Uudistamisohjelman laatiminen

Kaupunginhallitus päätti 4.3.2013 § 117 käynnistää uudistamisohjelman, joka perustuu kaupunginvaltuuston hyväksymään talousarvioon. Sen avulla uudistetaan kaupungin toimintaa vastaamaan toiminnan rahoittamiseen ennakoituja tuloja. Valtuutuksen mukaan uudistamisohjelman laadinnan tulee perustua uudistuvan toimintamallin ja strategian pohjalle ja sen valmistelu aloitetaan heti vuoden 2013 alusta.

Ohjelman valmistelu aloitettiin tammikuussa 2013 konsernihallinnon talousasioissa. Uutta toimintamallia mukaillen helmikuussa työ jalkautettiin toimialoille talouden matriisin kautta, joka toimi työn ohjausryhmänä. Toimialat nimesivät valmisteluun henkilöitä varsin kattavasti, joten kuormitusta kyettiin jakamaan kohtalaisen hyvin.

Tiiviin aikataulun johdosta työtä jouduttiin keskittämään olennaisimmiksi katsottuihin asioihin, jonka seurauksena analyysiä ei tehty koko palvelutuotannosta tai omaisuudesta yksikkötasolla.

Kokonaisuutta käsiteltiin työn edetessä toimialojen johtoryhmissä sekä kaupungin johtoryhmässä. Toukokuun alussa järjestettiin kaupunginhallituksen ja lautakuntien yhteisseminaari, jossa esiteltiin uudistamisohjelman materiaali. Kaupunginhallitus käsitteli ohjelmaa toukokuun lopulla pidetyssä seminaarissa.

Kaupungin YT-toimielimen käsittelyssä ohjelma on ollut 12.3., 15.5. sekä 31.5.2013 ja tarkoituksena on viedä asia uudelleenkäsiteltäväksi 10.6.2013.

Uudistamisohjelma muodostuu palveluanalyysistä ja tuottoanalyysistä sekä toimenpideluetteloista.

Palveluanalyysi

Palveluanalyysin päätavoitteena oli toiminnan luokittelun avulla parantaa näkyvyyttä kaupungin palvelutarjontaan sekä toimintaympäristöanalyysin kautta löytää toimialan vahvuuksia ja heikkouksia sekä toimintaympäristön muutoksia toiminnan analyysin tueksi.

• Tunnistaa palvelujemme kysyntään vaikuttavat tekijät ja määritellä tavoitteet tuleville palvelutarpeille ohjaamalla kysyntää -> Vaikuttaminen asiakkaisiin
• Tunnistaa palvelujen mitoitukseen ja laatuun vaikuttavat tekijät ja määritellä tavoitteet vaikuttavuudelle -> Vaikuttaminen palvelun sisältöön
• Tunnistaa palvelujen tuotannon rakenteiden kehittämiseen sisältyvä potentiaali tuotantotaloudellisesta näkökulmasta -> Vaikuttaminen kustannustehokkuuteen

Toimintaympäristöanalyysissä hyödynnettiin konsernihallinnon strategia ja viestintä –osaston syksyllä 2012 valmistelemaa toimintaympäristöanalyysiä, joka on osa uuden strategia- ja valtuustokauden 2013-2016 valmistelun tausta-aineistoa.

Toiminnan luokittelussa hyödynnettiin valtiovarainministeriön kuntien tehtävien arviointi –työryhmän raporttia, jossa on kartoitettu kokonaisuutena kuntien lakisääteiset ja niiden hoitoa koskevat velvoitteet. Kaupungin palvelutuotanto luokiteltiin ristiintaulukoimalla toiminta palvelutarpeen luonteen sekä tehtävien säädösperusteisuuden mukaan. Tarkastelu tehtiin palveluryhmittäin, tulosaluekohtaisesti, tuotot, kulut, netto –tasolla.

Näiden lisäksi toimintatuottojen analyysillä haettiin parempaa näkyvyyttä kaupungin toimintatuottojen tulovirtaan, mutta aikataulun johdosta tämä analyysi jäi valitettavan kevyeksi.

Vastuu palveluanalyysin sisällöstä on toimialoilla.

Tuottoanalyysi

Tuottoanalyysissä pyrittiin parantamaan näkyvyyttä kaupungin tulovirtaan muiden kuin toimintatuottojen osalta. Tarkastelun kohteena olivat

• Verotulot ja valtionosuudet, joiden ennustetta tarkennettiin suunnittelukaudelle 2014-2016.
• Kaupungin rahoitusomaisuus ja konsernivelanhoito, joiden osalta haettiin mahdollisia toimenpiteitä kaupungin tuloksen parantamiseksi.
• Tuloutus yhtiöistä (korot ja osinkotuotot), jossa analysoitiin tytäryhtiöt ja niiden kehitys sekä arvioitiin tuotot suunnittelukaudella yhtiöittäin.
• Taseanalyysit ja välilliset omistukset, jossa analysoitiin kaupungin ja liikelaitosten taseesta sekä valmisteltiin toimenpide-ehdotuksia kaupungin taloudellista tilannetta parantavista toimenpiteistä, erityisesti rahoituksen näkökulmasta.

Vastuu tuottoanalyysin sisällöstä on konsernihallinnon talousasioilla, mutta osittain työtä tehtiin yhdessä kiinteistöliikelaitoksen ja tilakeskuksen kanssa.

Toimialakohtaiset tärkeimmät toimenpiteet sekä muut linjaukset uudistamisohjelmassa

Hyvinvointitoimiala

Hyvinvointitoimialaa koskevat esitykset uudistamisohjelmassa koskevat pääosin rakennemuutoshankkeita, joilla arvioidaan olevan merkittävin vaikutus lähivuosien menokehityksen kannalta. Hyvinvointitoimialalla eri toiminnot ovat sidoksissa toisiinsa, joten uudistamisohjelman rakentaminen ei onnistu suoraan erillisiä palveluryhmiä tarkastelemalla, vaan uudistamisohjelman toimenpiteet on johdettu näistä ja toimenpiteet kohdistuvat yleensä koko palveluprosessiin. Lisäksi esitys sisältää kustannussäästöjä tehostamisen ja rationalisoinnin avulla. Kokonaisuuden kannalta on olennaista, että laskentapohjat vastaavat todellisia kustannuksia ja pakottavat menot huomioidaan kun lasketaan tehostamis-/säästöpotentiaalia.

Varsinais-Suomen sairaanhoitopiirin tulisi luopua siirtoviivemaksujen sakko-osuuksien perimisestä, koska kuntien vähenevä palveluiden käyttö edellyttää myös erikoissairaanhoidon toimintojen supistamista. Kuntien siirtoviivepäivät ovat selkeästi vähentyneet ja hoitoprosessien kokonaishallinta on parantunut. Edelleen sairaanhoitopiirin tulisi esittää suunnitelma miten toimintaa organisoidaan uudelleen siten, että toimintakulut laskevat pysyvästi alemmalle tasolle.

Kiinteistötoimiala

Kiinteistötoimialan tärkeimmät toimenpiteet ovat maankäytön uuden toimintamallin tehokas ja ripeä käyttöönotto, ylläpito- ja investointiurakoiden tehokas kilpailuttaminen, omassa toiminnassa tarpeettoman kiinteistökannan jalostaminen ja myyminen, taksojen ja maksujen tarkistaminen sekä koko kaupungin tasolla tilatehokkuuden kasvattaminen työntekijää kohti. Taloudelliset vaikutukset tulevat osin jakautumaan koko kaupunkiorganisaatioon.

Konsernihallinto

Konsernihallinnon taloudellisesti tärkein toimenpide uudistamisohjelmassa liittyy erilaisten sähköisten palvelujen käyttöönottoon tai laajentamiseen. Tällaisia toimia ovat esimerkiksi tulostinlaitteisiin ja tulostamiseen liittyvät muutokset, materiaalihankintojen ohjaaminen SAP tilausjärjestelmään sekä puhelinlaitteiden ja –liittymien korvaaminen internet-puheluilla.

Muut merkittävät toimenpiteet ovat tietoliikenneinfrastruktuurin toteuttaminen, kuljetuskapasiteetin saattaminen hallittuun täyskäyttöön sekä kaupungin tarjoamien pysäköintipaikkojen muuttaminen maksulliseksi keskusta-alueella. Lisäksi konsernihallinnon yleisiä kustannuksia leikataan hallitutusti vähentämällä henkilöstöä eläköitymisen myötä sekä leikkaamalla hallitusti eräitä harkinnanvaraisia menolajeja kuten avustuksia. Toimenpiteillä pyritään pysyviin toiminnallisiin muutoksiin, jolloin saavutettavat säästöt näkyvät myös tulevina vuosina. Taloudelliset vaikutukset tulevat osin jakautumaan koko kaupunkiorganisaatioon.

Sivistystoimiala

Sivistystoimialan uudistamisohjelmassa keskeisiksi toimenpiteiksi on nähty koko toimialalla tilankäytön tehostamistoimenpiteet, jotka liittyvät olennaisesti jatkuvasti käynnissä olevaan palveluverkon kehittämiseen ja toiminnallisesti ja taloudellisesti riittävän suurien yksiköiden muodostamiseen. Tällöin myös henkilöstöjärjestelyt helpottuvat mm. sijaisten järjestelyjen osalta.

Varhaiskasvatuksessa tavoitteena on lisäksi palveluohjauksen kehittäminen edelleen ja kysynnän ohjaaminen kevyempien hoitopalvelujen piiriin. Perusopetuksessa ryhmäkoon kasvattamisella keskimääräisestä 19 oppilaasta 21 oppilaaseen merkitsee kustannusten pienenemistä. Neuvottelut lukiokoulutuksen seudullisesta kustannussopimuksesta on syytä aloittaa ja toisen asteen koulutuksessa yhteistyötä jatketaan lukiokoulutuksen ja ammatillisen koulutuksen osalta esim. yhteisten kurssien järjestämisellä.

Vapaa-aikatoimiala

Vapaa-aikapalvelut lisäävät kaupunkilaisten hyvinvointia ja asukkaiden hyvinvointi vaikuttaa kaupungin talouteen.  Korjaavien palveluiden kysynnän kasvua voidaan hidastaa hyvin toimivilla, ennaltaehkäisevillä vapaa-aikapalveluilla. Vapaa-aikapalvelujen käyttöastetta nostamalla alennetaan palvelutuotannon yksikkökustannuksia ja saadaan lisää vaikuttavuutta. Tuloja lisätään maksuja korottamalla ja ulkoista rahoitusta lisäämällä. Menoja karsitaan henkilötyövuosia vähentämällä ja itsepalvelua lisäämällä. Tarkemmat yksittäiset toimenpiteet on esitelty vapaa-aikatoimialan uudistamisohjelman toimenpideosassa.

Ympäristötoimiala

Ympäristötoimialalla nähdään vaikuttavimpina toimenpiteinä yleinen toiminnan tehostaminen. Kaupunkisuunnittelun tulosalueella tämä merkitsee lisääntyneitä tontinmyyntituloja sekä maankäyttösopimuksista saatavia tuloja kaupungille jalostettaessa raakamaata tonteiksi ja kehitettäessä olevia kiinteistöjä. Samalla kaupunki kasvaa ja kehittyy. Myös laadittavien suunnitelmien toteuttamis-, käyttö- ja ylläpitokustannukset pitää olla kohtuullisia.

Toinen merkittävä tulojen talouden tasapainotuksen keino on taksojen ajan tasalla pitäminen ja pyrkimys kattaa tuotantomenoja entistä enemmän tuloilla. Merkittävin tulojen lisäys saadaan aikaiseksi joukkoliikenteen kertalipun hinnan korottamisella.

Kolmas merkittävä keino on infrastruktuurin investointitason hallinnan parantaminen lisäämällä kaavataloudellista esisuunnittelua tavoitteena maankäytön hankkeiden priorisointi ja niiden teknisen toteutuksen tehostaminen.

Kaupunkitaso

Keskustassa sijaitsevien hallinnon tilojen osalta siirrytään välilliseen omistamiseen tai vuokraukseen hallinnon tilojen tehostamistarpeen turvaamiseksi. Hallinnon tilojen kokonaiskäytössä haetaan merkittävää tehostamista ja säästöjä ensimmäisen vuokrauskauden päätyttyä.

TVT-asunnot Oy:stä nostetaan suunnitelmakaudella aiempaa suurempaa tuottoa. Tuottojen nostaminen toteutetaan mm. myymällä arava- ja korkotukirajoituksista vapautuvien kohteiden myynneistä sekä muista mahdollisista tuottokohteista. Lisäksi Teknologiakiinteistöt Oy:stä pyritään saamaan myyntituottoja kiinteistöjärjestelyjen kautta.

Selvitetään mahdollisuus perustaa kaupungin olemassa oleviin muista toiminnoista vapautuviin tiloihin järjestötalo, josta yhdistyksillä ja järjestöillä on mahdollisuus varata ja käyttää tiloja kokoontumiseen ja muuhun toimintaan. Yhteiskäyttö tuo tehokkuutta tilojen käyttöön ja mahdollistaa yhdistysten välisen yhteydenpidon nykyistä paremmin sekä nykyisin hajallaan olevien tilojen tehokkaamman käytön.

Lähtökohdat talousarvion ja taloussuunnitelman suunnitteluluvut

Maailmantalouden näkymät ovat Suomen kansantalouden kannalta edelleen heikot. Vaikka koko maailman bruttokansantuotteen kasvu onkin kolmen prosentin luokkaa, niin euroalueella kasvu on ollut vaisua eikä sanottavaa piristystä ole luvassa ennen vuotta 2014. Suomen talous seuraa pitkälti muuta Eurooppaa ja varsinkin maamme viennin kehitys on haavoittuvainen. Suomen viennille arvioidaan varsin vaatimatonta kasvua lähivuosina ja suhdannenousu voikin tapahtua näillä näkymin vasta vuonna 2015. Vallitseva epävarmuus finanssikriisin hoitamisen onnistumisesta hidastaa myös Suomessa työllisyyden kasvua ja kuntatalouden näkymät kiristyvät lähivuosina valtiontalouden sopeutustoimien ja verotulojen vaimean kasvun takia.

Kaupungin taloudellinen asema on heikentynyt edelleen vuoden 2013 talousarvion ja taloussuunnitelman hyväksymisen jälkeen. Vuoden 2012 tilinpäätös osoitti 8,5 milj. euron ylijäämää, mutta tulorahoitus ei riittänyt kattamaan nettoinvestointeja ja antolainoja. Lainakanta kasvoi vuoden aikana 90,3 milj. euroa. Kulumassa oleva vuosi ei tuo parannusta tilanteeseen, sillä tämän vuoden ensimmäisen ennusteen mukaan tilikauden tulos jäisi lähes 30 milj. euroa alijäämäiseksi ja investointien ja antolainojen rahoittamiseksi joudutaan ottamaan edelleen lainaa. Tulevien vuosien taloutta suunniteltaessa on huomioitava koko julkisen talouden alijäämä. Valtio on ryhtynyt toimiin oman taloutensa tasapainottamiseksi. Tämä tapahtuu pitkälti kuntien kustannuksella leikkaamalla kuntien valtionosuuksia.

Kevään 2013 aikana laaditulla talouden uudistamisohjelmalla on pyritty löytämään toimia kaupungin talouden tervehdyttämiseksi. Vuoden 2014 suunnitelmiin sisältyy myös yhden prosenttiyksikön veronkorotus. Viime syksynä laadittua taloussuunnitelmaa ei sellaisenaan voi ottaa pohjaksi vuoden 2014 talousarvion laatimiseksi, koska taloustilanne on siitä edelleen heikentynyt ja tämän vuoksi verotuloarviot ovat laskeneet ja tarve leikkauksiin on kasvanut.

Lähtökohdat vuoden 2014 talousarvion valmistelulle ovat palkkaratkaisujen osalta epävarmat. Palkankorotukset kunnallisella alalla tullevat olemaan maltillisia yleisen taloustilanteen vuoksi. Toimielimille annetaan ohjeeksi varautua kunnalliseen sopimukseen, jolloin korotuksen vaikutus olisi lähellä yhtä prosenttia. 

Valtion toimenpiteet talouden tasapainottamiseksi ovat jo tiedossa. Kuntien valtionosuuksia tullaan leikkaamaan edelleen aikaisempina vuosina tehtyjen leikkausten lisäksi.  Oheismateriaaleista: Peruspalveluohjelma ja Kuntatalous 1/13 huhtikuu, löytyy tarkempia arvioita kuntatalouden kehittymisestä ja valtion toimenpiteistä.

Verotulojen kasvuennusteessa on käytetty vuoden 2014 kunnallisveron osalta kuntaliiton laskemaa kuntakohtaista veroennustekehikkoa. Vuodelle 2014 on suunniteltu kunnallisveroprosentin korottamista 18,75:stä 19,75:een.  Korotus lisää arviolta 28,1 milj. euroa kunnallisveroa. Voimassa olevien säädösten mukaan vuonna 2016 laskee yhteisöveron kuntien jako-osuus 0,2875:stä 0,2272:een. Tämä näkyy voimakkaana yhteisöveron laskuna vuonna 2016. Kuntien jako-osuus yhteisöverokertymästä tulisi säilyttää vuoden 2015 tasolla.

Valtionosuusjärjestelmää tullaan uudistamaan vuonna 2015. Ensi syksynä saadaan ensimmäisiä kuntakohtaisia koelaskelmia uudistetun järjestelmän vaikutuksista. Muutokset saattavat olla suuria suuntaan tai toiseen. Tämän vuoksi järjestelmän käyttöön ottoa tullaan pehmentämään siirtymätasauksilla niiden kuntien osalta, jotka voittavat tai häviävät vanhaan järjestelmään nähden merkittävästi.  Turun valtionosuusarvioita vuosille 2015 ja 2016 tullaan korjaamaan syksyllä saatavien laskelmien perusteella.

Toimialat ovat kevään aikana esittäneet näkemyksensä toiminnan uudistamismahdollisuuksista. Esitykset uudistamisesta eivät ole riittäviä tämän hetken taloudelliseen tilanteeseen nähden. Arvioidut verotulot, valtionosuudet ja muut tulot eivät kata sitä menopainetta, joka toiminnan ylläpitäminen tuo rahoitukseen.

Toimielinkohtaisia suunnittelulukuja valmisteltaessa on käytetty ensisijaisena lähtökohtana vuodelle 2014 taloussuunnitelmassa olevaa lukua, uudistamisohjelman linjauksia ja lisäksi on huomioitu tuloslaskelman tasapainotustarve. Annettavat suunniteluvut päätyvät vuoden 2014 osalta vuosikatteeseen 42,5 milj. euroa, joka ei vastaa vuosittaisia poistoja (62 milj. euroa). Tuloslaskelman alijäämä on 13,4 milj. euroa ja rahoitussuunnitelma näyttää omaan toimintaan ja investointeihin tarvittavan lainoitusta 49,8 milj. euroa ja antolainoitukseen lisäksi 39,5 milj. euroa. Vuosien 2015 ja 2016 osalta alijäämä on 23,9 milj. euroa ja 61,9 milj. euroa. Näitä vuosia ei ole vielä pystytty tasapainottamaan suunnittelulukujen osalta. Toimielinten on syytä ottaa huomioon vuosien 2015 ja 2016 toimintaa arvioidessa, että määrärahojen kasvua on voitava vähentää nyt esitetyistä luvuista melkoisesti talouden saattamiseksi tasapainoisemmalle uralle. Näiden vuosien osalta tasapainotus tulee tapahtumaan syksyllä toimielinten esitysten pohjalta kaupunginhallitukselle annettavassa taloussuunnitelmaesityksessä.

Toimielimille annetaan suunnitteluluvut myös investointimenojen ja investointitulojen osalta. Investointien bruttomenot ovat suunnittelulukujen osalta vuonna 2014 yhteensä 112,0 milj. euroa, 2015 yhteensä 105,6 milj. euroa ja 2016 yhteensä 97,6 milj. euroa.

Ammattikorkeakoulu ja kaupunginteatteri muuttuvat yhtiömuotoiseksi vuonna 2014. Ammattikorkeakoulun nettomenot ja valtionosuudet on poistettu suunnittelulukujen pohjista. Teatteri on sen sijaan mukana luvuissa entiseen tapaan, vaikka teatteri aloittaa myös vuoden alusta omana yhtiönään. Tässä vaiheessa ei ole vielä ollut käytettävissä tarkkoja eurotietoja siitä, mitä teatterin yhtiöittäminen budjettirakenteeseen merkitsee. Kaupunginhallituksen toimielimestä on siirretty työllisyyden hoitamiseen käytettävät määrärahat kaupunginhallituksen omarahoitusosuuksiin. Tämä parantaa kaupunginhallituksen määrärahojen vertailtavuutta jatkossa talousarvion ja tilinpäätöksen välillä.

Talousarvion laadintaohjeissa tullaan edellyttämään, että sisäisiä vuokria voidaan korottaa enintään yhdellä prosentilla ja muita sisäisiä eri ei voida korottaa vuodelle 2014 lainkaan. Kaupunginjohtaja antaa toimielimille kesäkuun aikana tarkemmat ohjeet talousarvion ja taloussuunnitelman valmistelemiseksi.

Kaupunginhallituksen, hyvinvointitoimialan, sivistystoimialan ja vapaa-aikatoimialan toimielimille annetaan käyttötalouden ja investointien suunnitteluluvut vuodelle 2014 erikseen menojen ja tulojen osalta. Kuitenkin toimielinten toimintakatteen muodostumista on pidettävä ohjaavimpana elementtinä tasapainotuksen kannalta. Alla olevaan taulukkoon on koottu suunnitteluluvut toimielimittäin ja esitetty muutos prosentti vuoden 2013 talousarvioon nähden

Suunnittelulukujen pohjalta laskettu toimintakate on – 966,5 milj. euroa. Vertailukelpoinen kasvu vuoden 2013 talousarvioon on 1,7 prosenttia. Vuoden 2014 alijäämä suunnittelulukujen pohjalta on 13,4 milj. euroa. Liitteissä ovat suunnitteluluvut toimielimille vuoden 2014 käyttötalousosan ja investointiosan laadintaa varten sekä suunnittelulukujen pohjalta lasketut tuloslaskelma ja rahoituslaskelma.

Liite 1Uudistamisohjelma

Liite 2Toimielinkohtaiset suunnitteluluvut

Liite 3Välillinen omistaminen

Liite 4Rakennuskannan myynti- ja kehityspotentiaali

Oheismateriaali 1Uudistamisohjelma – tiivistelmä (diaesitys)

Oheismateriaali 2Palvelujen luokittelun koonti

Oheismateriaali 3Investointiehdotusten koonti

Oheismateriaali 4VM:n peruspalveluohjelma 2014 – 2017

Oheismateriaali 5Kuntaliiton Kuntataloustiedote 1/2013

Kaupunginhallituksen ehdotus

Kaupunginvaltuusto hyväksyy uudistamisohjelman linjaukset liitteen 1 mukaisesti sekä velvoittaa toimielimet panemaan liitteen 1 mukaisten toimenpideohjelmien täytäntöön kaupunginhallituksen ohjauksessa.

Kaupunginvaltuusto päättää vahvistaa taloussuunnitelmakauden luvut liitteen 2 mukaisesti ja päättää että vuoden 2014 talousarvion laadinnassa noudatetaan liitteen 2 mukaista mitoitusta.   

Kaupunginvaltuusto päättää lisäksi, että kiinteistöjen ja toimitilojen välilliseen omistamiseen siirrytään vuosien 2014–2016 aikana liitteessä 3 kohteiden osalta sekä että kaupunginhallitus valmistelee täsmennetyn listauksen liitteessä 4 mainittujen alustavan myyntikohdeluettelon pohjalta. Myynnit ja välilliseen omistukseen siirtymistä koskevat sopimukset tuodaan kaupunginvaltuuston päätettäväksi säännöstön mukaisesti.

PäätösAsia palautettiin uudelleen valmisteltavaksi.

Päätös asiassa tehtiin esittelijän muutetusta päätösehdotuksesta yksimielisesti.

Kokouksessa asiaa oli selvittämässä johtaja Jukka Laiho.