Apulaiskaupunginjohtaja Jarkko Virtanen, yleiskaavainsinööri Olavi Ahola ja kaupunkisuunnittelujohtaja Timo Hintsanen 14.4.2016:

Osayleiskaavoituksen käynnistyminen ja eteneminen

Kaupunginhallitus päätti 4.3.2013 § 111 käynnistää Satava-Kakskerran alueen osayleiskaavan laadinnan käsitellessään rakennuskiellon ja toimenpiderajoituksen määräämistä alueelle. Käynnistämispäätöksen mukaan oleellista on saada saarille voimaan mahdollisimman nopeasti oikeusvaikutteinen osayleiskaava, joka turvaa myös viherverkoston säilymisen. Reunaehtoina ovat mm. voimassa oleva maakuntakaava, Turun kaupunkiseudun rakennemalli 2035, maakuntakaavan muutostyö, alueella jo oleva taaja-asutus, alueelle toteutettu ja suunniteltu infrastruktuuri sekä saarten, mukaan lukien Hirvensalo, kasvavan asutuksen tuomat kynnysinvestointitarpeet liikenteessä, vesihuollossa ja palveluverkossa.

Kaupunginhallitus palautti 9.3.2015 § 105 osayleiskaavan tavoitteet tuotavaksi uudelleen käsiteltäväksi maakuntakaavaluonnoksesta annettavan lausunnon yhteydessä. Kaupunginhallitus antoi 2.11.2015 lausuntonsa maakuntakaavaluonnoksesta. Osayleiskaavaluonnoksen valmisteluun tuli uusia näkökohtia myös kaupunginhallituksen 23.11.2015 § 494 tekemän Yleiskaava 2029 kehityskuvaratkaisun vuoksi.

Tulevan osayleiskaavaluonnoksen yhteydessä tuodaan ratkaistavaksi myös Kakskerta-Satavan vesiosuuskunnan toiminta-alueen hyväksymistä koskeva linjaus. Asiassa edetään maankäytön suunnittelu edellä ja toiminta-aluepäätöksessä tullaan arvioimaan verkoston suhde suunniteltavaan maankäyttöön. Kakskerta-Satava vesiosuuskunnan viemärin toiminta-alueen hyväksymistä koskeva asia tuodaan kaupunginvaltuuston päätettäväksi osayleiskaavan tavoitteiden asettamisen jälkeen. Luonnosvaiheessa käydään lisäksi vielä jatkoneuvottelut ELY-keskuksen maankäytön ja vesihuollon edustajien kanssa viranomaisohjeiden koordinoimiseksi.

Sisällölliset tarpeet

Satava-Kakskerran alueella ei ole tällä hetkellä oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Alueella on nykyisin noin 1.400 vakinaista asukasta. Väestönkehitys ja rakentaminen ovat olleet alueella varsin vähäistä menneinä vuosina. Asukasluku on kasvanut vuosittain vain keskimäärin kuudella asukkaalla. Uusia asuntoja on viime vuosina rakennettu noin kymmenen vuotta kohden.

Satava-Kakskerran alue on merellisessä vetovoimaisuudessaan houkutteleva asumisen alue ja siten Turulle ainutlaatuinen vetovoimatekijä. Toisaalta saaret ovat luonnoltaan kaupungin arvokkaimpia ja herkimpiä osia, joissa tapahtuvat ympäristömuutokset kaikkein välittömimmin vaikuttavat merialueisiin asti. Näiden kahden tekijän yhteensovittaminen on osayleiskaavoituksen keskeisin haaste.

Osayleiskaavoituksella määritellään pitkän aikavälin tavoitteet alueen maankäytölle ja rakentamiselle. Osayleiskaavassa esitetään tavoitellun kehityksen periaatteet ja osoitetaan tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi.

Osayleiskaavoituksen päämääränä on toisaalta kylätaajamien ja haja-asutusalueiden kehittäminen elinkelpoisina ja viihtyisinä maaseutumaisella saaristoalueella asuvia ja työskenteleviä varten sekä toisaalta aluetta koskevien maankäyttöpaineiden arvioiminen ja ohjaaminen suunnitellusti.

Alue on tärkeä vapaa-ajanvieton kohde ja houkutteleva luonnonläheinen virkistysalue. Meren ja järven parhaat rannat on vetovoimansa vuoksi jo suurelta osin käytetty loma-asutukseen. Vesistöön liittyviä yleisiä virkistysmahdollisuuksia on kuitenkin mahdollisuuksien mukaan pyrittävä lisäämään. Omaleimaisten loma-asuntoaluiden ominaispiirteiden säilyttäminen on tärkeä päämäärä samoin kuin sääntöjen luominen sille, että loma-asutuksen muuntuminen pysyvän asumisen käyttöön tapahtuu selkein perustein.

Selvityksissä suomalaisten asumistoiveista nousee usein yhtenä vaihtoehtona esiin kylämäisen asumisen ihanne, jollaista Satava-Kakskerran vanhat kylätkin edustavat. Modernit tulkinnat kylämäisistä ratkaisuista voivat olla mahdollisuus lisätä uudenlaisia asumisen vaihtoehtoja. Satava-Kakskerran osayleiskaavassa kylien maankäyttö voisi osittain perustua yhdyskuntarakenteeseen, joka asettuu raskaaksi koetun asemakaavoitettavan rakennetun ympäristön ja tuhlailevasti maata käyttävän haja-asutuksen välimaastoon. Maankäyttö- ja rakennuslain muutostyössä selvitetään parhailleen yleiskaavoituksen kehittämistä rakentamisen suorassa ohjauksessa.

Yhdyskuntarakenteen suunnittelussa käytetään periaatteina ns. edullisuusvyöhykekriteerejä, joissa otetaan huomioon joukkoliikenteen saavutettavuus, oleva tieverkko, vesihuollon järjestämismahdollisuudet, suhde muodostuneeseen kyläasutukseen ja taajamoituneeseen alueeseen, suhde maisemaan ja viherverkostoon sekä suhde meren tai järven läheisyyteen. Yhtenä pyrkimyksenä on myös maanomistajien yhdenvertainen kohtelu, mitä varten luodaan suunnittelutarveharkinnassa käytettävät periaatteet.

Laadulliset tavoitteet

-Hyvä ympäristö ottamalla huomioon nykyinen asutus, asutushistoria ja saaristomainen asuinympäristö.

-Nykyaikaisen asemakaavoitus- ja rakentamistavan kehittäminen sekä vastaaminen asumistoiveisiin.

-Runsaan loma-asutuksen ja vakituisen asutuksen yhteensovittaminen painotuksena lisääntyvä ympärivuotisen asumisen osuus.

-Merellisen vetovoiman lisääminen, viherverkoston säilyminen ja kehittäminen sekä Kakskerranjärven virkistysarvojen kehittäminen.

-Loma-asutuksen ohjaaminen pääasiassa nykyisen loma-asuntokannan täydentämiseen.

-Kylämäisen yleiskaavoituksen kehittäminen rakentamisen suorassa ohjauksessa valmisteilla olevien lakimuutosten mahdollistamalla tavalla.

-Haja-asutuksen kehittäminen eheyttävästi ja yhteisöllisyyden edellytysten ylläpitäminen.

Mitoitukselliset ja rakenteelliset tavoitteet

Kaupunginhallitus on halunnut selvitettäväksi jo ennen tavoitteista päättämistä, millainen infrastruktuurin toteuttamisvelvoite kaupungille syntyy esitettyjen asukaslukutavoitteiden myötä ja millainen on euromääräinen investointitarve vesihuoltoon, katuihin ym. Lisäksi pyritään samalla tarkentamaan viranomaisneuvottelussa ELY-keskuksen kanta vesihuollon huolehtimisvelvollisuuteen ja maankäytön tavoitteisiin.

Asemakaavoitettavaksi esitettävät alueet

Kasvu suunnataan ensisijaisesti Turun kaupungin maakuntakaavaluonnoksesta antamassa lausunnossa esitetylle, Kakskerrantien käytävään tukeutuvalle, laajennetulle taajamatoimintojen alueelle (A). Maakuntakaavaluonnoksen A-alue sisältää voimassa olevan maakuntakaavan A-alueen.

Asemakaavoitettavan alueen laajentamisen perusteena ovat valtakunnallisesti määritellyt yhdyskuntarakenteen seurantajärjestelmän (YKR) taajama-alueet ja Turun kaupunkiseudun rakennemalli 2035:n täydentyvät asuinalueet. Maakuntakaavaluonnoksen A-alue sisältää voimassa olevan maakuntakaavan A-alueen kuitenkin laajentaen sitä merkittävästi. Kaupungin lausunnossa on aluetta vielä jonkin verran laajennettu, mutta se tukeutuu kokonaisuudessaan Kakskerrantien käytävään.

Kyläalueet, haja-asutusalueet ja loma-asuntoalueet

Muilla kuin asemakaavoitettaviksi tarkoitetuilla alueilla ja loma-asuntoalueilla rakentamisessa sovelletaan suunnittelutarveharkintaa ja kylämäisen rakentamisen suoraa ohjausta osayleiskaavalla mahdollisten lakimuutosten jälkeen. Haja-asutuksen ja kylien suunnittelussa käytetään edullisuusvyöhykekriteerejä ja laadittavia ohjausperiaatteita. Voimassa olevan maakuntakaavan mukaan M-alueilla ”olemassa olevien alueiden täydennykseksi ja laajennukseksi voidaan kuntakaavoituksella vähäisessä määrin osoittaa myös uutta pysyvää asutusta”. Tätä ei voida kuitenkaan tässä yhteydessä tavoitteellisesti mitoittaa.

Rakentamisen aikataulu, mitoitus ja kynnysinvestointien kustannukset

Turun seudun rakennemallin mitoitusluvut (500 uutta asukasta) on esitetty vuosille 2025–2035, kun taas osayleiskaavan varaukset ajoitetaan pitemmälle ajalle aina vuoteen 2050 saakka.

Yleiskaava 2029 kehityskuvista kaupunginhallitus valitsi Kasvukäytävät-kehityskuvan yleiskaavaluonnoksen valmistelun pohjaksi. Hirvensalon osayleiskaavaluonnoksessa on arvioitu kehityskuvan merkitsevän noin 4.800 uutta asukasta vuoteen 2029 mennessä (320 asukasta vuodessa) Hirvensalon alueelle joukkoliikennekäytävien läheisyyteen.

Vesihuollon kynnysinvestointien näkökulmasta Hirvensalon väestötavoitetta voidaan silti edelleen nostaa rakennemallissa kuvatuille laajennusalueille yhteensä noin 2.600 asukkaalla siten, että väestön kasvun määrä on yhteensä 7.400 asukasta ja väestömäärän edellyttämän paineenkorotusaseman kustannusarvio on noin 150.000 euroa (20 € asukasta kohti).

Kyseiset investointikustannukset eivät sisällä asemakaavoitettavien alueiden sisäisen vesihuollon järjestämistä, mutta kustannustehokkain tapa asutuksen lisäämiseksi on kaavoituksen vaiheittainen laajentuminen tukeutuen aina olemassa olevaan verkostoon ja samalla yksittäisten satelliittikaavojen välttäminen.

Vesihuoltoa merkittävämmät kynnysinvestoinnit kohdentuvat Hirvensalon liikenneratkaisujen toteuttamiseen. Lisääntynyt asukasluku kasvattaa ajoneuvoliikennettä etenkin Hirvensalon sillalla. Ensimmäisessä vaiheessa tulee ruuhkautumisen vuoksi ajankohtaiseksi Kakskerrantien ja Hirvensalon puistotien nelikaistaistaminen koko välillä Kukolantien risteys – Vähäheikkiläntie. Parhaillaan valmisteltavana olevan yleissuunnitelmaluonnoksen perusteella kyseisen investointikustannuksen arvioidaan olevan noin 4 M€.

Tarve toiselle siltayhteydelle Hirvensaloon kasvaa samanaikaisesti nykyisen väylän ruuhkautumisen kanssa. Suunnitelmissa oleva Sorttamäen silta ja katuyhteys Hirvensalon Kakskerrantieltä Uittamon Eteläkaarelle tulee jatkossa helpottamaan saarten liikennöintiä ja huoltovarmuutta. Välttämättömäksi siltayhteyden toteuttaminen tulee kuitenkin vasta vuoden 2025 jälkeen Hirvensalon väestön kasvun lähestyessä 4.800 asukasta.

Sillasta ja katuyhteydestä on tehty luonnossuunnitelmatason vaihtoehtotarkastelu ja valitusta vaihtoehdosta on laskettu alustava kustannusarvio. Sillan kustannusarvio päätypenkereineen on noin 20 M€ ja katuyhteyden kustannusarvio noin 9 M€, yhteensä 29 M€.

Kadun pohjaolosuhteet ovat lisäksi huonot etenkin Hirvensalon puolella ja kadunpinnan tasausta saatetaan joutua nostamaan tulevien merivesitulvien korkeuden yläpuolelle. Tämä voi toteutuessaan mahdollisesti johtaa kadun perustamiseen paalulaatalle, millä olisi kadun kustannuksia nostava vaikutus noin 4.000 – 4.500 euroa metriä kohti siten, että rakentamisen lisäkustannukset olisivat yhteensä noin 4 M€.

Sorttamäen sillan ja katuyhteyksien kustannuksia ei voi pitää Satava-Kakskerran osayleiskaavankynnysinvestointina, koska yhteysväli on toteutettava jo Hirvensalon väestönkasvun seurauksena. Yhteysväli kuitenkin tukee myöhemmässä vaiheessa kaupunkirakenteen laajenemista myös Satava-Kakskerran alueelle. Rakennemallikaudella vuoteen 2035 mennessä tulisi Satava-Kakskerran alueella asemakaavoitettavien alueiden määrä olemaan erittäin maltillinen mallin kasvutavoitteen ollessa vain noin 500 uutta asukasta.

Satava-Kakskerran asemakaavoitus voisikin ajoittua alkamaan vasta rakennemallikaudella 2020-luvun loppupuolella. Vesihuollon kynnysinvestointien näkökulmasta väestömäärää voisi kuitenkin kasvattaa rakennemallivuoden 2035 tilannetta vastaavasti aiemman 7.400 asukkaan lisäksi Hirvensalon täydennysalueilla vielä noin 7.300 asukkaalla ja Satava-Kakskerran alueella maltillisesti 500 asukkaalla siten, että vesihuollon runkoverkoston, pumppaamoiden ja paineenkorotusasemien yhteenlaskettu kustannusarvio olisi noin 2,85 M€.

Liikennejärjestelyjen osalta Satavan asemakaavoituksen myötä osa Kakskerrantietä muuttuisi kaduksi edellyttäen kaupungilta varautumista kunnossapitokorjauksiin. Niiden kokonaiskustannus noin 5 km:n matkalta olisi noin 700.000 euroa. Lisäksi kyseisellä tieosuudella on kolme siltaa, jotka siirtyisivät samalla kaupungin omistukseen. Siltojen kunnossapitokorjauksiin tulisi yhteensä varata noin 1.68 M€. Koska valtion ylläpitovastuulla olevat tieosuudet muuttuisivat kaduiksi, niiden hoitokustannukset kohdentuisivat jatkossa kaupungille. Vuosittaisten hoitokustannusten arvioidaan olevan noin 80.000 euroa.

Mikäli aiemmin eritelty yhteensä 15.200 asukkaan väestönkasvu saarilla toteutuisi vuoteen 2035 mennessä, olisi kaupunkirakennetta edelleen mahdollista laajentaa saaristomaiset luonteenpiirteet säilyttäen Satava-Kakskerran alueella siten, että väestön määrää voitaisiin edelleen lisätä noin 3.500 – 5.000 asukkaalla vesihuollon kynnysinvestointien kasvaessa samalla noin 2,6 M€. Liikennejärjestelmän kynnysinvestointeja kyseinen laajentaminen ei enää merkittävässä määrin edellyttäisi.

Kyseinen väestökasvutavoite edellyttää kuitenkin maakuntakaavan tarkistuksen nykyisten selvitysalueiden osalta sekä myöhemmin tarkistettuun maakuntakaavaan perustuvan osayleiskaavan muutoksen. Mikäli osayleiskaavaa tarkennetaan joskus 2030-luvulla maakuntakaavassa esitettyjä selvitysalueita vastaavasti, vesihuollon kynnysinvestointeihin tulisi tuolloin varata noin 5 M€. Vastaavasti kadunpitäjän kustannusvastuut laajentuisivat hoidettavan alan kasvaessa. Näihin kynnyskustannuksiin tulisi kuitenkin varautua vasta lähempänä 2050-lukua. Seuraavat vuosikymmenet Satava-Kakskerran vesihuolto voisi tukeutua ensisijaisesti vesiosuuskuntaan toiminta-alueiden rajapintojen lähestyessä toisiaan Satavan alueella vasta 2030-luvulla.

Viranomaisneuvottelut ja väestöntavoitteet

Vesihuoltolaissa taajamaksi on määritelty alue, jolla asuu vähintään 200 asukasta toisiaan lähellä olevissa rakennuksissa. Lisäksi YKR-taajaman määritelmänä on ruututieto, jonka rajaus perustuu 250 x 250 ruudukkoon, jossa huomioidaan asukasluvun lisäksi rakennusten lukumäärä, kerrosala ja keskittyneisyys. YKR-taajama voidaan jakaa tiheään ja harvaan taajama-aluerajaukseen.

Viranomaisneuvottelussa ELY:n vesihuollosta vastaavat tahot ovat edellyttäneet, että kaupungin tulisi toteuttaa vesihuolto käyttöveden osalta koko harvaa YKR taajama-aluetta vastaavasti vaikka osuuskunta huolehtisikin jäteveden johtamisesta. Vesihuollon toteuttamisen kokonaiskustannukset olisivat linjauksen mukaan noin 7,6 – 8,5 M€.

Kaupunki on neuvottelussa kiistänyt kyseisen tulkinnan ja perustanut näkemyksensä siihen, että Vesihuoltolain mukaan ”kyseisen kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai jätevesiviemäriin on tarpeen toteutuneen tai suunnitellun yhdyskuntakehityksen vuoksi”.

Tässä vaiheessa maakuntakaavassa selvitysalueeksi merkittyä ja myöhemmin maakuntakaavan päivityksen jälkeen kuntakaavoitukseen tulevan alueen osalta voidaan korostaa juuri lain tarkoittamaa suunniteltua yhdyskuntakehitystä, mikä ei aiheuta välitöntä vesihuollon toteuttamisvelvoitetta osuuskunnalle jäteveden johtamista varten mahdollisesti vahvistettavasta toiminta-alueesta tai muodostuneesta harvasta YKR-alueesta huolimatta.

Muilta osin viranomaisneuvotteluissa on päädytty siihen, että valmistelussa olevan maakuntakaavan perusteella noin 3.000 asukkaan lisäys olisi asemakaavoituksella mahdollista lähinnä Satavan saaren itäosiin tukeutuen. Lisäksi osayleiskaavassa voitaisiin osoittaa kehitettäviä kooltaan saaristomaisiin olosuhteisiin soveltuvia kyläalueita.

Sekä nykyinen voimassa oleva että luonnosvaiheen valmistelussa oleva maakuntakaava asettavat juridisia rajoitteita Satava-Kakskerran osayleiskaavan väestötavoitteiden asettamiselle ja etenkin asetettujen tavoitteiden maantieteelliselle kohdentamiselle. Lähtökohtana kestävälle kasvutavoitteelle on viranomaisneuvotteluissa esitetty noin 3.000 uutta asukasta Satava-Kakskerran laajennettujen taajamatoimintojen alueelle.

Kynnysinvestointien kustannusten näkökulmasta saaria tulisi tarkastella kokonaisuutena, jolloin vuoteen 2035 mennessä saarten väestö voisi kasvaa noin 15.200 asukkaalla, joista vain noin 500 asukasta sijoittuisi Satava-Kakskerran alueelle kynnysinvestointien ollessa noin 5,2 M€.

Vuoteen 2050 mennessä maakuntakaavan päivityksen jälkeen Satava-Kakskerran väestön määrää voitaisiin lisätä vielä noin 3.500 – 5.000 asukkaalla kynnysinvestointien kasvaessa noin 2,6 M€:lla. Kynnysinvestointien kokonaiskustannusten näkökulmasta Satava-Kakskerran kestävänä väestönkasvuna voidaan pitää tässä vaiheessa viranomaisneuvottelussa esitettyä noin 3.000 uutta asukasta lisättynä maltillisella kasvulla pienempien kylätaajamien yhteyteen joko suunnittelutarveratkaisuihin perustuen tai mahdollisen Maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen jälkeen osayleiskaavan perusteella.

Maakuntakaavaluonnoksen, viranomaisneuvottelujen ja investointitaloudellisen tarkastelun perusteella Satava-Kakskerran tavoitteeksi esitetään, että laajennetulle taajamatoimintojen alueelle (A) osoitetaan asemakaavoitettavaksi pientaloasutusta 3.200 uudelle asukkaalle, jolloin kylätaajamat huomioiden koko suunnittelualueella varaudutaan laskennallisesti kaikkiaan 5.000 asukkaan yhdyskuntaan vuonna 2050. Osayleiskaavaluonnoksen valmisteluvaiheessa selvitetään edelleen, millaisella rakenteena asuinympäristö toteutuisi asetetulla mitoituksella, kun tavoitteena on asutuksen saaristomaisen erityisluonteen säilyttäminen.