Johdanto

Valtionvarainministeriön Kunta- ja aluehallinto-osasto on pyytänyt kuntien mahdollisia kommentteja selvitysmies Arno Miettisen alustavasta mallista valtionosuusjärjestelmän uudistamiseksi. Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmä on käsitellyt ehdotuksen 12.12.2013. Kuntien kommentit tulisi antaa 17.1.2014 mennessä ja niissä tulisi käsitellä valtionosuusuudistuksen laskentakriteereitä ja kuntakohtaisia koelaskelmia. Selvitysmies toivoo kuntien kommentoivan alustavaa ehdotusta ja ottavan kantaa erityisesti ehdotuksen järjestelmän sisältöön, kriteereihin ja laskentaperusteisiin.

Turun kaupunki näkee uudistuksen tarpeellisena ja monin kohdin oikean suuntaisena, joskin uudistuksen tavoitteet; oikeudenmukaisuus, kannustavuus ja läpinäkyvyys jäävät joiltakin osin pahasti puutteellisiksi. Turun kaupunki ei voi hyväksyä uudistusta tällaisena, vaan uudistuksen jatkovalmistelussa tulee muuttaa monia kohtia, jotta uudistuksen tavoitteet toteutuvat paremmin.

Uudistuksen keskeinen muutos aikaisempaan järjestelmään on valtionosuuden jakamisen perusteena olevan ikärakenteen vaikutuksen vähentäminen ja sairastavuus- sekä verotulotasauskriteerien suurentaminen. Näiden vaikutus kuntien kustannuksiin tulisi uudistuksen perusteluissa erityisen selvästi pystyä näyttämään. Uudistuksessa viitataan THL:n ja VATTin tutkimuksiin, joita ei vielä ole edes toimitettu kuntiin arvioitaviksi. Kuntien tulee saada nämä tutkimukset käyttöön, jotta voidaan arvioida niiden validiteetti ja reliabiliteetti.

Uudistus astuu voimaan vuoden 2015 alussa. Julkisuuteen annetut kuntakohtaiset laskelmat ovat suuntaa-antavia, sillä jatkossa laskennan pohjina käytetään aina uusimpia saatavilla olevia tietoja. Nyt käytettyjä laskelmia päivitetään keväällä 2014 ja lopulliset vuoden 2015 laskelmat saadaan joulukuussa 2014. Kuntakohtaisten laskelmien mukaan Varsinais-Suomen kunnat kuuluvat Auran kuntaa lukuun ottamatta menettäjäkuntiin verrattaessa laskelmia nykyiseen järjestelmään. Varsinais-Suomi menettäisi valtionosuutta keskimäärin 131 euroa asukasta kohti.

Turun kaupungin menetys olisi 177 euroa asukasta kohti, kokonaissumman ollessa 31,7 milj. euroa. Ehdotuksen mukaan uudistukseen sovelletaan vähintään viiden vuoden siirtymäaikaa, jonka tarkoitus on tasoittaa muutosta. Ensimmäisen vuoden vähennys olisi 50 euroa asukasta kohti eli Turun osalta noin 9 milj. euroa.

Turun kannanotot valtionosuuden laskentaperusteisiin:

Verotuloihin perustuva valtionosuuksien tasaus

Verotuloihin perustuvaa tasausta muutetaan olennaisesti aikaisemmasta. Tasausraja nostetaan 100 %:iin (nykyisin 91,86 %) ja tasauslisä on 80 % (nykyisin 100 %). Tasausvähennyksestä tulee liukuva 30 - 38,1 % ja se vaihtelee vuosittain (nykyisin kiinteä 37 %). Esitetyssä muutoksessa siirretään 700 milj. euroa (131 €/as) verotulojen tasaukseen. Tämä siirto kompensoidaan lisäämällä vastaavan suuruinen määrä kunnan omarahoitusosuuteen.

Tulojen tasaukseen siirretty 700 milj. euroa on täysin turha. Siirto häivyttää ”tasauselementin luonnetta”, kun melkein kaikki ovat tämän jälkeen saamapuolella. Verotulotasaus ei tämän jälkeen ole enää verotulotasaus, vaan aivan jotain muuta. Verotulotasauksen uudistuksessa on lisäksi rukattu kuntien keskinäisiä suhteita niin, että joidenkin kuntien menetykset ovat huomattavia.

Turun menetys verotulotasaukseen siirretystä 700 milj. eurosta on peräti 4,6 milj. euroa. Verotulotasauksen muutoksesta tulee luopua. Verotulotasauksen tulee tasata vain verotuloja, jotta sillä olisi edelleen looginen merkitys valtionosuusjärjestelmässä.

Laskennallisiin kustannuksiin sisältyvät erät:

Ikärakenne ja sairastavuus (painot THL:n ja VATTin selvityksistä, muutettu ikärakenteen ja sairastavuuden perusteella jaettavia kokonaissummia)

Uudistuksen mukaan ikäryhmähintaa erityisesti vanhemmissa ikäryhmissä ollaan leikkaamassa rajusti. Tätä on perusteltu tutkimustiedolla. Näitä tutkimustietoja ei ole ollut vielä kunnissa luettavissa tätä lausuntoa annettaessa, joten mitenkään ei voi varmentaa sitä, että muutos on oikea tai käytetty tietopohja olisi riittävä validi näin suureen muutokseen. Ikäryhmässä 75-84 vuotiaat yksikköhintaa on vähennetty 50 % ja yli 85-vuotiaat yksikköhintaa on alennettu 30 %. Tilastojen valossa kuitenkin tiedetään, miten voimakkaasti terveys- ja sosiaalimenot lisääntyvät vanhemmissa ikäluokissa, työikäisiin ja lapsiin verrattuna lähes 20-kertaiseksi (ks. Kuntaliiton Suurten kaupunkien terveydenhuollon kustannukset vuonna 2012). Epäilemme myös, ettei tutkimuksissa, joilla uudistusta on perusteltu, ole huomioitu niin sanottujen ”terveiden vanhusten” huolehtimiseen tarvittavia kunnallisia kustannuksia. Niitä aiheutuu esimerkiksi esteettömyyden hoitamisesta vanhusten helpompaa liikkumista varten tai joukkoliikenteen hoitamisesta vanhuksille tarkoitettujen palvelulinjastojen avulla. Väestön ikääntyessä tarvitaan laajasti tukea eri asumismuotoihin ja monipuolista palvelutarjontaa.

Nykyistä valtionosuusjärjestelmää vuosien ajan esiteltäessä on kerrottu, että ikäryhmittäiset yksikköhinnat ovat oikeita ja niitä on jopa jollain perusteilla vuosittain tarkistettu. Uudistuksen pohjana käytettyjen tutkimusten perusteella näyttäisi siltä, että nykyiset yksikköhinnat olisivat olleet aivan virheelliset. Tämä ei anna oikein luotettavaa kuvaa aikaisemmista laskentajärjestelmistä, eikä se luo uskoa siihen, että nytkään oltaisiin yhtään sen paremman tietopohjan varassa.

Uudistuksen sairastavuuskriteerin pohjana on käytetty Kelan lääkekorvaus- ja etuusrekisteristä kerättyjä tietoja. Niiden perusteella voitaneen terveydenhuollon ja sosiaalihuollon palveluiden kustannuksia melko hyvin ennustaa nuoremmissa ikäluokissa, mutta korrelaatio vanhempien ikäluokkien osalta ei ole niin itsestään selvää. Tämä johtuu siitä, että näiden vanhusten hoitaminen vaatii monessa yhteydessä niin terveydenhuoltohenkilökunnan kuin sosiaalitoimen henkilökunnan palvelua ilman, että tämä aiheuttaisi merkintää Kelan lääkekorvaus- ja etuusrekisteriin. Kelan lääkekorvaus- ja etuusrekisteristä kerätyt tiedot eivät myöskään tuo riittävästi esiin kaikkien kansansairauksien aiheuttamia kustannuksia esim. päihdesairauksien ja suun terveydenhuollon osalta. Jos uudistuksen lähtökohta olisi jakaa vain valtionosuudet sen mukaan kuinka paljon löytyy tiettyjä sairauksia väestöstä eikä kytkentää väestöryhmän palvelutarpeeseen huomioida, on uudistus kaukana kannustavuudesta ja oikeudenmukaisuudesta.

Turun kaupungin strategiana on ollut ennaltaehkäisy sairauden kuin muidenkin ongelmien osalta. Uudistus ei voi lähteä siitä, että niitä kuntia, jotka ovat painostaneet toiminnassaan ennaltaehkäisyyn, rangaistaisiin valtionosuusmenetyksellä ja niitä kuntia, joilla sairastavuustilastot nousevat korkealle ennaltaehkäisyn puuttuessa, palkittaisiin runsaalla valtionosuudella. Valtionosuusjärjestelmään tulisi luoda kannustava elementti sellaisille kunnille, joissa väestö on keskimääräistä iäkkäämpi, mutta keskimääräistä terveempi. Eli jos kunta pystyy säilyttämään tilanteen saa se tästä kannustavan osuuden ennaltaehkäisevien palveluiden rahoittamiseksi.

THL on jo useana vuotena laskenut sekä ikävakioidun että vakioimattoman sairastavuusindeksin (ks. www.terveytemme.fi). Nämä indeksit ottavat laajasti huomioon kansansairaudet välittömine ja välillisine kustannuksineen. Laskentakaavat ja painokertoimet on THL:n edellä mainitulla sivustolla hyvin perusteltu. Turun kaupungin mielestä valtionosuusuudistuksessa tulisi käyttää näitä THL:n hyviksi koettuja indeksejä sairastavuuskriteereinä.

Mikäli Turun sairastavuusindeksit lasketaan eri sairausryhmille ikävakioituna niin tulos näyttää siltä, että Turun vanhusväestöryhmät eivät ole mitenkään erityisen terveitä vaan pikemminkin päinvastoin. Ikävakioimaton indeksi puolestaan kuvastaa alueelle kohdentuvaa sairastavuustaakkaa ja on olennaisempi esimerkiksi alueelle kohdentuvien sairastavuudesta johtuvien kustannusten mittari.

Sairastavuuskriteeri on esitetyssä uudistuksessa laskettu liian kapean tutkitun tiedon varaan. Näin merkittävässä uudistuksessa on käytettävä laajempaa tutkimustietoa. Edes sairastavuuskertoimen tarkkaa laskentatapaa ei ole esitetty esittelymateriaalissa. Esitetty uusi malli vähentää vanhempien ikäryhmien painoarvoa ratkaisevasti ja vastaavasti huomattavasti lisää sairastavuuskertoimen painoarvoa valtionosuuksien jakoperusteena. Muutoksen perusteiden arviointia vaikeuttaa se, että mitään uskottavaa näyttöä toimenpiteen oikeasta korrelaatiosta kuntien kokonaiskustannuksiin ei vielä ole osoitettu.

Nuorten ikäryhmien painoarvoa tulisi vähentää ja vastaavasti lisätä vanhempien ikäryhmien painoarvoa valtionosuuden laskentapohjassa, erityisesti mikäli esityksen mukainen muutos tehtäisiin sairastavuuskertoimen painoarvoon. Tällä toimenpiteellä uudistuksen vaikutuksia voidaan kohtuullistaa Turun ja monen muunkin kunnan osalta ja paremmin huomioida vanhustenhuollosta ja ikäihmisten palveluiden järjestämisestä aiheutuvat tosiasialliset kustannukset.

Työttömyysaste, kaksikielisyys, vieraskielisyys, asukastiheys, saaristo, koulutustausta

Nämä laskentaperusteet ovat tarpeellisia.

Työttömyysaste

Työttömyyden painoarvoa on korotettava uudessa valtionosuusjärjestelmässä. Työttömyydellä on suuri vaikutus kunnan talouteen mm. kasvaneina toimeentulotukikustannuksina ja menetettyinä verotuloina. Suunnitelmissa on lisäksi kasvattaa kuntien vastuuta työllisyydenhoidossa ja työttömyyden aiheuttamissa jatkotoimissa.

Vieraskielisyys

Tätä tekijää ei ole huomioitu tarpeeksi painokkaasti, vaikka siihen on nyt ensikerran selvästi osoitettu laskennallista kustannusta. Vieraskielinen väestö painottuu maassa voimakkaasti muutamille paikkakunnille ja tämä suuntaus jatkuu varmasti myös tulevina vuosina. Tästä kunnalle aiheutuvat kustannukset ovat varsin moninaisia ja huonosti tunnistettuja valtionosuusjärjestelmässä. Uudistuksessa ei ole puututtu keskiasteen opetuksen järjestämiseen millään lailla, joten vieraskielisen väestön koulutuksen kustannukset jäänevät vielä sivuun.

Lisäosat

Syrjäisyys, saamelaisten kotiseutualueen lisä, työpaikkaomavaraisuus

Työpaikkaomavaraisuuskriteerin merkitys on jäänyt liian vähäiseksi. Työpaikkaomavaraisuuskriteerin merkitystä tulee korottaa, koska kunnalta vaaditaan panostuksia työpaikkojen vaatiman infrastruktuurin rakentamiseen. Monet yritykset joutuvat kuitenkin toimimaan nykyään kireässä markkinatilanteessa niin, että tuloksesta ei jää kunnalle tuloutettavaa yritysverotuloa, joka kompensoisi kunnalle koituneita kuluja.

Muuta uudistuksen yhteydessä huomioitavaa

Opiskelijat

Uudistuksen yhteydessä on kokonaan unohdettu ottaa huomioon millään tavalla vuonna 1994 tullut kotikuntalain muutosta. Muutos mahdollisti opiskelijoiden muuttamisen esteettä opiskelupaikkakunnan kuntalaiseksi. Tämän johdosta Turun väkilukuun vaikuttaa arviolta ainakin noin 10.000 muista kunnista tullutta opiskelijaa, jotka opiskelun päätyttyä hakeutuvat työelämään muualle Suomeen tai ulkomaille. Tämä ryhmä on suhteellisen tervettä ja vaikuttaa alentavasti koko väestöstä laskettuun sairastavuuteen. Ikäryhmittäisessä laskennassa tämän väestöryhmän laskennallinen yksikköhinta on 942 euroa/asukas. Kunnan omarahoitusosuus jokaista asukasta kohti on 3.267 euroa. Näin ollen jokaisesta tämän ikäluokan henkilöstä valtionosuuslaskennassa menetetään 2.325 euroa. Valtionosuuslaskennassa Turun tappio koko opiskelijamäärästä on näin laskien 23 milj. euroa. Tämä on kohtuuttoman suuri summa verrattaessa siihen, että tämän väestöryhmän veronmaksukyky on hyvin olematon. Opiskelijat on huomioitava kunnan palvelutarjonnassa monissa eri muodoissa ja tästä aiheutuvat kulut on myös huomioitava käyttökuluissa.

Kohtuullistaminen ja siirtymäaika

Valtionosuusuudistusmallissa kunnittaisessa muutoksessa käytetään vähintään viiden vuoden siirtymäaikaa, jonka aikana kuntakohtainen vuosimuutos rajoitetaan vuosittain. Turku esittää, että kuntakohtaiset muutokset rajataan kahden valtuustokauden mittaisiksi eli kahdeksaksi vuodeksi. Nyt kaavaillut muutokset ovat joidenkin kuntien osalta niin suuria ja kohtuuttomia, että siirtymäaika on pidennettävä kahdeksaan vuoteen. Vuosittainen muutos tulisi olla saman suuruinen joka vuonna. Tämä muutos kohtuullistaisi uudistuksen rajuja kuntakohtaisia vaikutuksia.

Turku on joutunut viime vuosina tekemään suuria muutoksia ja suunnitelmia talouden tasapainottamiseksi, talouden taantuman ja valtion suorittamien valtionosuusleikkausten vuoksi. Taloussuunnitelmakaudelle on laadittu uudistamisohjelma, jota joudutaan täydentämään toisella uudistamisohjelmalla taloustilanteen synkistyessä edelleen. Vuodelle 2014 on jo tehty veroprosentin korotus 0,75 – prosenttiyksiköllä. Julkistettu uudistusmalli aiheuttaa Turulle 31 miljoonan leikkauksen valtionosuuteen. Tämä leikkaus vastaa verotulossa yli yhden prosenttiyksiön korotusta. Tässä taloudellisessa tilanteessa voi puhua jo kohtuuttoman suuresta muutoksesta kaupungin tulopohjaan.

Valtionosuusuudistuksessa menettäville kunnille uudistus tulisi erittäin pahaan suhdannetilanteeseen. Alueen elinkeinorakenne on voimakkaassa rakennemuutosten tilassa ja työttömyysaste on hyvin korkealla. Kunnat joutuvat velkaantumaan entistä pahemmin uudistuksen vuoksi. Esityksen mukaiset muutokset kuntakohtaisissa valtionosuuksissa tarkoittavat tosiasiallisesti myös valtionosuuksien aluepoliittista uudelleen allokointia, koska menetykset kohdentuvat näin voimakkaasti Varsinais-Suomeen ja Satakuntaan. Valtakunnallisesti ei ole oikein tehdä nyt näin isoa siirtoa Varsinais-Suomen tappioksi, kun muutoinkin aluepoliittiset toimet Varsinais-Suomen kehittämiseksi ovat varsin vähäiset verrattuna muuhun Suomeen.

Yhteenveto

Valtionosuusuudistusmallia tulee Turun kaupungin mukaan muuttaa seuraavien kriteereiden osalta:

1. Verotulotasausta on lähdetty turhaan muuttamaan niin, että sen luonne muuttuu. Suunnitellun kaltaisena menettelyssä ei enää ole kyse pelkästä kuntien verotulojen tasauksesta, vaan kunnan omarahoitusosuuden kasvattamisesta. Keinotekoisesti saatu potti jaetaan uudelleen kunnille kyseenalaisin jakoperustein.

2. Esitetty uusi malli vähentää vanhempien ikäryhmien painoarvoa ratkaisevasti ja vastaavasti huomattavasti lisää sairastavuuskertoimen painoarvoa valtionosuuksien jakoperusteena. Muutoksen perusteiden arviointia vaikeuttaa se, että mitään uskottavaa näyttöä toimenpiteen oikeasta korrelaatiosta kuntien kokonaiskustannuksiin ei vielä ole osoitettu. Turun kaupunki esittää, että vanhempien ikäryhmien painoarvoa suhteessa sairastavuuteen ei pitäisi muuttaa näin merkittävästi.

Lisäksi Turun kaupunki esittää, että nuorten ikäryhmien painoarvoa vähennetään ja vastaavasti lisätään vanhempien ikäryhmien painoarvoa valtionosuuden laskentapohjassa, erityisesti mikäli esityksen mukainen muutos tehtäisiin sairastavuuskertoimen painoarvoon. Tällä toimenpiteellä uudistuksen vaikutuksia voidaan kohtuullistaa Turun ja monen muunkin kunnan osalta ja paremmin huomioida vanhustenhuollosta ja ikäihmisten palveluiden järjestämisestä aiheutuvat tosiasialliset kustannukset.

3. Sairastavuuskertoimen laskenta pelkästään Kelan erityiskorvattavien lääkekorvausten perusteella ei tuo riittävästi esiin kaikkien kansansairauksien aiheuttamia kustannuksia. Koska sairastavuuden perusteella määritellään entistä suurempi osa jaettavasta valtionosuudesta, tullee sairastuvuuden kuntakohtaisen määrittelyn olla ehdottoman luotettava ja korrelaation kuntien terveydenhuollon kustannuksiin mahdollisimman suuri. Valtionosuusjärjestelmään tulisi luoda kannustava elementti ennaltaehkäisevien palveluiden rahoittamiseksi sellaisille kunnille, joissa väestö on keskimääräistä iäkkäämpi, mutta keskimääräistä terveempi.

4. Turun kaupunki esittää, että lopullisessa valtionosuusuudistuksessa työttömyyden painoarvoa nostetaan valtionosuuden määräytymistekijöissä ja pitkäaikaistyöttömien sekä nuorisotyöttömien määriä painotetaan työttömyyskertoimessa pelkän työttömyysasteen sijaan.

5. Vieraskielisyyden laskennallista kustannusta tulee korottaa. Vieraskielinen väestö painottuu maassa voimakkaasti muutamille paikkakunnille ja tämä suuntaus jatkuu varmasti myös tulevina vuosina. Tästä aiheutuvat kustannukset kunnalle ovat varsin moninaisia ja huonosti tunnistettuja.

6. Työpaikkaomavaraisuus-kriteerin merkitystä tulee korottaa, koska kunnalta vaaditaan merkittävää panostusta työpaikkojen vaatiman infrastruktuurin rakentamisessa.

7. Turku esittää, että kuntakohtaiset muutokset rajataan kahden valtuustokauden mittaisiksi eli kahdeksaksi vuodeksi. Nyt kaavaillut muutokset ovat joidenkin kuntien osalta niin suuria ja kohtuuttomia että siirtymäaika on pidennettävä kahdeksaan vuoteen. Vuosittainen muutos tullee olla samansuuruinen joka vuosi. Tämä muutos kohtuullistaisi uudistuksen rajuja kuntakohtaisia vaikutuksia.

Kaupunginhallitus käsittelee kokouksessaan 20.1.2014 Turun kaupungin lausuntoa valtionosuusuudistusmallista. Mikäli kaupunginhallitus katsoo aiheelliseksi muuttaa tai lisätä lausuntoon jotain kohtia, toimitetaan nämä jälkikäteen valtiovarainministeriölle.