Apulaiskaupunginjohtaja Jarkko Virtanen 4.6.2014:

Kaupunginjohtaja päätti kaupungin ohjausmallin kehittämishankkeiden asettamisesta (Kj § 21.11.2013, § 198). Päätöksellä käynnistettiin kehittämishankkeet kolmelle eri kokonaisuudelle sopimusohjausmallin kehittämiseksi:

1.    Ohjausmallin kuvaaminen.

2.    Hyvinvointi- ja sivistystoimialan johtamisjärjestelmien sovittaminen ohjausmalliin.

3.    Johtamisen vuosikellon määrittely.

Tässä esityksessä tuodaan päätöksentekoon ohjausmallin kuvaamisen osahankkeen tulokset strategisten sopimusten osalta.

Kaupunginjohtajan asettamispäätöksessä ohjausmallin kuvaamisen osahankkeen tehtäviksi määriteltiin:

-        sopimusohjaukseen liittyvien käsitteiden yhteinen määrittely,

-        strategisten sopimusten sisältörungot ja liityntä kaupunkitason strategioihin ja ohjelmiin sekä raportointi ja vaikutus valittuihin kehittämishankkeisiin,

-        operatiivisten sopimusten sisältörungot ja liityntä talousarvion toiminnallisiin tavoitteisiin,

-        sopimusdokumenttien formaatit, aikataulut, laatimismenettelyt ja raportointi,

-        kustannuslaskennan, tuotteistuksen ja jaksotuksen kehittäminen osana sopimusohjausta sekä

-        tietojärjestelmien jatkokehittämistarpeiden tunnistamien ja hankkeistaminen.

Kehittämisen keskeisimpänä tavoitteena on kaupungin vuosijohtamisen kokonaisuuden täsmentäminen ja täydentäminen. Vuosijohtamiseen sisältyvät strateginen ohjaus, talouden ja toiminnan johtaminen sekä sopimusohjausprosessi. Lopputuotoksena kuvataan ja määritellään kaupungin käyttämät ohjauksen työkalut. Lisäksi kuvataan, miten talousohjauksen dokumentit uudistetaan osana vuosijohtamisen uutta mallia.

Taustaa ohjausmallin kehittämisprojektin asettamiselle

Sopimusohjauksen käyttöönotosta ja soveltamisesta sosiaali- ja terveystoimeen tehtiin päätös vuonna 2004 kaupunginvaltuuston hyväksymässä hallinnonjärjestämispäätöksessä (Kv 19.4.2004, § 88).

Sopimusohjaus otettiin käyttöön Turussa sosiaali- ja terveystoimien yhdistämisen yhteydessä. Tuolloin sopimusohjausmallin tavoitteena oli, että poliittisessa ohjauksessa ja erityisesti peruspalvelulautakunnan toiminnassa voitaisiin käsitellä palvelutuotannon strategista ohjausta ja pitkän aikavälin kehittämistä. Sopimusohjauksen käsitteitä tai sopimusohjauksen kaupunkitasoista käyttöä ei määritelty tarkemmin.

Toimintamalliuudistuksen (Kv 23.1.2012, § 15) yhtenä kehittämiskohteena oli kaupunkistrategia ja ohjausjärjestelmät. Kehittämistoimenpiteitä ei kyetty toteuttamaan kaikilta osin vielä vuonna 2012. Myöskään sivistys- ja hyvinvointitoimialan organisaatioita tai johtamisjärjestelmää ei arvioitu kattavasti toimialamallin uudistamisen yhteydessä vaan toimialat muodostettiin olleista olevista virastoista lähes sellaisenaan.

Kauppakorkeakoulun joulukuussa 2012 toteuttaman selvityksen ja tehtyjen haastattelujen perusteella sopimusohjauksen edelleen kehittäminen on ollut tarpeen, jotta sopimusohjauksesta saadaan toimiva konkreettinen ohjausjärjestelmä.

Haastatteluaineiston perusteella erityisesti luottamusmiehet eivät ole kokeneet sopimusohjauksen tarjoamia uusia mekanismeja (strateginen palvelusopimus ja strateginen palvelutuotantosopimus) luonteviksi tavoiksi toteuttaa poliittista ohjausta:

-   Kaupunginhallituksen tasolla sopimuksella ei ole koettu olevan sen laatimisen jälkeen merkitystä.

-   Hallituksen ja lautakunnan välisissä keskusteluissa koskien muutoksia sopimuskauden aikana ei kommunikoida muutoksista strategiseen sopimukseen.

-   Sopimusten laatiminen vie aikaa, ne ovat liian yleisellä tasolla, eikä niillä koeta olevan riittävää ohjausvaikutusta.

-   Sopimusten muuttamiseen kesken sopimuskauden (esimerkiksi resurssileikkausten yhteydessä) ei ole ollut toimivia mekanismeja.

Sopimusohjauksen kehittämistarpeita on arvioitu kaupunginjohdon toimesta ja mallia kehitetty erityisesti toimialoilla. Edellä kuvattuja puutteita on korjattu, mutta yhtenäistä kaupunkitason määrittelyä ja kehittämistyötä ei ole tähän mennessä toteutettu. Tämän vuoksi hanke onkin toteutettu nyt kaupunkitasoisena, minkä lisäksi kaupungin talousarvioprosessia on uudistettu. Tämä näkyy etenkin tuloskorttien ja talousarviomateriaalien ulkoasussa. Vastaava uudistus on siirretty koskemaan myös sopimusohjausasiakirjoja.

Projektin lähtökohdat ja rajaukset

Projektin aluksi työryhmä täydensi kuvaa sopimusohjauksen nykytilasta sekä tutustui muiden kaupunkien vastaaviin malleihin ja valtion tulosohjaukseen. Tärkeänä lähtökohtana olivat kaupunginvaltuuston hallinnonjärjestämispäätöksessä 23.1.2013 § 15 tehdyt linjaukset:

a.   Ohjausjärjestelmän osina sovelletaan edelleen sopimusohjaus- sekä tilaaja-tuottaja –malleja, joiden kehittämistä jatketaan.

b.   Ohjausjärjestelmän kehittämisessä huomioidaan johtamisjärjestelmätyössä tehtyjen johtamis- ja organisaatiomuutosten vaatimukset ja vaikutukset.

c.    Kaupunginhallituksen ja lauta- ja johtokuntien välille luodaan malli srategisten sopimusten läpikäymiseksi ennen hyväksymiskäsittelyjä ja jatkuvan vuoropuhelun ylläpitämiseksi.

d.    Strategian jalkauttaminen kytketään vuosijohtamiseen. Toimielimen talousarvio, toiminta- ja kehittämissuunnitelma sekä strateginen sopimus muodostavat yhden yhtenäisen vuosijohtamisen kokonaisuuden.

e.    Vuosijohtamisprosessia määrämuotoistetaan. Toimintaa tuetaan ajanmukaisilla tietojärjestelmillä.

f.      Resurssien ohjaus toteutetaan järjestämisvastuiden kautta siten, että ohjattavat taloudelliset resurssit ovat tilaajan määräysvallassa.

g.    Palveluiden hinnoittelua jatketaan ja ohjausmallilla edistetään kustannustietoisuutta toiminnan kaikilla tasoilla.

h.    Vanhalla ympäristötoimen sektorilla jatketaan kaupunginvaltuuston hyväksymän tilaaja-tuottaja–mallin kehittämistä siten, että erotetaan toisistaan strateginen kaupunkitason tilaaja-tuottaja-malli ja operatiivinen toimialatason monituottajamalli.

i.      Vanhoilla palvelu- ja opetustoimen sektoreilla jatketaan kaupunginvaltuuston hyväksymän sopimusohjausmallin kehittämistä.

j.      Sopimusohjausmallissa hyväksytään strategiset sopimukset kaupunginhallituksen ja lautakunnan välille sekä toiseen tasoon lautakunnan ja viraston välille.

Työryhmän arvioinnin perusteella hallinnonjärjestämispäätöksen kohtia a, f, h ja i esitetään kumottavaksi soveltumattomina voimassaolevaan toimintamalliin.  Näitä korvaaviksi ja täydentäviksi linjauksiksi ja projektin lähtökohdiksi määriteltiin seuraavaa:

-       Toimintamallin osana sovelletaan strategiaan perustuvaa sopimusohjausjärjestelmää kaupungin kaikilla toimialoilla ja konsernihallinnossa.

-       Sopimusohjausmallilla pannaan talousarviokausittain täytäntöön strategiasta johdetut tavoitteet toimialoille.

-       Sopimukset voivat sisältää myös toiminnan kannalta keskeisiä strategiasta riippumattomia tavoitteita.

-       Toimialojen strategisten sopimusten mittarit toimivat strategisten ohjelmien toimeenpanon arvioinnin välineenä.

Lisäksi sopimusohjausmallin kehittämiselle asetettiin projektissa seuraavat rajaukset:

-       Projektissa keskitytään sopimusohjausmallin jatkokehittämiseen kaupungin yhteiseksi ohjausvälineeksi

-       Tilaaja-tuottajamallin jatkokehittäminen ei kuulunut projektin piiriin ja aiemmin sektoreihin perustuvasta tilaaja-tuottaja- mallista tulisi luopua nykyiseen toimintamalliin soveltumattomana.

-       Projektissa rajaudutaan sopimusohjauksen prosessien ylätason kuvaamiseen. Osahankkeessa 3 (Johtamisen vuosikellon määrittely) kuvataan prosessit tarkemmalla vuosikellotasolla.

-       Projektissa tuotetaan strategisen sopimuksen dokumenttipohjat otsikkotasolla.

-       Valmistelutyöryhmän aikataulua ja kokoonpanoa tarkistetaan operatiivisten sopimusten valmistelun osalta siten, että kyseiset sopimusosiot ovat otettavissa käyttöön vuoden 2015 talousarvion täytäntöönpanon yhteydessä

Sopimusohjausmallin kehittämisen täsmennetyt tavoitteet

Projektissa täsmennettiin kaupungin ohjausmallin uudistamisen tavoitteiksi;

-        yksinkertaistaa ja yhtenäistää kaupungin toimintamallia sekä ohjausprosessia,

-        tehostaa sopimusohjauksen vaikuttavuutta ohjausvälineenä,

-        vahvistaa poliittisen ohjauksen strategista otetta kaupungin toimintaan,

-        parantaa toimialojen sisäistä ja toimialojen välistä yhteistyötä sekä kokonaisuuden hallintaa ja

-        tukea palvelujen järjestämisen asiakastarvelähtöistä suunnittelua.

Strategisten sopimusten laatimisen prosessi

Sopimusohjauksen prosessi kuvattiin keskeisiltä osiltaan siten, että sen perusteella johtamisen vuosikello -osahanke voi kehittää tarkemman ja toimialojen rajapintaan ulottuvan prosessikuvauksen.

Kaupunginhallitus laatii strategisen sopimuksen jokaisen toimialan (ml. konsernihallinto) kanssa. Strategisia sopimuksia laaditaan siten kaupungissa yhteensä kuusi kappaletta. Toimialan sisällä kukin lauta- ja johtokunta hyväksyy sopimuksen oman sopimusosionsa osalta. Kaupunginhallituksen puheenjohtaja vastaa poliittisesta neuvotteluprosessista siten, että neuvottelut käydään kaupunginhallituksen puheenjohtajiston ja lautakunnan puheenjohtajiston välillä. Kaupunginjohtaja, toimialajohtaja ja kunkin lautakunnan esittelijä osallistuvat neuvotteluun. Poliittinen neuvotteluprosessi toteutetaan keväällä ennen suunnittelulukujen vahvistamista.

Konsernihallinnon osalta strateginen sopimus laaditaan kaupunginhallituksen ja kaupunginjohtajan välille. Aluepelastuslaitoksen ja vesiliikelaitoksen sopimukset liitetään osaksi konsernihallinnon strategista sopimusta siten, että aluepelastuslaitakunta ja vesiliikelaitoksen johtokunta hyväksyvät kyseiset sopimusosiot omalta osaltaan.

Kaupunginhallitus vastaa kaupunginvaltuustolle talousarvion, strategian ja ohjelmien täytäntöönpanosta strategisella sopimuksella. Sopimusohjaus yhdistää strategian suunnittelukauden toimintaan ja talouteen. Kilpailukyky- ja hyvinvointiohjelmien linjaukset alatavoitteineen muuntuvat sopimusohjausprosessissa toimenpiteiksi toimialojen strategisissa ja edelleen operatiivisissa sopimuksissa. Toimialojen strategisten sopimusten mittarit muodostavat yhdessä kilpailukyky- ja hyvinvointiohjelmien seurantamittariston. Lisäksi strategisiin sopimuksiin sisällytetään talouden vakauttamiseen tähtäävien uudistamisohjelmien tavoitteet, toimenpiteet ja seurantajärjestelmä.

Sopimusohjauksen osapuolten roolit

Sopimusohjaukseen keskeisesti kytkeytyviä osapuolia ovat kaupunginvaltuusto, kaupunginhallitus, kaupunginjohto, lauta- ja johtokunnat, toimialajohto, konsernihallinto sekä toimialojen sisäiset palvelualueet.

Sopimusohjausmallilla pannaan talousarviokausittain täytäntöön strategiasta johdetut tavoitteet toimialoille. Kaupunginvaltuusto hyväksyy talousarvion ja päättää merkittävistä palvelujen järjestämiseen liittyvistä linjauksista sekä resurssien kohdistamisesta.

Kaupunginhallitus vastaa strategisten ohjelmien täytäntöönpanosta, seuraa kaupunginvaltuuston kaupungin organisaatioille asettamien tulostavoitteiden toteutumisesta, tarvittaessa täsmentää tavoitteiden asettelua sekä päättää toimialat ylittävien merkittävien työkokonaisuuksien käynnistämisestä ja niiden tavoitteista.

Kaupunginjohto varmistaa, että toimialojen ja konsernihallinnon strategiset sopimukset toimeenpanevat kattavasti kaupungin strategiset ohjelmat ja koordinoi kokonaisuutta.

Lauta- ja johtokunta sekä toimialan johto;

-       koordinoi toimialalle kuuluvien palveluiden järjestämistä,

-       huolehtii palveluiden asiakasvaikuttavuudesta valtuuston linjaamalla tavalla,

-       esittää asiakastarvetta vastaavat resurssit toimialan tulosalueiden käyttöön,

-       kehittää toimintaa strategian mukaisesti,

-       järjestää toimialalle kuuluvat palvelut  sovitulla tavalla ja määrärahojen puitteissa sekä

-       nostaa esiin toimialan akuutit kehittämistarpeet asiakasrajapinnan ja toimintaympäristön muutosten näkökulmasta.

Konsernihallinto;

-       vastaa sopimusohjausprosessin kokonaisuuden ohjaamisesta ja tukee toimialoja sisällön tuotannossa

-       tuottaa kaupunkitason tietoa toimintoympäristöanalyysiin ja mittareihin sekä huolehtii oman strategisen sopimuksensa valmistelusta kaupunginjohtajalle.

Toimialan sisäinen palvelualue

-       esittää asiakastarvetta vastaavat resurssit palvelualueen käyttöön,

-       kehittää toimintaansa strategian mukaisesti,

-       nostaa esiin akuutit kehittämistarpeet palvelualueen näkökulmasta,

-       järjestää palvelualueelle kuuluvat palvelut sovitulla tavalla määrärahojen puitteissa sekä

-       tuottaa sopimusten valmistelussa tarvittavan asiakasnäkökulman ja ennakointiin liittyvän informaation.

Strategisen sopimuksen sisältörunko

Projektissa laadittu strategisen sopimuksen ohjeellinen sisältörunko on seuraava:

1.   Sopimusosapuolet

2.   Sopimuksen tarkoitus 

3.   Lyhyt kuvaus toiminnasta

4.   Toimintaympäristön muutostekijät

5.   Toiminnan kehittämissuunnitelma ja strategiset painopisteet (1+3 v)

6.   Tavoitteet

6.1. Toimielimen strategiset tavoitteet ml.  toimielimet ylittävät strategiset horisontaaliset tavoitteet 

6.2. Toimielimen määrärahat, ml. käyttötalousinvestoinnit

6.3. Toimielimen infra-, rakennus- ja taseinvestoinnit

6.4. Koko toimielintä koskevat 6.1, 6.2. ja 6.3. -kohtia täydentävät tavoitteet

6.5. Toimielimen alaisia palvelualueita koskevat tavoitteet (mm. henkilöstön tai tilojen käyttöä koskevia tavoitteita)

6.6. Tavoitteet palvelualueittain (toimialakohtaisesti soveltuvin osin)

6.7. Toiminnan kehittämishankkeet (mm. uudistamisohjelmat)

7.   Toimielimen tiedoksi antamat talouden ja toiminnan tunnusluvut

8.    Muut kaupunkitason ohjausasiakirjat ja pitkän aikavälin ohjaus

Strategisen sopimuksen kohdat 5. - 6.3. muodostavat toimielimen talousarvion ja -suunnitelman, jonka kaupunginvaltuusto hyväksyy.  Kaupunginhallitus hyväksyy kaupunginvaltuustoon nähden sitovaa talousarviota täydentävät tavoitteet 6.4.- 6.7. Lisäksi kohdat 1 – 4 ja 7 – 8 ovat kaupunginhallitukselle ja kaupunginvaltuustolle tiedoksi merkittäviä osioita.

Kaupunginvaltuuston hyväksymän kaupunginhallituksen johtosäännön 7 §:n 3 kohdan mukaan kaupunginhallituksen toimivaltaan kuuluu linjata kaupungin johtamisjärjestelmään kuuluvia kysymyksiä siltä osin, kun niistä ei ole säädetty johtosäännöissä. Toimivalta tämän asian kohdalla on siten kaupunginhallituksella.

Oheismateriaali 1Toimialojen strategisten sopimusten luonnokset

Kaupunginjohtaja Aleksi Randell:

EhdotusKaupunginhallitus päättää sopimusohjausmallia koskeviksi linjauksiksi seuraavaa:

-  Sopimusohjausmalli on kaupungin toimintamalliin perustuva johtamisjärjestelmän osa kaikilla toimialoilla ja konsernihallinnossa.

-  Sopimusohjausmallilla pannaan täytäntöön talousarviokausittain strategiasta johdetut tai muutoin toiminnan kannalta merkittävät tavoitteet toimialoille.

-  Strategisessa sopimuksessa on kaupunginvaltuuston hyväksymä talousarvio- ja suunnitelmaosa, joka sisältää toimielimen strategiset tavoitteet, toimialat ylittävät horisontaaliset tavoitteet, määrärahat ja investoinnit.

-  Strategisessa sopimuksessa on kaupunginhallituksen hyväksymä sopimusosa, joka sisältää talousarvio- ja suunnitelmanosan tavoitteita täydentävät tavoitteet ja toimenpiteet.

-  Strategisessa sopimuksessa on kaupunginhallitukselle ja kaupunginvaltuustolle tiedoksi merkittävät osiot sekä strategisten ohjelmien mittarit.

Kaupunginhallitus päättää sopimusten laatimista, sopijaosapuolten rooleja ja prosessin koordinointia koskeviksi linjauksiksi seuraavaa:

-  Kaupunginhallitus laatii strategisen sopimuksen toimialoittain konsernihallinto mukaan lukien siten, että kukin lauta- ja johtokunta hyväksyy strategisesta sopimuksesta oman sopimusosionsa.

-  Kaupunginhallitus vastaa kaupunginvaltuustolle talousarvion ja strategisten ohjelmien täytäntöönpanosta strategisella sopimuksella.

-  Kaupunginhallituksen puheenjohtaja vastaa ennen kevään taloudensuunnittelulukujen asettamista poliittisesta neuvotteluprosessista kaupunginhallituksen puheenjohtajiston ja lautakunnan puheenjohtajiston välillä siten, että kaupunginjohtaja, toimialajohtaja ja kunkin lauta- ja johtokunnan esittelijä osallistuvat neuvotteluun.

-  Konsernihallinnon osalta strateginen sopimus laaditaan kaupunginhallituksen ja kaupunginjohtajan välille. Aluepelastuslaitoksen ja vesiliikelaitoksen sopimukset laaditaan konsernihallinnon strategisen sopimuksen yhteydessä omina sopimusosioinaan siten, että aluepelastuslautakunta ja vesiliikelaitoksen johtokunta hyväksyvät kyseiset osiot omalta osaltaan.

Lisäksi kaupunginhallitus päättää kumota hyväksyttyyn toimintamalliin soveltumattomina kaupunginvaltuuston hallinnonjärjestämispäätöksen 23.1.2013 § 15 seuraavat linjaukset:

-  Ohjausjärjestelmän osina sovelletaan edelleen sopimusohjaus- sekä tilaaja-tuottaja –malleja, joiden kehittämistä jatketaan.

-  Resurssien ohjaus toteutetaan järjestämisvastuiden kautta siten, että ohjattavat taloudelliset resurssit ovat tilaajan määräysvallassa.

-  Vanhalla ympäristötoimen sektorilla jatketaan kaupunginvaltuuston hyväksymän tilaaja-tuottaja–mallin kehittämistä siten, että erotetaan toisistaan strateginen kaupunkitason tilaaja-tuottaja-malli ja operatiivinen toimialatason monituottajamalli.

-  Vanhoilla palvelu- ja opetustoimen sektoreilla jatketaan kaupunginvaltuuston hyväksymän sopimusohjausmallin kehittämistä.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.