtakunnallisesti.

Osaamisen hankkiminen

Opiskeluvalmiuksia tukevien opintojen ja erityisen tuen laajentaminen kaikkiin ammatillisen tutkinnon tasoihin on hyvä. Opetuksen antaminen myös muulla kuin järjestämisluvan mukaisella opetus- ja tutkintokielellä on kannatettavaa erityisesti maahanmuuttajataustaisten opiskelijoiden ja tutkinnon suorittajien opinnoissa.

Työpaikalla tapahtuva oppiminen

Laissa on selkeästi eritelty oppisopimuksen ja koulutussopimuksen käytännön erot. Koulutussopimuksen perusteella ei synny työsuhdetta, mutta lakiluonnos kuitenkin mahdollistaa työnantajan ja tutkinnon suorittajan keskinäisen sopimuksen työsuhteesta. Lakiluonnoksessa tämä asia tulisi kirjata selkeämmin. Epäselväksi on jäänyt, missä määrin on selvitetty mahdollisuuksia tehdä koulutussopimuksia työnantajien kanssa. Erityisenä huolenaiheena ovat aiemmin erityistä tukea saaneet opiskelijat.

Turvallinen opiskeluympäristö

Lain tässä osassa ei ole olennaisia muutoksia nykyiseen, mutta luonnoksessa on lisätty koulutuksen järjestäjän mahdollisuuksia joustavoittaa toimintaansa, esimerkiksi järjestyssääntöjen hyväksyminen ja määräaikaisen erottamisen delegointimahdollisuus toimielimeltä rehtorille. Muutokset ovat oikean suuntaisia.

Opiskelijahuollon laajentaminen kaikkiin perustutkintoihin lisää koulutuksen järjestäjän vastuita ja kustannuksia, kun opiskelijahuolto laajenee myös nyt näyttötutkintona opiskeleviin aikuisiin. Turun ammatti-instituutin osalta lisäys on merkittävä, noin 1 000 opiskelijaa. Opiskelijahuollon henkilöstön mitoitukset ovat jo nyt käytännössä ongelmallisia. Sinällään aikuisilla opiskelijahuollon palveluiden tarve on merkittävä, ja uusia palveluita tarvitaan tähän vastaamiseen.

Sote-uudistuksen edetessä tulee varmistaa, että opiskelijahuollon palvelut säilyvät edelleen vähintään nykytasoisina ja toteutuvat oppilaitoksissa.

Oikeus maksuttomaan ruokailuun laajenee kaikkiin perustutkinto- ja valmentavan koulutuksen opiskelijoihin, myös työvoimakoulutuksen opiskelijoille. Tämä muutos lisää koulutuksen järjestäjän kustannuksia.

Tutkintomaksun poistuminen on kannatettavaa tutkintotoimikuntien lakkautuksen myötä.

Voimaantulo- ja siirtymäsäännökset

Näyttötutkintojen järjestämissopimukset lakkaavat lain voimaan tullessa. Tutkintojen uudistus ei tule tapahtumaan yhtä nopeassa aikataulussa. Vanhoilla tutkinnon perusteilla tutkintoa suorittavien siirtymäajat ovat pitkät, perustutkinnoissa 31.12.2020 saakka ja ammatti- ja erikoisammattitutkinnoissa 31.12.2021 saakka. Tämä vanhojen ja uusien tutkinnon perusteiden päällekkäinen aika tulee aiheuttamaan lisää työtä niin koulutuksen järjestäjälle kuin työelämälle tutkintojen muodostumisen (tutkinnon osat) ja vaatimusten erilaisuuden vuoksi.

Laki opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta

Rahoituksen muutos suuremmassa määrin suorituksia ja vaikuttavuutta palkitsevaksi on hyvä suunta. Lakiluonnos on kuitenkin sekava, ja koulutuksen rahoituksen ennakoitavuus muuttuu merkittävästi. Perusrahoituksen osuuden lisääminen olisi toivottava muutos. Rahoituksen osoittaminen suoraan koulutuksen järjestäjälle on tärkeää jatkossakin.

Rahoituksissa on otettu huomioon painotuksilla mm. alojen erilaisuus, tutkinnon suorittajan työmarkkina-asema ennen koulutusta ja perusasteen jälkeistä tutkintoa vailla olevat opiskelijat. Erityisesti työttömien ja tutkintoa vailla olevien opiskelijoiden huomiointi korostaa ammatillisen koulutuksen yhteiskunnallista tehtävää. Painotuksissa ei ole kuitenkaan huomioitu esimerkiksi maahanmuuttajataustaisten opiskelijoiden määrää, joka on merkittävä tekijä tietyillä paikkakunnilla ja lisää opiskelijoiden tukitarpeita. Luonnoksessa ei ole huomioitu myöskään alueen elinkeinoelämän yleistä tilannetta, joka on kuitenkin merkittävä tekijä opiskelijoiden työllistymisessä.

Luonnoksen rahoitusmallissa on riskinä koulutuksen järjestäjän keskittyminen sellaiseen toimintaan, joka tuottaa mahdollisimman hyvät mittaritiedot rahoituslaskentaan: esimerkiksi valitsee helpompia opiskelijoita, välttää maahanmuuttajia ja henkilöitä, joilla on ongelmia mutta jotka eivät ole erityisen tuen tarpeessa. Myös tutkintojen ”tehtailu” ja tason laskeminen nähdään vaarana.

Rahoituksen perustana olevien mittareiden kokoaminen tulee saada automatisoitua mahdollisimman pitkälle ja tietojen ajantasaisuus varmistettua. Tämä edellyttää vahvaa yhteistyötä opiskelijahallintaohjelmien tuottajien kanssa.

Epäselväksi myös jää, mihin laajempaan kokonaisuuteen laissa ehdotettu rahoitusmalli kuuluu. Sote- ja maakuntauudistuksen vuoksi koko valtionosuusjärjestelmä muuttuu melkoisesti, ja koko valtionosuusmalliin on vaikea ottaa kantaa. Kuntien roolia ei tule heikentää, sillä hallintouudistuksen jälkeen elinvoiman säilyttäminen on kunnan tärkeimpiä tehtäviä, ja tässä työssä todellisiin tarpeisiin suunnattu ammatillinen koulutus on tärkeä.

Muutosten arviointi ja jatkokehittäminen

Esitettävät lakimuutokset ovat merkittäviä, ja on tärkeää, että muutosten vaikutuksia tullaan suunnitelmallisesti arvioimaan ja kehittämään.

LAUSUNNON KESKEINEN SISÄLTÖ

Ministeriön lisääntyvä vaikutus ammatillisen koulutuksen ja tutkintojen toteuttamiseen ei saa aiheuttaa koulutuksen järjestäjille lisää tehtäviä tai raportointeja.

Tulee varmistaa, että toiminnan joustavat toteuttamiset ovat mahdollisia, esimerkiksi tutkintojen myöntämisoikeuksien joustava päätöksenteko.

Näyttöjen toteuttaminen myös muualla kuin työelämässä tulee olla mahdollista, esimerkiksi oppilaitoksen omissa oppimisympäristöissä ja pajoilla.

Ammatillisen koulutuksen perusrahoituksen osuutta tulee nostaa.

Rahoituksen perusteena olevissa mittareissa ja niiden painotuksissa tulee huomioida maahanmuuttajataustaisten opiskelijoiden/tutkinnon suorittajien määrä.