Palvelutuotantojohtaja Petri Virtanen ja hallintojohtaja Antti Perälä 5.11.2012:

Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt Turun kaupunkia antamaan lausuntonsa sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamistyöryhmän loppuraportista. Raportti on kokonaisuudessaan luettavissa sosiaali- ja terveysministeriön sivuilta (http://www.stm.fi/vireilla/lausuntopyynnöt).

Sosiaali- ja terveysministeriö asetti työryhmän valmistelemaan sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamista huhtikuussa 2009. Työryhmän tehtäväksi annettiin selvittää sosiaalihuoltoa koskevien lakien kokonaisrakenteen, soveltamisalan ja sisällön uudistamistarve, valmistella uudistamista koskevat keskeiset linjaukset ja laatia niiden perusteella esitys sosiaalihuollon lainsäädännön sisällön uudistamiseksi. Työryhmä ehdotti väliraportissaan uudistuksen jaksottamista kolmeen vaiheeseen: uuden sosiaalihuoltolain valmisteluun sekä sosiaalihuollon erityislainsäädännön ja rajapintojen tarkistamiseen.

Työryhmän tavoitteena on ollut siirtää sosiaalihuollon painopistettä ennaltaehkäisevään työhön ja varhaiseen tukeen, turvata asiakaslähtöisellä lainsäädännöllä eri väestö- ja ikäryhmien yhdenvertaista oikeutta riittäviin ja yksilöllistä tarvetta vastaaviin yleisiin sosiaalipalveluihin sekä vahvistaa ihmisten osallisuutta omassa asiassaan ja yhteiskunnassa.

Sosiaalihuollon sisältöä koskeva lakiehdotus muodostuu 1) kuntalaisille suunnattavista sekä suunnittelu- ja raportointitasolla toteutettavista hyvinvointia edistävistä toimista, 2) yksilöiden ja perheiden tuen tarpeiden määrittelystä, 3) arkea tukevien yleisten sosiaalipalvelujen ja muiden sosiaalihuollon tukitoimien määrittelystä, 4) palvelutarpeen selvittämisen sekä palvelujen suunnittelun ja myöntämisen ohjauksesta sekä 5) yleisestä sosiaalihuollon ohjauksesta ja kehittämisestä. Kunnalla olisi yleinen järjestämisvelvollisuus lakiehdotukseen sisältyvän toiminnan järjestämisessä. Sosiaalihuollon saatavuutta ja toimintaedellytyksiä koskevalla sääntelyllä ohjattaisiin vahvemmin resurssien varaamista. Lisäksi palvelujen saantia koskevien kriteerien laadinta- ja julkaisuvelvoitteella vahvistettaisiin palvelujen myöntämisen läpinäkyvyyttä. Koska sosiaalihuollolla on oma rajattu roolinsa tarpeisiin vastaamisessa, yhteistyön merkitystä eri toimijoiden kanssa korostettaisiin.

Erityislainsäännön tarkistamisessa kokonaisvaltaisimmat uudistukset kohdistuisivat perhehoito-, vammaisia päihdehuoltoa ohjaavaan lainsäädäntöön. Lisäksi parhaillaan on vireillä omaishoitoa sekä työelämäosallisuutta tukevan sääntelyn uudistaminen. Vähäisempiä tarkistuksia ehdotetaan lastensuojelulakiin sekä toimeentulotuesta ja sosiaalisesta luototuksesta annettuihin lakeihin. Lisäksi uusi sosiaalihuoltolaki ja valmisteilla oleva vanhuspalvelulaki tulisi sovittaa yhteen sekä arvioida lähisuhde- ja perheväkivaltaan liittyvien erityissäännösten tarvetta ja paikkaa. Rajapintojen osalta tarkistuksia esitetään niin sosiaali- ja terveysministeriön kuin muidenkin hallinnonalojen sääntelyyn. Sosiaali- ja terveysministeriön osalta keskeiset tarkistus- ja yhteensovitustarpeet olisivat sosiaalihuollon asiakaslaissa ja asiakasmaksulainsäädännössä sekä järjestämislain ja itsemääräämisoikeushankkeen valmistelussa.

Voimassa olevan sosiaalihuoltolain perustana on ongelmalähtöinen ajattelutapa. Uudistuksessa lähtökohtana on tarvelähtöinen ajattelutapa. Lain yleisiä tavoitteita ja periaatteita voidaan pitää tarkoituksenmukaisina ja tavoiteltavina, joskin lain yleiset tavoitteet ovat varsin haasteellisia. On hyvä, että asiakkaiden tuen tarpeiden arviointia ja asiakkaiden näkemysten huomioon ottamista tarpeisiin vastaavaa palvelukokonaisuutta suunniteltaessa. Palvelukokonaisuutta suunniteltaessa lähtökohtana on ihmisen arkiympäristön huomioiminen.

Toiminnan painopisteen siirtäminen ennaltaehkäisevään toimintaan, varhaiseen tukeen ja hyvinvoinnin edistämiseen sekä siirtyminen ongelmakeskeisestä näkökulmasta asiakkaiden voimavarojen vahvistamiseen ja arjen tukemiseen ovat kannatettavia. Kuntakoosta riippumatta tilanne on tällä hetkellä se, että kunnissa mietitään keinoja keventää palvelurakennetta ja suunnata palvelutuotannon resursseja avohuollon ja ennalta ehkäisevien palvelujen suuntaan. Tältä osin voidaan sanoa, että loppuraportissa tiivistyy se, jota on kunnissa tehty jo vuosia ja tullaan tulevinakin vuosina tekemään.

Työryhmän loppuraportista näkee, että työryhmä on käsitellyt laajoja asiakokonaisuuksia ja on hyvä, että työryhmän tarkastelujen perustana on toimintaympäristöä ja sen muutosta koskevaa ajattelua. Vaikka loppuraportin lähtökohtana on tarvelähtöinen ajattelutapa, on loppuraportissa valitettavan vähän tarkasteltu sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuutta sekä muuta sosiaalisektorin yhteistyötä muiden hallinnonalojen, yksityisten toimijoiden ja alan järjestöjen suuntaan. Tätä voidaan pitää loppuraportin puutteena.

Loppuraportin sisältämä lakiehdotus sisältää useita yleisluonteisia tarkemmin määrittelemättömiä käsitteitä. Kansalaislähtöisyys, yhteisöllisyys, tarpeisiin nähden oikea-aikainen, oikeanlainen ja riittävä tuki ovat esimerkkejä tällaisista. Miten nämä ohjaavat käytännön työtä kunnissa, jää osittain arvailujen varaan.

Mielenkiintoinen seikka esityksessä on sosiaalityön määrittely: Kyse olisi suunnitelmallisesta, tavoitteellisesta ja tutkimustietoa hyödyntävästä sosiaalihuollon ammatillisen henkilöstön toiminnasta, jolla pyritään myönteiseen muutokseen asiakkaan elämäntilanteessa, vahvistetaan ihmisten omia toimintaedellytyksiä sekä pyritään ratkaisemaan ja torjumaan sosiaalisia ongelmia ihmisten elinympäristössä. Sosiaalityötä tehdään asiakastyönä yksilöiden ja perheiden kanssa, mutta myös erityisesti yhteisöjen ja yhdyskuntien hyvinvointiin vaikuttamaan pyrkivänä rakenteellisena ja ehkäisevänä sosiaalityönä. Lisäksi sosiaalityön tarkoituksen toteutuminen edellyttää työskentelyä eri verkostojen ja ryhmien kanssa, tiedotus- ja vaikuttamistoimintaa sekä tutkimus-, kehittämis- ja arviointitoimintaa. Sosiaalityö on määritelty olennaisesti laajemmin kuin voimassa olevassa sosiaalihuoltolaissa. Määrittely jättää kuitenkin epämääräiseksi sen, mitä sosiaalityöllä tarkoitetaan ja tällä saattaa olla vaikutuksia myös sosiaalihuollon ammattirakenteeseen. Tältä osin loppuraportissa olisi voitu ottaa täsmällisempi kanta sosiaalityön sisältöjen määrittelyyn. Sama koskee loppuraportin keskeisen käsitteellisen ytimen määrittelyä. Loppuraportissa ei määritellä tarkkaan sitä, millaiseen hyvinvoinnin käsitteeseen se ajatuksensa, suosituksensa ja johtopäätöksensä perustaa, ja tätä voi syystä pitää loppuraportin keskeisenä käsitteellisenä ongelmana.

Edellä mainituista käsitteellisistä ongelmista huolimatta voidaan kuitenkin todeta, että loppuraportin sisältämä kanta sosiaalihuollon ja sosiaalityön kehittämisestä on aivan oikean suuntainen. On tärkeätä, että sosiaalityön kehittämisessä siirrytään voimakkaasti näyttöön perustuvaan toimintaan ja interventioiden perustelemiseen olemassa olevan vaikuttavuusnäyttöön. Terveydenhuollossa näyttöön perustuva toimintamalli on ollut arkipäivää jo pitkään ja sosiaalityöllä on terveydenhuollon sektorilta siltä osin paljon opittavaa. Olennaista on, että sosiaalityön tutkimukseen ja kehittämiseen panostetaan valtakunnallisesti, alueellisesti ja paikallisesti loppuraportin tavoitteiden saavuttamiseksi.

Uuden sosiaalihuoltolain suhde sosiaalihuollon erityislakeihin on määritelty 2 §:ssä: ”Yksilön ja perheen 14 §:ssä tarkoitettuihin tuen tarpeisiin vastataan ensisijaisesti tässä laissa säädetyin toimin.” Tukea on järjestettävä sosiaalihuollon erityislainsäädännön perusteella vasta, jos yleislain säädökset eivät ole riittäviä”. Perusteluissa todetaan, että tuen tarpeidenmäärittely on pyritty toteuttamaan siten kattavasti, että niissä huomioidaan koko sosiaalihuollon toimintakentällä esiintyvät tuen tarpeet. Myös sosiaalipalvelujen ja muiden tukitoimienmäärittelyn on tarkoitettu kattavan koko yleisten sosiaalipalvelujen kokonaisuuden. Siten sosiaalihuollon asiakkaiden tarpeisiin olisi mahdollista vastata verrattain kattavasti lakiehdotuksen nojalla. Ehdotetussa sääntelyssä kyse olisi kuitenkin määrärahasidonnaisista palveluista, joiden toteutuminen on osin riippuvainen kunnan niihin varaamista resursseista. Joidenkin asiakasryhmien ja asiakkaiden kohdalla lakiehdotuksessa turvatut palvelut eivät ole riittäviä, sopivia tai muuten heidän etunsa mukaisia, vaan heidän perusoikeuksiensa toteutuminen edellyttää vahvempaa ja yksityiskohtaisempaa erityislainsäädäntöä. Normihierarkia on siis määritelty, mutta aiheuttaako muotoilu edelleen nykyisen kaltaisia tulkintaongelmia tiettyjen subjektiivisten oikeuksien ja yleisen lain välillä.

Työryhmän muistiossa taloudelliset vaikutukset ovat selvitetty varsin kevyesti. Esityksessä todetaan, että kunnissa joudutaan aluksi lisäämään resursseja, mutta pitkällä tähtäimellä kustannukset laskevat.  Kuntien taloudellisen kantokyvyn näkökulmasta loppuraportin sisältämät taloudelliset investoinnit ja kustannusten jako valtion ja kuntien välillä tulee määritellä paljon täsmällisemmin. Perustuslain 121 §:n mukaan kunnille annettavista tehtävistä on säädettävä lailla ja samalla huolehdittava siitä, että kunnilla on myös tosiasialliset edellytykset suoriutua tehtävistä. Tämä edellyttää, että lakiehdotusten kunnille aiheuttamat lisäkustannukset arvioidaan tarkoin ja valtionosuuksiin varataan tehtävien toteuttamiseksi riittävät varat.

Lainsäädännön uudistamisen jatkovalmistelussa joudutaan sovittamaan työtä yhteen eri aikatauluilla etenevien tai vasta vireillä olevien lainsäädäntöuudistuksien kanssa. Uuden sosiaalihuoltolain ja sosiaalihuollon erityislainsäädännön muutosten valmistelusta aiheutuu vaikutuksia sosiaali- ja terveydenhuollon sisällä ja muiden hallinnonalojen kanssa. Toisaalta taas muissa säädöshankkeissa tehtävät ratkaisut asettavat vaatimuksia uuden sosiaalihuoltolain valmistelulle ja erityislainsäädännön tarkistamiselle.

Peruspalvelujohtaja Riitta Liuksa, 5.11.2012:

EhdotusPeruspalvelulautakunta päättää antaa kaupunginhallitukselle edellä olevan lausunnon sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamistyöryhmän loppuraportista.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.

Asian esitteli palvelutuotantojohtaja Petri Virtanen.

Apulaiskaupunginjohtaja Maija Kyttä ja vs. kaupunginsihteeri Outi Kari-Granfors 14.11.2012:

Lausuntopyynnön kohteena oleva esitys ”Sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamistyöryhmän loppuraportti” (myöh. raportti) koskee nykyisen sosiaalihuoltolain korvaavaa säätelyä. Valmistelussa oleva sosiaalihuoltolaki on ns. sisältölaki. Sosiaali- ja terveydenhuollon ohjausta ja kehittämistä koskeva sääntely tulee sisältymään niin ikään valmistelussa olevaan ns. järjestämislakiin, jolla tulee varmistaa sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuuden hallinta. Lisäksi lainsäädännössä tulee varmistaa yhteensovitus ns. rajapintalainsäädännön kanssa.  Edellä olevassa peruspalvelulautakunnan lausunnossa asiaa on tarkasteltu erityisesti lakiin sisältyvien palvelujen näkökulmasta.  

Sosiaali- ja terveydenhuoltolainsäädännön kokonaisuudistus kytkeytyy sisältölakien ohella paitsi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislakiin myös kunta- ja palvelurakenteen kokonaisuudistukseen samoin kuin valtionosuuslainsäädännön ja kuntalain uudistamistyöhön. Kuten raportissa on mainittu, ovat nyt kuntaperustaiset sosiaalihuollon palvelut enenevästi alueperustaisia, josta seuraa uudella tavoin muodostetut toimintakokonaisuudet ja niiden rajapinnat. Lainsäädännön uudistamisessa tulee erityistä huomiota kiinnittää säännösten yhteensopivuuteen ja rajapintojen selkeyteen. Useiden samanaikaisesti vireillä olevien lakimuutosten valmistelussa keskeistä on myös uudistusten voimaantulo aikataulullisesti käytäntöön sopeutuvalla tavalla. 

Järjestämislain valmistelun lähtökohtana ovat hallitusohjelman ja hallituksen 5.6.2012 iltakoulun kirjaukset, joiden mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon rahoitus- ja järjestämisvastuu on pääsääntöisesti vahvoilla peruskunnilla. Lausunnolla olevan lakiehdotuksen mukaan kunnalla tulisi kuten nykyisinkin, olemaan yleisten sosiaalipalvelujen yleinen järjestämisvelvollisuus. Valitulla sanamuodolla ”kunnan on järjestettävä” ei luotaisi subjektiivisia oikeuksia. Erityisesti järjestämisvastuun kaltaisissa, lain keskeisissä asiakohdissa, tulee terminologian olla yksiselitteistä ja käsitteiden mahdollisimman tarkasti määriteltyjä, kuten esityksen tavoitteena vaikuttaakin olevan.

Uudistuksen taloudellisten vaikutusten osalta huomio kiinnittyy työryhmäraportissa mainittuun tavoitteeseen hyvinvoinnin kokonaisvaltaisesta edistämisestä, joka raportissa mainituin tavoin tullee lisäämään asiakkuuksia ja edellyttämään joidenkin palvelujen lisäresursointia. Tavoitteiden saavuttamisen taloudelliset vaikutukset, kuten arvio henkilöstön määrän lisäämisestä vaikuttavat jääneen liian vähäiselle huomiolle.

Yhteenveto

Sosiaalihuoltolain uudistusesitys on laaja sosiaalihuollon toiminnan kattava kokonaisuus. Vaikka nykyinen laki on kestänyt yhteiskunnassa tapahtuneet muutoksen melko hyvin, on uudistus keskeinen ja välttämätön sosiaalihuollon tulevaisuuden toimivuuden kannalta.  Kuten raportissa todetaan, edellyttää lakiehdotus rinnalleen sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämistä, rahoitusta, ohjausta, valvontaa ja kehittämistä koskevat säädökset. Työryhmän näkemys tämän lakiehdotuksen etenemisen kytkemisestä järjestämislain aikatauluun on tarkoituksenmukainen samoin kuin voimaantulon yhteensovittaminen asiakasmaksuja ohjaavan lainsäädännön uudistamiseen sekä sosiaalihuollon asiakaslakiin ja sosiaalihuollon erityislakeihin.

Sosiaali- ja terveydenhuollon rahoitus- ja järjestämisvastuu tulee säätää pääsääntöisesti yhteneväiseksi tulevan kuntajakouudistuksen kanssa siten, että kuntarakenne vastaa sosiaali- ja terveydenhuollon hallintorakenteita ts. kuntarakenneuudistuksen tulee erikseen arvioitavia poikkeuksia lukuun ottamatta määrittää sosiaali- ja terveyspalveluiden hallinnon rajat.

Lisäksi lainsäädännössä tulee varmistaa yhteensovitus ns. rajapintalainsäädännön kanssa.  Esityksestä ei käy ilmi sosiaali- ja terveydenhuollon kokonaisuuden hallinta, joka tulee varmistaa erikseen valmisteilla olevalla järjestämislailla.

Uudistuksen taloudellisten vaikutusten osalta raportin arviointi on vähäinen. Raportissa esitettyjen laskelmien mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon toimeenpano tulee edellyttämään noin 3 400 henkilön lisäystä. Arvioinnissa ei ole kiinnitetty huomiota esim. jo nykyisin esiintyvään työvoimapulaan. Raportissa mainittujen asiakkuuksien lisäys ja tiettyjen palvelujen lisäresursointitarve tulee aiheuttamaan kunnille merkittäviä lisäkustannuksia. Kunnille aiheutuvat lisäkustannukset tulee arvioida tarkkaan, kuten raporttiin jätetyssä valtiovarainministeriön eriävässä mielipiteessä on todettu.

Raportissa esitetyt palvelujen sääntelyn modernisointi ja uudenlaisten toimintatapojen käyttöön otto, ovat sellaisenaan tavoiteltavia päämääriä, mutta ovat erityisesti lyhyellä aikavälillä mitä todennäköisimmin omiaan aiheuttamaan arvioitua merkittävämpiä lisäkustannuksia kunnille. Kuten raportissa on arvioitu, edellyttänee kustannusten hallinta ja lain voimaantuloon valmistautuminen porrastamista.

Lainsäädännön uudistamisen ydinasioina työryhmäraportissa mainitut hyvinvoinnin edistäminen sekä kuntalaisen osallisuuden ja asiakkaan oikeuksien vahvistaminen vastaa kunnissa jo nyt toteutettavaa suuntausta. Useimmissa Suomen kunnissa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut toteutetaan yhtenä kokonaisuutena (esim. kotihoito, päivystys, kuntoutus), mikä ajattelutapa (esim. asiakas- ja hoitoprosessi) lausunnolla olevasta sosiaalihuoltolaista ja aiemmin voimaan tulleesta terveydenhuoltolaista puuttuu kokonaan.

Apulaiskaupunginjohtaja Maija Kyttä:

EhdotusKaupunginhallitus päättää antaa lausuntonaan sosiaalihuollon lainsäädännön uudistamistyöryhmän loppuraporttiin edellä olevan peruspalvelulautakunnan esittämän lausunnon täydennettynä apulaiskaupunginjohtajan lisäyksin.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.