Kaupunginjohtaja Aleksi Randell, apulaiskaupunginjohtaja Jarkko Virtanen ja johtaja Tuomas Heikkinen 14.8.2015:

Toimintamallin taustaa

Turun kaupungin kiinteistö- ja rakennustoimi jaettiin vuoden 2001 alusta lukien karkeasti siten, että tilaajatoiminnot, tuottajatoiminnot ja viranomaistoiminnot eriytettiin toisistaan. Tilaajatoiminnot keskitettiin tuolloin perustettuun Kiinteistöliikelaitokseen ja tuottajatoiminnot lukuisiin nettoyksiköinä käynnistettyihin hallintokuntiin. Viranomaistoiminnot pyrittiin keskittämään silloiseen ympäristö- ja kaavoitusvirastoon, jolloin yhdistettiin myös aiemmin erillisinä lautakuntina toimineet ympäristönsuojelu- ja kaavoituslautakunnat.

Tilaliikelaitos oli toiminut liikelaitosmuotoisena tilaajayksikkönä jo vuodesta 1994. Ainoastaan Jyväskylä oli perustanut vastaavan liikelaitoksen muutamaa kuukautta aiemmin. Kaupungin tilaomaisuus kohdennettiin käyttäjähallintokunnilta Tilaliikelaitoksen taseeseen siten, että liikelaitoksen vastuulle tuli tilaajatoimintojen lisäksi myös kokonaisvaltainen tilojen hallinnointi vuokrauksesta, ylläpitoon ja jalostukseen.

Kiinteistöliikelaitos oli perustamisvaiheessaan 2001 toiminnallisesti valtakunnallisesti ainutlaatuinen ratkaisu. Vielä tässäkään vaiheessa yli kymmenen vuotta myöhemmin muut suomalaiset kaupungin eivät ole eriyttäneet kiinteistöomaisuuttaan sisäisten liikelaitosten taseisiin tilaratkaisuja lukuun ottamatta.

Tilaaja-tuottaja-mallilla pyrittiin eriyttämään toiminnot siten, että kaupungin sisäisten yksiköiden välille olisi muodostunut positiivinen intressiristiriita. Tavoitteena oli mahdollistaa tuotantotoimintojen kehittäminen vastaamaan markkinoilla toimineiden yritysten toimintaa ja arvioida erillisen tilaajan kautta kriittisemmin oman tuotannon laatua ja kustannustehokkuutta.

Tilaajan liikelaitostamisella pyrittiin korostamaan omistajuuden tuomaa vastuuta omaisuuden arvon säilyttämisestä ja kehittämisestä. Lisäksi liikelaitosmuodon arvioitiin olevan normaalia virastorakennetta hallinnollisesti kevyempi. Nopeamman ja joustavamman päätöksenteon oli tarkoitus vastata paremmin kaupungin maankäytön kehittämiselle asetettuihin paineisiin.

Vuoden 2004 hallinnonjärjestämispäätös vahvisti kaupungin johtamisjärjestelmän osalta sektorijaon mukaisesti mm. sopimusohjausmallin ja tilaaja-tuottajamallin käyttöönoton. Ympäristötoimen tilaaja-tuottaja-mallin toteuttaminen merkitsi mm. sitä, että tuottajiksi perustetuista nettobudjetoiduista yksiköistä muodostettiin asteittain kaupungin sisäisiä liikelaitoksia. Käytännössä kaikki ympäristötoimen sektorin tuottajayksiköt aloittivat lopullisesti toimintansa 1.1.2006 alkaen kirjanpidollisesti eriytettyinä kunnallisina liikelaitoksina.

Myös kaupunkitasoisten tukipalvelujen keskittämistä perustettuihin liikelaitoksiin jatkettiin.

Liikelaitostamisen tavoitteina oli mm. luoda edellytykset hallinnon ja talouden kehittämistyölle, selkeyttää tilaajan, omistajan, tuottajan ja viranomaisen rooleja, tuotteistaa toimintaa sekä parantaa palvelutasoa, kilpailukykyä ja tuottavuutta.

Myöhemmin valtakunnallisen normiympäristön kehittymisen seurauksena

kaupunginvaltuusto päätti 16.6.2008, että sisäiset liikelaitokset perustetaan uudelleen Kuntalain 10a luvun mukaisiksi kunnallisiksi liikelaitoksiksi vuoden 2009 alusta lukien. Kyseinen ratkaisu koski tuottajaliikelaitosten lisäksi myös tilaajaroolissa toimineita Kiinteistö- ja tilalaitoksia. Kuntalain muutoksen myötä kyseisille liikelaitoksille tuli myös erillisiä lakiperusteisia kaupungin muusta organisaatiosta poikkeavia valtuuksia, kuten oikeus hyväksyä talousarvionsa ja investointinsa.

Tuottajaliikelaitosten osalta yhtiöityminen tapahtui ensin yksittäisinä ratkaisuina mm. Turun liikennelaitoksen ja Turun tekstiilihuollon osalta ja myöhemmin kokonaisratkaisuna talotoimi-, kunnallistekniikka-, kiinteistöpalvelu- ja viherliikelaitosten osalta vuoden 2012 alusta lukien. Yhtiöityminen merkitsi käytännössä ympäristötoimen tilaaja-tuottaja-rakenteen purkautumista ja siirtymistä vaiheittain markkinaehtoiseen monituottajamalliin.

Vuoden 2012 hallinnonjärjestämispäätöksen yhteydessä linjattiin vielä, että vanhalla ympäristötoimen sektorilla jatketaan kaupunginvaltuuston hyväksymän tilaaja-tuottaja–mallin kehittämistä siten, että erotetaan toisistaan strateginen kaupunkitason tason tilaaja-tuottaja-malli ja operatiivinen toimialatason monituottajamalli. Sektorijaon ja tilaaja-tuottajarakenteen purkauduttua olisi kaupungin johtamisjärjestelmän hallinnan ja ymmärrettävyyden kannalta päätöksen linjausta kuitenkin tarpeen täsmentää jatkossa siten, että koko kaupungin toimintamallissa noudatettaisiin ohjausmekanismina mahdollisimman laajasti samankaltaisia menettelytapoja.

Osana järjestelyä koko kaupungin toimintamalliuudistusta vuoden 2013 alusta lukien perustettu kiinteistötoimiala muodostettiin lähtökohtaisesti yhdistämällä tila- ja kiinteistöliikelaitokset sekä luomalla uuden liikelaitoksen sisälle tietyt matriisitoiminnot. Aiemmin Kiinteistöliikelaitoksen kiinteistöillä sijainneiden Tilaliikelaitosten rakennusten itsenäiset tasejärjestelyt aiheuttivat hallinnollista päällekkäisyyttä, rajapintaongelmia ja osaoptimointia, mikä ei tukenut kaupungin kokonaisetua. Liikelaitoksen taseiden yhdistäminen selkiytti toimintojen välistä rakennetta, mutta jätti edelleen epäselväksi kaupungin sisäisesti omalla taseellaan toimineen liikelaitoksen ja emokaupungin välisen suhteen.

Lisäksi nykyiseen liikelaitoksen perimään yleisten alueiden hoitoon liittyvään noin 26,7 M€:n palvelumaksuun perustuva strateginen kaupunkitason tason tilaaja-tuottaja-malli sekä liikelaitoksen taseasemaan perustuva tuloutus- ja ohjausmalli on jäänyt läpinäkymättömäksi, vaikeasti ymmärrettäväksi sekä ohjausvaikutukseltaan epämääräiseksi. Järjestely ei ole enää tällä hetkellä muuttuneessa tilanteessa tarkoituksenmukainen.

Tilaliikelaitoksesta eriytettiin jo aiemmin konsernihallintoon tilojen strateginen ohjaus. Oletettu taloudellinen ohjausmekanismi Tilaliikelaitoksen (sittemmin Kiinteistöliikelaitoksen) ja asiakashallintokuntien kanssa ei tuonut toivottua tulosta tilojen kokonaishallinnan osalta. Tilapalveluja tarjonneella liikelaitoksella ei ollut riittävästi liiketaloudellisia kannustimia ohjaamaan sen toimintaa kaupungin kokonaisedun mukaisesti. Asiakashallintokuntien tilaratkaisujen kustannukset päinvastoin paransivat liikelaitoksen tulosta, mutta samalla myös kasvattivat kaupungin kokonaismenoja.

Strategisella tilojen ohjauksella oli tarkoitus vaikuttaa toiminnallisesti tilaratkaisujen muodostumiseen ja koordinoida toimialojen välisiä tilakysymyksiä. Järjestely on kuitenkin omalta osaltaan aiheuttanut epäselvyyttä tiettyjen tilaprosessien työnjaossa ja sen toimivuutta tuleekin edelleen kehittää. Samalla tulee arvioida joiltakin osin uudelleen myös kiinteistöjen jalostukseen liittyviä rooleja siten, että kaupungin kokonaisetu tulisi huomioitua nykyistä tehokkaammin. Lisäksi liikelaitoksen sisällä toimii edelleen toimivaltajaosta huolimatta joitakin viranomaistoimintoja, joiden hallinnollinen sijoittuminen tulisi vielä kerran arvioida uudelleen. Kiinteistötoimialan toimintaa onkin siis tarpeen arvioida useammasta näkökulmasta.

Aiemmat kirjaukset liittyen kiinteistötoimialan ja ympäristötoimialan toimintoihin

Uudistamisohjelmassa on todettu seuraava kirjaus kiinteistöliikelaitoksen toimintamallin osalta:

-Maankäytön uuden toimintamallin tehokas käyttöönotto.

Toisessa uudistamisohjelmassa todettiin seuraavat kirjaukset:

-Selvitetään Kiinteistöliikelaitoksen uudelleenorganisointimahdollisuudet ja uudistetaan toimintamallit.

-Kiinteistökehitystoiminnan tehostaminen.

Minkä lisäksi vuoden 2015 talousarviossa on seuraavat kirjaukset:

-Maankäytön toimintamallin yhteensovittaminen kaupungin uuden toimintamallin kanssa ja mallin käyttöönotto; Määritellään ja vahvistetaan kaupunginhallituksen rooli ja tarkemmat tehtävät maankäytön ohjauksessa.

-Selvitetään kiinteistöliikelaitoksen uudelleenorganisointimahdollisuus sekä arvioidaan liikelaitosmallin ja siihen liittyvän ohjausmallin, taserakenteen ja sisäisten kustannusten kohdentamisperusteiden selkeyttäminen.

Ympäristötoimialan osalta toiminta-analyysissa on seuraavat kirjaukset:

-Infran suunnittelun ja investointikohteiden hallinnan ja johtamisen toimintamallin muutos Helsingin mallin mukaiseksi

-Liikennejärjestelmän kehittäminen ’liikenne on palvelu’ -periaatteella sekä liikennejärjestelmän kehittämisen vastuiden selkeyttäminen

-Yleisten alueiden suunnitteluprosessin kehittäminen kaavoituksesta toteutussuunnitteluun

-Lupa- ja valvontatehtävien uudelleen organisointi toimialan sisällä (U2:41)

-Kiinteistömuodostuksen ja mittaustoimen siirtäminen kiinteistötoimialalta rakennusvalvontaan tai mahdollisesti perustettavaan viranomaispalveluiden kokonaisuuteen 

-Myös muiden kiinteistötoimialan viranomaistoimintojen siirtäminen kiinteistötoimialalta mahdollisesti perustettavaan viranomaispalveluiden kokonaisuuteen

Toimintoanalyysi ja toimeksianto

Kaupunginhallitus käsitteli kiinteistötoimialan ja ympäristötoimialan toimintoanalyysejä 9.3.2015 § 103 ja päätti lähettää asian toimialojen valmisteluun ottamatta toimintoanalyysin toimenpiteisiin kantaa. Toimintoanalyysit sisälsivät toimenpiteitä, joiden ohjaaminen kuuluu kaupunginhallitukselle hallinnonjärjestämiskysymyksinä. Toisaalta osalla toimenpiteistä ja muutosehdotuksista on rajapintoja myös konsernihallinnon kanssa.

Kaupunkitasoisesti uudistushankkeesta vastaa kaupunginhallitus ja hankkeen ohjausryhmänä toimii kaupungin johtoryhmä / supistettu johtoryhmä. Hankkeen valmistelun etenemisestä raportoidaan tarvittaessa kaupunginhallitukselle ja puheenjohtajatoimikunnalle.

Ohjausryhmä laatii asetettavien työryhmien valmistelun pohjalta tarvittavat ehdotukset kiinteistölaitoksen uudesta toimintamallista, tarvittavista sääntömuutoksista, taloudellisista mallinnuksista ja uudistuksen toimeenpanon edellyttämistä muista toimenpiteistä. Työryhmien puheenjohtajat osallistuvat hankkeen ohjausryhmän kokouksiin. Ohjausryhmä voi työnsä aikana kuulla myös muita asiantuntijoita. Ohjausryhmän sihteereinä toimivat kaupunginsihteerit Satu Lehto (1 siht.) ja Pia Bergström (2 siht.). Ohjausryhmän tulee saada ehdotuksensa valmiiksi 30.11.2015 mennessä, jotta päätöksen mukaiset muutokset on mahdollista huomioida vuoden 2017 talousarvion yhteydessä.

Apulaiskaupunginjohtaja Jarkko Virtanen toimii hankkeen omistajana vastaten sen kokonaisvalmistelusta ja asetettavien työryhmin työn koordinoinnista.

Asetettavien työryhmien tehtävänä on laatia valmisteluvastuullaan olevien hankkeen osakokonaisuuksien osalta nykytilan kuvaukset, selvittää mahdolliset vaihtoehdot toiminnan kehittämiseksi sekä laatia analyysit nykytilan ja selvitettyjen vaihtoehtojen hyödyistä ja haitoista. Työryhmien toimeksiantoja täsmennetään työryhmäkohtaisesti jäljempänä.

Toimeksiantona on esittää ratkaisumallit erityisesti seuraaviin kokonaisuuksiin:

1.Liikelaitosmallin jatkaminen, taserakenne, sisäisten vuokrien määräytyminen ja tuloutus kaupungille

Osa-alueessa tulee arvioida, miten liikelaitoksen taloudellista ohjausmallia kehitetään nykyisestä. Malli, jossa kiinteistöomaisuus on liikelaitoksen taseessa ja kaupunginhallitus maksaa palvelumaksua yleisten alueiden kunnossapidosta, on hämärtänyt liikelaitoksen ohjausta. Toisaalta liikelaitoksen tuloutus kaupungille oman pääoman tuottona ei ole ollut läpinäkyvää. Työryhmän tehtävänä on esittää ohjausryhmälle tarvittavat muutokset taserakenteeseen, arvioida liikelaitosmallin purkamisen vaikutukset ja mallintaa investointien käyttötalousvaikutusten kohdentamistapa. Jäseninä ryhmässä toimivat Jukka Laiho (pj.), Marko Selin, Timo Sankari, Tuomas Koskiniemi ja Kim Moisiolinna (siht.).

2.Viranomaistoimintojen arviointi

Liikelaitoksessa toimii edelleen useita viranomaisluonteisia toimintoja, joista osalla on kiinteitä rajapintoja erityisesti ympäristötoimialan lupa- ja valvontatoimintojen kanssa. Näiden toimintojen sijainti kaupungin hallinnossa tulee arvioida uudelleen ottaen huomioon mahdollisuudet saavuttaa synergiaetuja sekä asiakkaiden/asukkaiden että kaupungin näkökulmasta. Työryhmän tulee valmistelutyössään kiinnittääkin erityistä huomiota asiakaspalvelun sujuvoittamiseen sekä digitaalisten palveluiden edelleenkehittämiseen. Työryhmän tulee laatia ohjausryhmälle analyysi viranomaistoimintojen organisoinnista sekä niiden ohjausmallista. Jäseninä ryhmässä toimivat Markku Toivonen (pj), Jouko Turto, Harri Lehtinen, Reima Ojala, Olli-Pekka Mäki, Jari Lehmussaari, Heikki Häkli, Tuomas Heikkinen ja Pia Bergström (siht.).

3.Rakennuttamistoimintojen, tilahakkeiden ja tilankäytön ohjauksen organisoinnin kokonaisarviointi

Kaupungin tilahankkeiden ohjaus ja tilatoimintojen koordinaatio on jaettu tilapalveluiden ja konsernihallinnon strategisen tilojen ohjauksen kesken. Työryhmän tulee arvioida tilatoimintojen nykymallin toimivuus sekä laatia ohjausryhmälle ehdotus toimintojen kehittämiseksi. Edelleen työryhmän tulee arvioida nykyisen suunnittelu- ja rakennuttamistoimintojen tuottamismalli ja organisointi. Jäseninä ryhmässä toimivat Jarkko Virtanen (pj), Tuomas Koskiniemi, Timo Jalonen, Jaakko Laaksonen, Merja Lumme ja Minna Juselius (siht.).

4.Maankäytön ohjauksen, kiinteistöjen omistuksen ja kiinteistökehityksen roolit

Kiinteistöliikelaitos on nykymallissa vastannut alue- ja kiinteistökehityshankkeiden ohjaamisesta. Strategisilla hankkeilla on useita muitakin ulottuvuuksia kuin kiinteistötalouteen liittyviä. Kaupunginhallituksen ja kaupungin johdon tulisi jatkossa paremmin pystyä seuraamaan ja ohjaamaan strategisia hankkeita. Tämä edellyttää hankkeiden ja niiden alaprojektien kokonaistavoitteiden tarkempaa määrittelyä ja vaikutusten analysointia.

Toisaalta yksittäisten myytävien kehityskohteiden kustannukset ovat jääneet nykymallissa pitkiksi ajoiksi kaupungin vastattavaksi, kun realisointiin ei ole ollut riittävää liiketaloudellista kannustinta. Lisäksi kiinteistöliikelaitoksen johtokunnan rooli on jäänyt epäselväksi eräissä sellaisissa hankkeissa, jotka on valmisteltu konsernihallinnossa kaupunginhallituksen tai kaupunginvaltuuston päätettäväksi.

Työryhmän tulee analysoida mahdollisuuden uudelleen organisoimisella selventää rooleja ja tehtäviä osa-alueella. Lisäksi maankäytön ohjausmalli tulee kytkeä selkeämmin osaksi kaupungin uutta toimintamallia toimintaa. Jäseninä ryhmässä toimivat Timo Hintsanen (pj.), Jouko Turto, Petri Liski, Christina Hovi, Tuomas Koskiniemi ja Pia Bergström (siht.).

5.Kiinteistöyhtiömuotoisten tilojen ja investointien hallintamalli

Kaupunki toteuttaa investointeja entistä enemmän yhtiömuotoisiin kiinteistökohteisiin ja on siirtynyt osassa kohteita välilliseen omistamiseen. Investointeja tullaan toteuttamaan jatkossakin monipuolisten omistusrakenteiden kautta. Kiinteistölaitoksen nykyinen toimintamalli on rakennettu vastaamaan pitkälti suoran omistamisen mallia. Uusissa malleissa tarvitaan hieman erilaista roolitusta ja osaamista mm. hallitustyöskentelyn ja omistajaohjauksen osalta. Työryhmän tehtävänä on laatia toimintamalli ja roolit eri omistusmuodoissa toteutettavien investointien ja hallintamallin osalta. Jäseninä ryhmässä toimivat Jarkko Virtanen (pj.), Jouko Turto, Tuomas Koskiniemi, Tuomas Heikkinen ja Pauliina Ahlas (siht.).

Kaupunginhallituksen hyväksymää valmistelupäätöstä tullaan esittelemään kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnalle, rakennuslautakunnalle ja kiinteistöliikelaitoksen johtokunnalle. Tässä vaiheessa lauta-/johtokuntien on mahdollista käydä asiasta lähetekeskustelua. Ohjausryhmän loppuraporttiluonnoksesta tullaan tarvittavilta osin lisäksi pyytämään asianomaisten lauta- ja johtokuntien lausunnot.

Lisäksi selvitetään mahdollisuus siirtyä salkutukseen ja uusiin hallintamalleihin myytävien ja kehitettävien kiinteistökohteiden osalta.