Dno 3262-2010
Turun kaupungin valmiussuunnitelman yleinen osa 2011
Varautuminen ja valmiussuunnittelu
Varautumisella tarkoitetaan kaikkia niitä hallinnon ja elinkeinoelämän tai jopa yksittäisen kansalaisen toimenpiteitä, joilla varmistetaan tehtävien mahdollisimman häiriötön hoitaminen kaikissa tilanteissa.
Tällaisia toimenpiteitä ovat muun muassa valmiussuunnittelu ja muu uhkien torjuntaan ja toiminnan palauttamiseen liittyvä suunnittelu, suunnitelmien toteuttamiseksi tarvittavat etukäteisvalmistelut sekä koulutus ja valmiusharjoitukset.
Varautuminen on aina osa organisaation normaalia toimintaa.
Varautumisessa noudatetaan voimassa olevaa lainsäädäntöä ja suunnitelmissa esitettyjen toimenpiteiden tulee perustua lainsäädännössä säänneltyihin toimivaltuuksiin.
Varautumiseen sisältyvää suunnittelua kutsutaan valmiussuunnitteluksi.
Valmiussuunnittelun perustana ovat valmiuslaki ja valtioneuvoston päätös yhteiskunnan turvallisuusstrategiasta (YTS) sekä eri ministeriöiden ohjeet valmiussuunnittelusta ja varautumisesta. Suomen lainsäädäntö sisältää lisäksi lukuisia varautumisvelvollisuuskohteita, jotka koskevat sekä julkista että yksityistä toimijaa. Valmiuslaki koskee vain julkista toimintaa.
Valmiuslaki
Valmiuslaki 1991/1080
6 LUKU
Varautuminen
40 §
Valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion liikelaitosten ja muiden valtion viranomaisten sekä kuntien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muin toimenpitein varmistaa tehtäviensä mahdollisimman häiriötön hoitaminen myös poikkeusoloissa.
Hallituksen esityksessä (HE 3/2008 vp) uudeksi valmiuslaiksi on varautumisvelvoitetta koskeva säännös kirjoitettu seuraavasti:
”3 LUKU
Varautuminen
11 §
Varautumisvelvollisuus
Valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion itsenäisten julkisoikeudellisten laitosten, muiden valtion viranomaisten ja valtion liikelaitosten sekä kuntien, kuntayhtymien ja muiden kuntien yhteenliittymien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muilla toimenpiteillä varmistaa tehtäviensä mahdollisimman hyvä hoitaminen myös poikkeusoloissa.”
Hallituksen esityksen perusteluja varautumiselle:
”Poikkeusoloissa lähtökohtana on toimiminen viranomaisten normaaliorganisaatiolla. Poikkeusoloissa viranomaisten tehtävät saattavat kuitenkin muuttua tai lisääntyä. Tehtäviä saatetaan myös joutua suorittamaan nopeammin. Tällaisista muutoksista selviytyminen edellyttää, että poikkeusoloihin on varauduttu jo normaalioloissa. Lisäksi kriisi saattaa ilmaantua niin äkillisesti, että siihen on varauduttava etukäteen. Poikkeusoloihin varautuminen liittyy usein kiinteästi myös toiminnan suunnitteluun poikkeusoloja lievempiä poikkeuksellisia tilanteita varten.
Esimerkkinä varautumistoiminnasta voidaan mainita valmiussuunnitelmat, poikkeusoloja varten tehdyt tekniset ja rakenteelliset etukäteisvalmistelut, koulutus ja harjoitukset sekä tilojen ja kriittisten resurssien varaukset. Myös poikkeusolojen viestinnän ja tietojen käsittelyn suunnittelu on osa varautumista. Varautumiseen kuuluu keskeisesti myös varautumista koskevien ohjeiden antaminen. Koska viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa ohjeita ilman eri valtuutusta, ei valmiuslakiin ehdoteta otettavaksi erityistä ohjeiden antamista koskevaa säännöstä.
Säännöksen mukainen varautumisvelvoite koskisi vain julkisen hallinnon tehtävien hoitamista. Esimerkiksi monet kuntien aikaisemmin itse tarjoamat palvelut ostetaan nykyisin muilta palveluntarjoajilta. Pykälässä tarkoitettujen tahojen tulisi kuitenkin itse varmistaa tehtäviensä mahdollisimman hyvä hoitaminen myös poikkeusoloissa. Käytännössä esimerkiksi ostopalvelusopimuksiin voitaisiin siis ottaa ehtoja palvelujen turvaamisesta poikkeusoloissa.”
Valtioneuvoston periaatepäätös 16.12.2010 ”Yhteiskunnan turvallisuusstrategia” (YTS 2010)
Valtioneuvosto on tehnyt periaatepäätöksen 16.12.2010 yhteiskunnan turvallisuusstrategiasta (YTS 2010). Tällä päätöksellä päivitettiin aiemmat vuosina 2003 ja 2006 päätetyt yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiat. Mm. kuntien rooli on tuotu esille aikaisempaa korostetummin.
Lainauksia YTS 2010:stä:
”Periaatepäätös on laadittu kaikissa tilanteissa turvattavien yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen näkökulmasta. Periaatepäätöksessä kuvataan elintärkeitä toimintoja vaarantavat uhkamallit. uhkamallien kuvauksiin liittyvät niitä konkretisoivat häiriötilanteet. Varautumisen perusteiksi, uhkien ennaltaehkäisemiseksi ja niiden torjumiseksi ja edelleen tämän myötä yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamiseksi ministeriöille on osoitettu turvallisuusympäristön vaatimusten mukainen kehittämis-, ohjaus- ja seurantavastuu strategisista tehtävistä. Myös muulla julkishallinnolla – erityisesti kunnilla, elinkeinoelämällä sekä järjestöillä on merkittävä rooli näiden strategisten tehtävien toteutuksessa.”
”Elintärkeät toiminnot ovat poikkihallinnollisia, yhteiskunnalle välttämättömiä toimintokokonaisuuksia, jotka on oltava turvattuna kaikissa tilanteissa. Suomalaisen yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja ovat:
-valtion johtaminen
-kansainvälinen toiminta
-Suomen puolustuskyky
-sisäisen turvallisuus
-talouden ja infrastruktuurin toimivuus
-väestön toimeentuloturva ja toimintakyky
-henkinen kriisinkestävyys”
”Uhkamalli tarkoittaa tässä strategiassa kuvausta turvallisuusympäristön mahdollisista häiriöistä. Strategiassa kuvatut uhkamallit on pyritty rajaamaan valtiota, yhteiskuntaa ja väestöä koskettaviksi kokonaisuuksiksi, joihin varaudutaan poikkihallinnollisesti ja yhteiskunnan eri toimijoiden yhteistyönä. Strategiassa kuvatut uhkamallit ovat:
-voimahuollon vakavat häiriöt
-tietoliikenteen ja tietojärjestelmien vakavat häiriöt - kyberuhkat
-kuljetuslogistiikan vakavat häiriöt
-yhdyskuntatekniikan vakavat häiriöt
-elintarvikehuollon vakavat häiriöt
-rahoitus- ja maksujärjestelmän vakavat häiriöt
-julkisen talouden rahoituksen saatavuuden häiriintyminen
-väestön terveyden ja toimeentuloturvan vakavat häiriöt
-suuronnettomuudet, luonnon ääri-ilmiöt ja ympäristöuhkat
-terrorismi ja muu yhteiskuntajärjestystä vaarantava rikollisuus
-rajaturvallisuuden vakavat häiriöt
-poliittinen, taloudellinen ja sotilaallinen painostus
-sotilaallinen voiman käyttö”
”Häiriötilanteiden hallintaan varaudutaan ylläpitämällä ja kehittämällä suorituskykyjä, mihin sisältyy suunnitelmavalmius, materiaalinen valmius sekä organisaatioiden ja niiden henkilöstön osaaminen. Luettelo ei ole täydellinen, mutta se käsittelee sellaisia yhteiskunnan keskeisiä häiriötilanteita, joita eri toimijat voivat hyödyntää varautumisen suunnittelun ja toteutuksen tukena.
-sähköenergian saannin, siirron tai jakelun häiriintyminen
-tietoliikenteen ja tietojärjestelmien käytettävyyden häiriintyminen
-tieto- ja viestintäteknologisen (ICT) infrastruktuurin vaurioituminen
-valtakunnallisen radio- ja televisiotoiminnan häiriintyminen
-kuljetusten häiriintyminen
-tuontipolttoaineiden saatavuuden häiriintyminen
-polttoainejakelun häiriö
-päivittäistavarahuollon häiriö
-vesihuollon (ml jätevesihuolto) häiriintyminen
-jätehuollon häiriintyminen
-kaukolämmön toimitushäiriö
-maksujen välityksen lamautuminen
-käteisen rahan saatavuuden häiriintyminen
-valtion ja kuntien luottokelpoisuuden romahtaminen
-vakuutusyhtiön vakavaraisuuden tai jälleenvakuutussuojan pettäminen
-pandemia tai muu laaja-alainen tartuntatautitilanne
-vakava eläin- tai kasvitautiepidemia
-eliöiden joukkokuolema
-alkutuotannon toimintaedellytysten heikkeneminen
-maa- ja vesialueen laaja-alainen saastuminen
-myrsky- tai tulva- ja pato-onnettomuus
-vaarallisiin aineisiin (CBRNE-uhka) liittyvä onnettomuus
-maa-, meri- tai ilmaliikenneonnettomuus
-suomalaisiin kohdistunut onnettomuus tai teko ulkomailla
-terrori-isku tai sen selkeä uhka
-väestön turvallisuutta laajasti vaarantava rikollinen teko
-yhteiskunnan toimintoja laajasti vaarantava rikollinen teko
-rajaturvallisuuden vaarantuminen
-laajamittainen maahantulo
-valtion toimintakykyä haittaava vaikuttaminen
-ulkomaankaupan häiriintyminen
-joukkotuhoaseilla uhkaaminen
-informaatio-operaatio
-provokatiivinen alueloukkaus
-aseellinen välikohtaus
-yllätykseen pyrkivä sotilaallisen voiman käyttö
-laajamittainen sotilaallisen voiman käyttö”
Kokonaisuudessaan (paperisena yli 90 sivua) YTS 2010 avautuu linkistä:
http://www.yhteiskunnanturvallisuus.fi/
(linkki toiminut 28.9.2011)
Kaupungin johtokeskus
Turku on kaivanut Urheilupuiston kallioon yhdessä valtion (lääninhallitus) kanssa luolaston johtokeskustoimintoja varten. Luola on valmistunut 1992.
Turun kaupungin osaan luolastosta sijoittuu kaupungin johtokeskus ja V-S aluepelastuslaitoksen johtokeskus. Kaupunginjohtajan päätöksellä on nimetty perusmiehitys, joka siirtyy johtokeskukseen tarvittaessa (Kj 16.12.2008 § 101):
- kaupunginjohtaja
- apulaiskaupunginjohtaja, ympäristötoimi
- apulaiskaupunginjohtaja, palvelutoimi
- apulaiskaupunginjohtaja, osaamis- ja elinkeinotoimi
- tietohallintojohtaja (tietotekniikka, verkot)
- tiedotuspäällikkö
- pelastusjohtaja
- kaupunginsihteeri
- kanslisti
- kanslisti
Tilanteesta riippuen paikalle kutsutaan asiantuntijoita.
1.7.2011 voimaan tullut pelastuslaki 379/2011 ei enää edellytä johtokeskuksen olemassaoloa.
Kaupungin valmiussuunnittelu
Kaupungin valmiussuunnittelulla varmistetaan ensinnäkin olemassa olevien toimintojen ja tehtävien mahdollisimman hyvä suorittaminen myös tilanteissa, joissa saattaa olla rajallisesti käytettävissä resursseja. Toiseksi varmistetaan mahdollisuus joillakin toimialoilla vastata lisääntyvään palvelutarpeeseen tai tehtävämäärään (mm terveydenhuolto, sosiaalihuolto).
Kansliapäällikön päättämä riskienhallintaopas (Kp/10 4.1.2010 § 1) sisältää suunnitteluvälineitä kaupungin toimintojen turvaamiseksi erilaisissa uhkatilanteissa.
Kukin yksikkö määrittelee tehtävänsä, selvittää pelkistetyn uhkamallin mukaisesti uhkien toteutumisen vaikutukset toimintaansa ja määrittelee tehtäviensä merkittävyysjärjestyksen (mistä tingitään, jos on pakko).
Uhkakuvat ovat seuraavat:
-sähkökatkos
-tilat käyttökelvottomat
-tietoliikenne ei toimi
-tietojärjestelmät eivät ole käytettävissä
-henkilökunta vain osittain käytössä
Kaikkia edellä mainittuja tarkastellaan päivän, viikon ja kuukauden vaikuttavuusjaksolla.
Kukin yksikkö lisää oman toimintansa kannalta merkittäviä uhkakuvia varmistaakseen oman toimintansa riittävän varautumisen (esim. ruokahuolto elintarvikkeiden saannin). Uhkakuvat perustuvat valtioneuvoston määrittämiin uhkakuviin häiriötilanteineen (YTS) paikallisesti sovitettuna ja täydennettynä.
Kaupungin toimintatapa on monella alueella siirtynyt ja siirtymässä yhä enemmän ostopalveluiden varaan. Kaupungin käyttäessä ulkopuolisia toimijoita tehtävien suorittamiseen toiminnan vastuu pysyy kuitenkin kaupungilla. Henkilökunnan ollessa kaupungin työnjohdon alaisena sitä on mahdollista varsin joustavasti siirtää häiriötilanteissa tilanteen edellyttämiin tehtäviin. Käytettäessä ulkopuolisia toimijoita palvelujen tuottamiseen on sopimuksissa pyrittävä varautumaan häiriötilanteiden vaatimiin tehtäviin. Toiminnan jatkuvuus ja hoitaminen häiriötilanteissa on taattava sopimuksissa riittävästi.
Kaiken toiminnan johtamisen perustana on, että hän, joka normaalitilanteessa johtaa ja vastaa toiminnasta, omaa parhaat tiedot ja taidot myös häiriötilanteen aikana. Normaalitoiminnasta poikkeavia organisaatioita häiriötilanteiden hoitamiseen ei ole syytä rakentaa. Sen sijaan yhteystyötä on lisättävä ja sitä pitäisi jo normaalioloissa harjoitella, jotta tehtävät ratkaisut tukevat toisiaan.
Nykyisessä yhteiskuntarakenteessa viestinnällä on erittäin suuri merkitys häiriötilanteiden aikana ja osin jälkeenkin. Kaupungilla on oltava kriisiviestinnän ohjeet. Nykyisessä sähköisessä maailmassa erityisesti tilanteen alkuvaiheessa pitää saada nopeasti ja oikeaa tietoa jaettua monin eri tavoin asukkaille ja yhteisöille.
Henkilövaraukset
Kaupungin palveluksessa sekä toimittajien palveluksessa oleva henkilökunta voi joutua poikkeustilanteessa osittain siirtymään puolustusvoimien palvelukseen. Jotta kaupunki pystyy toimimaan myös poikkeusoloissa kohtuullisesti, ovat avainhenkilöt varattava kaupungin käyttöön puolustusvoimien niin hyväksyessä. Aluepelastuslaitoksen koko henkilökunta on varattu näin.
Muilta osin kaupungin on syytä tarkkaan harkita ja minimoida henkilöstövaraustarve tavoitteena, ettei varauksia tarvitse tehdä lainkaan. Perustelut ovat seuraavat:
-Suomen ikärakenne ja siten myös Turun henkilökunnan ikärakenne tarkoittaa, ettei merkittäviä määriä siirry puolustusvoimien palvelukseen liikekannallepanotilanteessa.
-Sellaisten poikkeusolojen todennäköisyys, jossa suoritetaan liikekannallepano, on pieni.
-Meillä on mahdollisuus pitkälle tulevaisuuteen kutsua eläkeläisiä palvelukseemme paikkaamaan mahdollista vajautta liikekannallepanotilanteessa.
Mikäli varauksiin kuitenkin päädytään, on niistä huolehdittava vuosittain, jotta ne ovat ajan tasalla, muuten niistä ei ole todellista hyötyä.
Harjoitukset
Kaupunki pyrkii erilaisin harjoituksin (lähinnä pöytäharjoitus) säännöllisesti kokoamaan erilaisia kokoonpanoja pohtimaan mahdollisten häiriötilanteiden hallintaa ja siten antamaan virikkeitä valmiussuunnittelutyöhön ja varautumiseen. Harjoituksen tarkoitus on myös saattaa valmiussuunnitelmat muodostamaan toimivan kokonaisuuden häiriötilanteiden hallitsemiseksi aukottomasti.
Ohje
Kukin toimiala laatii oman valmiussuunnitelmansa (tai tarvittaessa useita yksikkökohtaisesti), joka pohjautuu valmiuslain velvoitukseen, valtioneuvoston voimassa olevaan uhkakuvapäätökseen (YTS 2010), oman toimialansa lakeihin, ministeriön ja muiden viranomaisten ohjeisiin ja terveeseen järkeen.
Valmiussuunnitelmaa ylläpidetään tarvittaessa, kuitenkin vähintään kerran vuodessa. Valmiussuunnitelman merkittävin anti on sen laadinnassa mukana olevien henkilöiden parempi kyky selviytyä häiriötilanteista. Valmiussuunnitelma ohjaa osaltaan talousarviota ja toimintasuunnitelmia tarvittavien varautumisten toteuttamiseksi.
Seuranta
Kukin toimiala käsittelee oman valmiussuunnitelmansa lautakunnassaan/johtokunnassaan kerran vuodessa helmikuun loppuun mennessä.
Lautakunta/johtokunta toimittaa kaupunginhallitukselle arvion valmiussuunnitelman tilasta (huom. valmiussuunnitelma tai sen osa on salainen asiakirja, Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta § 24 kohdat 7 ja 8).
Riskienhallintapäällikkö valmistelee kaupunginhallitukselle yhteenvedon lautakuntien/johtokuntien arvioista huhtikuun loppuun mennessä.