Turun kaupungin tarkastuslautakunta

24.5.2011

diaari 3554-2011 (045)

Vuoden 2010 arviointi

TIIVISTELMÄ

VUODEN 2010 ARVIOINTI

SISÄLLYSLUETTELO

Tiivistelmä

1 Turku -sopimuksen ohjelmarakenne ja ohjelmien sisältö

1.1 Ohjelmarakenteen kokonaisuus

1.2 Ohjelmien suunnittelu ja valmistelu

1.3 Ohjelmien sisältö

1.4 Ohjelmien raportointi, seuranta ja toteutus

2 Talousarvio ja tilinpäätös 2010

2.1 Talouden tunnusluvut ja vertailut muihin kaupunkeihin

2.2 Tuottavuuden parantaminen

2.3 Palveluverkko ja tilat

2.4 Henkilöstöhallinnon strategiset tavoitteet

3 Kaupungin sisäinen valvonta, riskienhallinta ja konsernivalvonta

3.1 Kaupungin sisäinen valvonta ja riskienhallinta

3.2 Konsernivalvonta

3.3 Konserniyhtiöiden hallitukset ja hyvän hallintotavan suositukset

4 Allekirjoitukset

LIITTEET

Liite 1 Turun kaupungin hallinnon ja talouden tarkastus

1 Turku -sopimuksen ohjelmarakenne ja ohjelmien sisältö

1.1 Ohjelmarakenteen kokonaisuus

Kaupunginvaltuusto päätti 16.2.2009, että valtuustoryhmien välinen sopimus valtuustokaudelle 2009 - 2012 hyväksytään ja että sopimus lähetetään kaupunginhallitukselle toimeenpantavaksi. Ryhmien välinen sopimus (RVS) toimii lähtökohtana valtuustokauden aikana laadittaville kaupungin toimintaa ohjaaville muille strategioille ja ohjelmille ja kaupunginhallitus valmistelee valtuuston hyväksyttäväksi esityksen valtuustokaudella laadittavista ja noudatettavista strategioista ja ohjelmista. Kaupunginvaltuusto päätti 9.3.2009 § 78 hyväksyä sille esitetyn valtuustokauden 2009 - 2012 ohjelmarakenteen. Varsinaiset ohjelmat hyväksyttiin erillisinä.

Taulukko 1. Kaupunginvaltuustossa hyväksytyt ohjelmat

Kaupungin kokonaisohjausjärjestelmä koostuu useista erilaisista ohjausasiakirjoista. Ryhmien välinen sopimus on toiminut muiden toimintaa ohjaavien strategioiden ja ohjelmien lähtökohtana. Ohjelmien jalkautus on ollut tarkoitus tehdä talousarvion avulla. Sopimusohjausmallia käyttävissä hallintokunnissa strategiset sopimukset ovat johdettuna ryhmien välisestä sopimuksesta sekä ohjelmista. Strategisten sopimusten keskeiset tavoitteet on ohjeistettu nostettavaksi talousarvioon sitoviksi tavoitteiksi.

Valtuustokauden strategia- ja ohjelmarakenteessa on pyritty välttämään päällekkäisyyksiä sekä lisäämään rakenteen selkeyttä. Tämä edellyttää, että ohjausasiakirjakokonaisuus ja -hierarkia on riittävän selkeästi määritelty ja kuvattu. Tarvittaessa tulisi myös ottaa kantaa eri asiakirjojen suhteisiin toisiinsa. Tarkastuslautakunta toteaa, että vaikka ohjelmarakennetta on jo kehitetty, tulee edelleen kiinnittää huomiota ohjelmarakenteen ja ohjelmien kokonaisuuden selkeyttämiseen.

1.2 Ohjelmien suunnittelu ja valmistelu

Ohjelmakokonaisuuksien kaikki osa-alueet eivät olleet lausuntovaiheessa saatavilla yhtäaikaisesti. Tällöin oli hankalaa ottaa kantaa esimerkiksi ohjelmakokonaisuuksien päällekkäisyyksiin ja vastuiden selkeyksiin.

Ohjelmien valmistelu on tapahtunut pääosin sektorivetoisesti eikä niitä ole valmisteltu yhteisen mallin mukaan. Lopputuloksena on syntynyt hyvin erilaisia ja erilaajuisia ohjelmia. Ohjelmien valmistelussa ei aina otettu kaikkien hallintokuntien näkemyksiä huomioon. Tämä on osaltaan vaikuttanut siihen, että ohjelmat eivät pääsääntöisesti ole poikkihallinnollisia vaan aika pitkälti sektoreittain siiloutuneita. Kunkin hallintokunnan rooli ja keskeiset tavoitteet ohjelmien toteuttamisessa olisi tullut määritellä ja olla kaikkien tiedossa jo ohjelmien suunnitteluvaiheessa.

Tarkastuslautakunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että ohjelmien voimassaoloajat eivät ole yhtenäisiä. Tarkastuslautakunnan mielestä pitää olla selkeästi tiedostettu, mikä on kulloinenkin strategiakausi.

1.3 Ohjelmien sisältö

Osassa ohjelmia tavoitteenasettelu on laadittu yleisellä tasolla ja esimerkiksi sektorikohtaisia tavoitteenasetteluja ei ole selkeästi laadittu. Tavoitteiden täsmentymättömyys ohjelmassa voi luoda osaltaan haasteita tulevia talousarvioita laadittaessa ja sen myötä hankaloittaa ohjelmien jalkautusta ja toteutusta.

Kaikissa ohjelmissa ei ole niistä päätettäessä ollut valtuuston hyväksymiä mittareita tai mittareita ylipäätään. Osaan ohjelmista mittareita on hyväksytetty jälkikäteen. Vaikka toivottavaa olisi ollut, että ohjelmat olisi hyväksytty kerralla eheinä kokonaisuuksina, on kuitenkin hyvä, että mittarit ylipäänsä saadaan päätettyä ja liitettyä ohjelmaan. Toimivien, kuvaavien ja keskeisten mittareiden löytämiseen ja ohjelmien yhteydessä hyväksymiseen pitää tarkastuslautakunnan mielestä kiinnittää jatkossa erityistä huomiota, jotta ohjelmien etenemistä voidaan läpinäkyvästi seurata.

Vastuita ohjelmien toimenpiteiden toteuttamisesta ei ole kaikilta osin määritelty. Tarkastuslautakunnan mielestä tulee pohtia, miten toimenpiteiden vastuutus on järkevää toteuttaa. Vastaavasti useiden toimenpiteiden kohdalla vastuutahoiksi on määritelty useita kaupungin toimijoita. Toimenpiteiden vastuiden ja toimijoiden työnjaon tulee olla selkeästi kaikkien toimijoiden tiedossa.

Kaikkia ohjelmia ei ole laadittu realistisiksi ottaen huomioon nykyiset resurssit. Esimerkiksi asunto- ja maankäyttöohjelmassa on todettu, että nykyinen talousarvion ja ta­loussuunnitelman investointitaso ei riitä ohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi. Eli ohjelman täysipainoisen toteuttamisen realistiset mahdollisuudet on kyseenalaistettu jo ohjelman laatimisvaiheessa. Ohjelmien tavoitetasoja sellaisenaan ei pidä hyväk-syä, jos ei ole resursseja tavoitteiden toteuttamiseen.

Ohjelmien eri toimenpiteiden priorisointi ja toteutuksen porrastus jää epäselväksi eli miten ja missä järjestyksessä eri asioita toteutetaan ohjelmakauden aikana.

Ohjelmiin ei pidä sisällyttää tavoitteita, joiden toteuttamiseen ei ole resursseja.

1.4 Ohjelmien raportointi, seuranta ja toteutus

Ohjelmat on pääosin hyväksytty vuoden 2009 aikana. Silti varsinaista raportointia ohjelmien etenemisestä ei ole tähän mennessä tehty. Vaikka ohjelma konkretisoituisi talousarviossa, on tarkastuslautakunnan mielestä erittäin tärkeää, että ohjelmien toteutumisesta raportoidaan myös erikseen.

Lisäksi ottaen huomioon ryhmien välisen sopimuksen laajuuden ja strategisen merkittävyyden, on tärkeää raportoida myös sen toteuttamisesta erikseen.

Raportoinnista pitää käydä ilmi kokonaisarvio ohjelman edistymisestä, jolloin seurantaa tulee tehdä tavoitteiden ja mittareiden toteutumien mukaisesti. Lisäksi ohjelmien seurannan kannalta havainnollistavaa olisi raportointi ohjelmien konkreettisesta jalkauttamisesta. Samalla tulee ottaa kantaa myös mahdollisiin toimintaympäristön muutoksiin.

Raportointia ei kuitenkaan pitäisi tehdä ainoastaan raportoinnin vuoksi. Tarkastuslautakunnan mielestä pitää olla selkeä näkemys siitä, miten ohjelmaraportointi ja sen huomiot saadaan kytkettyä organisaation jatkuvaan päätöksentekoon ja johtamiseen sekä tarvittavat muutokset toteutettua.

2 Talousarvio ja tilinpäätös 2010

2.1 Talouden tunnusluvut ja vertailut muihin kaupunkeihin (1.)

Tunnuslukujen lähteinä on käytetty Turun kaupungin tilinpäätöksiä, Helsingin kaupungin tietokeskuksen julkaisemaa erikoistutkija Heikki Helinin analyysia suurten kaupunkien tilinpäätöksistä, Suomen Kuntaliiton tekemiä kyselyitä ja Tilastokeskuksen materiaalia.)

Turun kaupungin tilikauden 2010 tulos oli 17,8 milj. euroa. Poikkeama verrattuna talousarvioon muutoksin oli 20,1 milj. euroa. Tilinpäätöksen ylijäämä oli 13,2 milj. euroa. Konsernituloslaskelman osoittama konsernin tilikauden tulos oli 32,4 milj. euroa. Konsernin vuosikate oli 142,5 milj. euroa. Konsernituloslaskelman mukainen tilikauden ylijäämä vuonna 2010 oli 23,7 milj. euroa. Toimintakertomuksessa on annettu selonteko konsernitilinpäätökseen sisältyvistä yhteisöistä. Tilintarkastajan mukaan konsernin tilikauden tulos on 2,4 milj. euroa liian pieni konsernitilinpäätökseen yhdistämättä jätetyn säätiön takia. (v. 2009 konsernin tilikauden tulos oli 4,2 milj. euroa liian pieni vastaavasta syystä). Toisaalta konsernin tilikauden tulos on 2,3 milj. euroa liian suuri sen vuoksi, että yhden konserniyhtiön poistoeron lisäystä oli kirjattu tuon verran liian vähän.

Tulojen ja menojen tasapaino

Toimintakate kuvaa sitä nettokäyttömenojen määrää, joka jää rahoitettavaksi verotuloilla ja valtionosuuksilla.

Tilinpäätöksen toimintakate oli - 859,6 milj. euroa (v. 2009 - 834,7 milj. euroa). Toimintakate toteutui 3,6 milj. euroa talousarviossa budjetoitua parempana (TA 2010 muutoksin - 863,3 milj. euroa). Vuoteen 2009 verrattuna kaupungin nettokäyttömenot kasvoivat 29,4 milj. eurolla (+ 3,0 %). Toimintamenoista henkilöstökulujen osuus oli 48,5 % ja palvelujen ostojen 35,1 %. Henkilöstökulujen kasvu vuoteen 2009 verrattuna oli 20,9 milj. euroa (+ 3,8 %). Jos vuoden 2009 vertailuluvusta otetaan pois kertaluonteisena pidettävä talkoovapailla ja lomautuksilla saavutettu säästö (noin 7,1 milj. euroa), niin henkilöstökulujen kasvuksi saadaan 13,8 milj. euroa (+ 2,5 %). Talousarvioon 2010 verrattuna henkilöstökulut ovat toteutuneet vain noin 135 000 euroa yli budjetoidun (+ 0,0002 %).

Turun kaupungin vuosikate on vuodesta 2005 kehittynyt seuraavasti:

Taulukko 2. Turun kaupungin vuosikate (1 000 €) vuosina 2005 - 2010

Vuosikate ilmoittaa tulorahoituksen, joka jää käytettäväksi investointeihin, sijoituksiin ja lainanlyhennyksiin.

Vuosikatteen ollessa miinusmerkkinen tulorahoitus ei riitä edes vuosittaisen toiminnan ylläpitämiseen (käyttömenojen kattamiseen). Turun kaupungin vuosikate parani lähes 16 milj. euroa edellisvuoteen verrattuna (ks. taulukko 2).

Kuntaliiton suositusten mukaan ”kunnan talous on tasapainossa, kun vuosikate on vähintään poistojen suuruinen”. Poistojen tulisi vastata keskimääräistä vuotuista korvausinvestointitarvetta. Korvausinvestoinnit kattava vuosikate tarkoittaa, ettei kunnan tarvitse velkaantua, realisoida käyttöomaisuuttaan tai pitkäaikaisia sijoituksiaan eikä vähentää toimintapääomaansa pitääkseen palvelujen tuotantovälineet toimintakunnossa. Jos uusinvestointeja tehdään ja jos niitä halutaan rahoittaa muullakin kuin lainanotolla tai omaisuuden myynnillä, tulisi vuosikatteen riittää myös uusinvestointeihin.

Vuosikate oli 88,6 milj. euroa, mikä oli 59,6 milj. euroa budjetoitua suurempi. Vuosikatteeseen vaikuttavia verotuloja ja valtionosuuksia kertyi 48,5 milj. euroa eli 5,5 % budjetoitua enemmän; yhteensä 923,8 milj. euroa. Vuonna 2010 rahoitustuotot olivat 24,4 milj. euroa rahoituskuluja suuremmat. Korkokulut laskivat noin 2 milj. eurolla edelliseen vuoteen verrattuna korkotason laskun johdosta.

Vuonna 2010 vuosikate prosentteina poistoista oli Turussa 122,6 %. Kuuden suurimman kaupungin keskiarvo oli 148 %.

Taulukko 3. Suurten kaupunkien vuosikate prosentteina poistoista vuosina 2008 - 2010

Tulorahoituksen riittävyys suhteessa veroprosentin suuruuteen

Tulorahoituksen riittävyyden arvioinnissa on otettava huomioon veroprosentti, jolla vuosikate on saatu aikaan. Kahdeksan kaupunkia 11 suurimmasta (muun muassa Turku) korotti veroprosenttiaan vuodelle 2010. Turun veroprosentti 18,75 oli tasan sama kuin yhdentoista suurimman kaupungin keski-arvo (18,75).

Tasapainoisen talouden arviointikriteerinä voidaan käyttää myös kunnallisen tuloverokertymän muutosta suhteessa vertailukuntien keskiarvon muutokseen. Turun tuloverokertymän muutosprosentti vuonna 2010 oli 4,0 % (v. 2010 517 milj. € / v. 2009 497 milj. €), joka oli hieman pienempi kuin kuuden suurimman kaupungin keskiarvo 4,2 % (v. 2009 Turku 2,7 % ja kuuden suurimman keskiarvo 2,6 %). Lahden tuloverokertymä väheni edellisvuotisesta. Jos veroprosenttia ei olisi korotettu, olisi myös Tampereen, Turun ja Porin kunnallisverokertymä vähentynyt edellisestä tilinpäätöksestä (Lähde: Heikki Helin 2011, Suurten kaupunkien tilinpäätökset).

Kunnan verotulot muodostuvat pääasiassa tuloverosta, kiinteistöverosta ja yhteisöverosta. Tärkein verotulo kunnalle on tulovero. Tilinpäätöksen mukaan kokonaisverotulot vuonna 2010 olivat 610,9 milj. euroa. Kasvua edelliseen vuoteen verrattuna oli 36,4 milj. euroa eli 6,3 %. Kuntien verotulot 2010 kasvoivat ennakkotietojen mukaan 4 %.

Turun vuoden 2010 verotulojen kasvu perustui kunnan tuloveroprosentin ja kiinteistöveroprosentin nostoon sekä päätökseen nostaa yhteisöveron kuntaosuutta vuoden 2011 loppuun saakka. Verotulojen kehittyminen riippuu talouden ja työllisyyden kehittymisestä. Varsinais-Suomen ja Turun työllisyyden kehitykseen ratkaisevasti vaikuttavat telakkateollisuuden ja myös matkapuhelinteollisuuden tilanne.

Valtionosuuksia kertyi vuonna 2010 tilinpäätöstietojen mukaan 313,0 milj. euroa. Kasvua edelliseen vuoteen oli 19,8 milj. euroa (6,7 %). Kaupunginvaltuusto on vuoden 2010 aikana päättänyt talousarvion määrärahojen muutoksista, jotka on katettu val­tionosuuksien nousua vastaavalla määrällä.

Tulorahoituksen riittävyys investointeihin

Vuosikatteiden ja poistojen vertailun (vuosikate/ poistot, %) ohella tulorahoituksen riittävyyttä voidaan arvioida investointien tulorahoitusprosentin avulla. Varsinaisen toiminnan tulorahoituksella kaupunki kattoi 115,3 % investointien omahankintamenosta vuonna 2010 (v. 2009 101,6 %). Tulorahoituksella katettava osuus oli Turussa selvästi yli suurten kaupunkien keskiarvon 73,8 %. Tällä tunnusluvulla tarkasteltuna Turku oli kuuden suurimman kaupungin ryhmässä paras. Tätä edesauttoi osaltaan se, että osa investoinneista siirtyi tulevaisuuteen ja investointimenot 2010 toteutuivat 31,4 milj. euroa budjetoitua pienempinä. Jos investoinnit olisivat toteutuneet talousarvion mukaisina, Turun tulorahoituksella kattama osuus olisi ollut 81,2 %.

Suurista kaupungeista ainoastaan Turku ja Oulu pystyivät vuonna 2010 kattamaan vuosikatteellaan investointien omahankintamenot. Muilla kaupungeilla investointien tulorahoitusprosentti oli pienempi kuin 100.

Taulukko 4. Suurten kaupunkien investointien tulorahoitusprosentti vuosina 2008 - 2010

Kuntaliiton helmikuussa 2011 julkaiseman Kuntien ja kuntayhtymien tilinpäätösarviot 2010 mukaan vuoden 1997 jälkeen kuntasektorin vuosikate ei ole minään vuonna riittänyt poistonalaisten investointien (2.) Poistonalaiset investoinnit = esim. kadut, koulut, päiväkodit, verkostot. Ei poistonalaiset = maa- ja vesiomaisuus, sijoitukset) omahankintamenoihin, jolloin on syntynyt ns. tulorahoitusvajetta, jota kunnat ovat rahoittaneet omaisuuden myynnillä ja ennen kaikkea lainanotolla. Tulorahoitusvajetta on syntynyt vuosina 1997 - 2010 yhteensä yli 9 miljardia euroa. Kuntasektorin velkamäärä on kasvanut vuosina 1997 - 2010 noin 8 miljardia euroa.

Investointien suunnittelu ja budjetointi

Tarkastuslautakunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että Talousarvio ja -suun-nitelma 2011 - 2014 ei sisällä Tilaliikelaitoksen investointiohjelmassa yhtään rahaa nimellä mainittuihin uudisrakennushankkeisiin taloussuunnitelmavuosille 2013 - 2014; vuodelle 2012 on varattu suhteellisen pieni määräraha: 3,8 milj. euroa. Tämä voi olla investointihankkeiden suunnittelun kehittämistyön kannalta perusteltua, mutta samalla se epäilemättä vaikeuttaa uudisrakentamisen pitkäjänteistä suunnittelua.

Kokonaisrahoituksen tasapaino

Kokonaisrahoituksen tasapainoisuuteen liittyvät käsitteet vakavaraisuus ja maksuvalmius, jotka muodostavat kokonaisuutena kunnan rahoitusaseman. Vakavaraisuutta voidaan mitata muun muassa seuraavilla mittareilla: omavaraisuus -%, suhteellinen velkaantuneisuus -% ja lainat €/ asukas. Maksuvalmiuden osalta kysymys on kaupungin päivittäisistä maksuvelvoitteista suoriutumisesta. Kaupungin maksuvalmius säilyi vuoden aikana hyvänä. Omavaraisuusaste kuvaa kunnan vakavaraisuutta ja kykyä selviytyä pitkän aikavälin sitoumuksista. Omavaraisuuden hyvänä tavoitetasona voidaan pitää kuntatalouden keskimääräistä 70 %:n omavaraisuutta. Alle 50 %:n omavaraisuusaste kunnalla merkitsee suurta velkarasitetta ja heikkoa omavaraisuutta.

Turun kaupungin omavaraisuusaste on vähän heikentynyt edellisvuotisesta.

Omavaraisuusaste, % = 100 x (oma pääoma + poistoero ja vapaaehtoiset varaukset) / (koko pääoma - saadut ennakot)

Taulukko 5. Turun omavaraisuusasteen (%) kehitys vuosina 2005 - 2010

Suhteellinen velkaantuneisuus kertoo, kuinka paljon käyttötuloista tarvitaan vieraan pääoman takaisin maksuun. Kunnan kannalta tilanne on sitä parempi, mitä pienempi luku on. Tunnusluvun arvoon eivät vaikuta käyttöomaisuuden ikä, arvostus tai poistomenetelmä, joten tunnusluku on käyttökelpoinen kuntien välisessä vertailussa.

Turun kaupungin suhteellinen velkaantuneisuus vuonna 2010 oli 44,2 %. Suurimpien kaupunkien keskiarvo oli 46,3 %. Kriisikunnan suhteellisen velkaantuneisuuden raja on vähintään 50 %.

Taulukko 6. Suhteellinen velkaantuneisuus, % Turussa vuosina 2005 - 2010. Suhteellinen velkaantuneisuus, % = 100 x (vieras pääoma - saadut ennakot) / käyttötulot. Vieras pääoma sisältää henkilöstökassatalletukset.

Turun kaupungin lainat lisääntyivät vuoden 2010 aikana ja olivat 1 983 euroa asukasta kohden.

Turussa lainat €/ asukas on kehittynyt seuraavasti:

Taulukko 7. Turun kaupungin lainat (€/ asukas) vuosina 2005 - 2010

Kuntien lainakantojen euromääräinen vertailu ei anna täysin oikeaa kuvaa kuntien tilanteesta suhteessa toisiinsa, koska kuntien organisaatiorakenteet poikkeavat hyvinkin paljon toisistaan. Lainakantojen vertailussa olisi parempi käyttää vertailulukuina konsernin lainakantaa.

Konsernin lainat €/ asukas lisääntyivät edelleen vuonna 2010 Turun kaupungin tilinpäätöksen mukaan ollen 6 534 €/ asukas (vuonna 2009 6 256 €/ asukas).

Taulukko 8. Lainakannat suurimmissa kaupungeissa vuosina 2009 ja 2010

Kuuden suurimman kaupunkikonsernin suhteellinen velkaantuneisuus oli keskimäärin 77 %. Turussa konsernin suhteellinen velkaantuneisuus vuonna 2010 oli 86 %.

Taulukko 9. Suhteellinen velkaantuneisuus, % suurimmissa kaupunkikonserneissa vuonna 2010

Turun kaupungin lainakanta on kasvanut vuoden 2009 tilanteesta 22,4 milj. euroa ollen 31.12.2010 351 milj. euroa. Korollinen velka sisältää henkilöstökassatalletuksia 51 milj. euroa ja konserniyhteisöjen kassatalletuksia 33 milj. euroa.

Velkaantumista voidaan tarkastella myös nettovelan avulla. Nettovelka lasketaan siten, että korollisista veloista vähennetään lainasaamiset ja kassavaranto. Asukasta kohti laskettu emokaupungin nettovelka 31.12.2010 oli 532 euroa.

Kuva 1. Turun kaupungin nettovelka (milj. euroa) 2006 - 2010 (Lähde: Turun kaupungin tilinpäätös 2010 -esittelymateriaali 21.3.2011)

Kaupungin vastuut

Kuva 2. Peruskaupungin vastuusitoumusten kehittyminen vuosina 2005 - 2010 (Lähde: Turun kaupungin vuosien 2005 - 2010 tilinpäätösten liitetiedot)

Peruskaupungin ja konsernin lainakantojen lisäksi kaupungin rahoitusasemaan vaikuttavat erilaiset vastuusitoumukset. Peruskaupungin vastuusitoumuksista suurin erä on konserniyhtiöiden puolesta annetut takaussitoumukset, joiden määrä on kasvanut vuonna 2010 noin 18 milj. eurolla yhteensä noin 234 milj. euroon. Konserniyhtiöiden puolesta annetut vastuusitoumukset ovat kaksinkertaistuneet viimeisen viiden vuoden aikana. Vuokrasopimusvastuiden yhteismäärä on kahden viime vuoden aikana vakiintunut noin 180 milj. euron tuntumaan. Leasingvastuita kaupungilla on noin 40 milj. euroa. Suhteellisesti nopeimmin ovat viime vuosina kasvaneet vastuut pitkäaikaisista investointisopimuksista, joiden yhteismäärä on vajaa 37 milj. euroa. Pitkäaikaisista investointisopimuksista suurin erä on Impivaaran uimahallin peruskorjaus.

Konsernin annetut vakuudet ja vastuusitoumukset ovat peruskaupunkia huomattavasti suuremmat. Konsernilla on leasingvastuita 78 milj. euroa, takaussitoumuksia 49 milj. euroa ja sopimusvastuita 353 milj. euroa. Sopimusvastuista suurimmat erät ovat pitkäaikaiset investointisopimukset (90 milj. euroa) ja vuokravastuut (236 milj. euroa). Vakuudeksi annettuja kiinnityksiä on konsernilla peräti 1 077 milj. euroa. Vakuudeksi annetut kiinnitykset nousivat vuodesta 2009 peräti 185 milj. euroa johtuen lähinnä Varsinais-Suomen Asumisoikeus Oy:n ja Turun Seudun Puhdistamo Oy:n lainanotosta.

Tarkastuslautakunta muistuttaa, että koko kaupunkikonsernin annettujen vakuuksien ja vastuusitoumuksien huomattava kasvu tuo mukanaan suuria haasteita kaupungin riskienhallinnalle, sisäiselle valvonnalle ja koko johtamisjärjestelmälle.

Talousarvion ja tilinpäätöksen satunnaiset erät

Vuokra-asuntojen myynti

Vuoden 2010 talousarvion satunnaisiin tuottoihin oli sisällytetty yksittäisten asuntojen myyntivoittoa yhteensä 25 milj. euroa. TVT asunnot Oy ja Kiinteistö Oy Lehtolaakso fuusioitiin yhdeksi yhtiöksi, josta eriytettiin vapaarahoitteiset asunnot (449 kpl) omaan yhtiöön.

Vuoden 2010 aikana selvisi, että talousarvion yhteydessä asetettua 25 milj. euron myyntivoittotavoitetta on nykyisillä vuokrakassavirroilla mahdotonta saavuttaa. Kaupunginhallituksen konsernijaostossa (8.9.2010 § 72) asian esittelyssä todettiin, että tavoitteeksi pitää asettaa kassavirtaperusteisesti arvioituna noin 15 - 25 milj. euron kauppahinta, jonka seurauksena myyntivoittotavoite on vastaavasti noin 5 - 15 milj. euroa.

Vuoden 2010 talousarvion laadinnan yhteydessä on siis tapahtunut ilmeinen budjetointivirhe, sillä arvioitu kauppahinta oli kokonaisuudessaan merkitty tuloslaskelmaan tuotoksi. Tuloslaskelman tuotoksi olisi pitänyt budjetoida vain myyntihinnan ja tasearvon erotus.

Vuokra-asuntoyhtiöiden fuusio ja myytävien huoneistojen eriyttäminen suoritettiin vuoden 2010 aikana, mutta myynnin toteuttaminen siirtyi vuoden 2011 puolelle. Asuntojen myynnistä saatavalla satunnaisella tuotolla olisi ollut erittäin merkittävä vaikutus kaupungin tulokseen. Mikäli kaupungin muut tulot ja menot olisivat vuonna 2010 toteutuneet talousarvion mukaisesti, ilman myyntivoittoa tilikauden alijäämä talousarvion mukaan olisi kasvanut peräti 27 milj. euroon.

Tarkastuslautakunnan saamien tietojen mukaan myynnin valmistelua jatketaan siten, että asia tuodaan kaupunginhallituksen konsernijaoston käsittelyyn viimeistään syyskuussa 2011. Syyskuussa 2010 konsernijaosto päätti, että myyntiprosessin valmisteluvastuu on keskushallintoon perustetulla tilakeskuksella ja TVT Asunnot Oy:llä.

Tarkastuslautakunta toteaa, että suurten, suoraan tilikauden tulokseen vaikuttavien erien budjetoinnissa tulee noudattaa erityistä tarkkuutta. Lisäksi tulee pyrkiä realistisiin aikatauluarviointeihin yritysjärjestelyiden ja myyntien toteutuksessa.

Turku Science Parkin kiinteistöomistuksen myynti

Toisena suurena myyntihankkeena talousarviossa 2010 oli Turku Science Parkin kiinteistöomistuksen myynti. Vuoden 2010 aikana Kiinteistö Oy Focun kiinteistö sekä yhdeksän muuta kiinteistöä päätettiin myydä ulkopuoliselle yhtiölle yhteensä 16,5 milj. euron kauppahinnalla. Samalla kaupunki sai Datacityn 7. kerroksen tilat omistukseensa kiinteistöt ostaneelta yhtiöltä. Kaupan yhteydessä kaupunki joutui tekemään Focun osakkeista 7,5 milj. euron alaskirjauksen vuoden 2010 tilinpäätökseen. Käsiteltäessä Focun arvonalennusta kaupunginvaltuustossa 30.8.2010 todettiin, että rakennus on suunniteltu niin tilaohjelman kuin varustelutason osalta yhden käyttäjän toimitilaksi ja tästä johtuen kohteen jatkovuokrattavuus alkuperäisellä kannattavuustasolla oli mahdotonta. Jälkikäteen arvioiden kaupungin kärsimä tappio Focun rakennettujana on esimerkki merkittävään kiinteistöomaisuuteen liittyvistä riskeistä.

Myytävien kiinteistöjen kauppahinnoista tilattiin arviot kahdelta riippumattomalta konsultilta. Kiinteistöjen myyntihinnat vastasivat pääosin konsulttien arvioita. Science Parkin kiinteistöomaisuuden myynnistä kaupungille kertyi tulovaikutteisia myyntivoittoja alaskirjauksen jälkeen hieman vajaa 1,1 milj. euroa.

Kiinteistö Oy Focun omistamisesta aiheutui kaupungille merkittävä tappio. Tarkastuslautakunnan mielestä tulee tarkkaan harkita, minkälaisiin kiinteistöhankkeisiin kaupunki jatkossa osallistuu.

Tarkastuslautakunta pitää hyvänä ja läpinäkyvyyttä lisäävänä käytäntönä riippumattomien ja ulkopuolisten asiantuntijoiden käyttöä arvioitaessa myytävien kohteiden kauppahintoja.

Konsernitilinpäätös

Konserniyhtiöiden taloudelliset tavoitteet ja tunnusluvut

Tarkastuslautakunnan vuoden 2010 arviointiraportin yhtenä teemana on konserni-näkökulma. Talousarviossa on kaikille konserniyhtiöille annettu taloudellisia tunnuslukutavoitteita. Tunnuslukutavoitteet mittaavat muun muassa toiminnan laajuutta, kannattavuutta, investointeja ja pääomarakennetta. Lisäksi yrityskohtaisesti on päätetty toiminnallisista tavoitteista.

Liiketaloudellisessa mielessä konserniyhtiöiden tulostavoitteet ovat vaatimattomia. Yritystutkimusneuvottelukunta on antanut kannattavuutta mittaavalle sijoitetun pääoman tuottoasteelle seuraavat ohjearvot: hyvä yli 15 %, tyydyttävä 9-15 %, välttävä 0-9 % ja heikko alle 0 %. Sijoitetun pääoman tuottoaste ei ole toimialariippuvainen. Konserniyhtiöistä vain Turku Energia Oy (14,4 %), Myllykoti Oy (25 %) ja Turun kaupunkiliikenne Oy (20,2 %) saavuttivat 2010 hyvänä pidettävän kannattavuuden ja vain Turku Energialta sekä Turun Kaupunkiliikenteeltä oli talousarviotavoitteissa edellytetty hyvää kannattavuutta. Muiden yhtiöiden ja säätiöiden toteutunut ja tavoiteltu kannattavuus pääoman tuotolla mitaten oli välttävää tai heikkoa.

Omistajapolitiikka 2010 - 2013 ohjausasiakirjan mukaan yhtiöomistuksista saatavan ja kaupungille tuloutettavan tuoton tulisi vastata vähintään rahamarkkinoiden riskitöntä tuottoa lisättynä toimialan liiketoimintariskillä. Energialiiketoiminnalta edellytetään vähintään alan keskiarvoista tuottoa. Asuntoliiketoiminnalta vaadittava tuotto kaupungin sijoittamalle omalle pääomalle, kertyneet voittovarat ja aravasäännökset huomioituna tulisi Omistajapolitiikka 2010 - 2013 -ohjausasiakirjan mukaan olla vähintään 12 kk Euribor lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä. TVT asunnot Oy saavutti 2010 omistajapolitiikan linjauksen mukaisen kannattavuuden (oman pääoman tuotto 5,3 %). Talousarviossa olleet kannattavuustavoitteet eivät ole vertailukelpoisia tilinpäätökseen Kiinteistö Oy Lehtolaakson ja TVT asunnot Oy:n fuusion takia.

Ympäristösektorin rakennemuutoksen myötä konserniyhtiöiden määrä lisääntyy. Tämä lisää entisestään konsernitilinpäätöksen merkitystä: kaupungin ta­lousasemaa ei voida enää arvioida perinteisen emokaupungin tilinpäätöksen perusteella. Tarkastuslautakunnan mielestä tulee harkita ennakkoluulottomasti myös erilaisia yhtiöjärjestelyjä konsernirakenteen, -ohjauksen ja -johtamisen selkiyttämiseksi. Joidenkin kaupungin johdon edustajien mukaan on mahdollista, että esimerkiksi holdingyhtiöjärjestelyillä konserniyhtiöiden tuloksista aiheutuvat verotus-, poisto- ja rahoitusratkaisut voitaisiin optimoida nykyistä konsernirakennetta paremmin. Holdingyhtiön tarkoitus on toisen yhtiön tai yhtiöiden omistaminen, hallitseminen ja valvominen.

Konserniyhtiöiden toiminnallisten tavoitteiden toteutuminen

Julkisen sektorin yritystoiminnalla voi olla muitakin tavoitteita kuin mahdollisimman hyvän kannattavuuden saavuttaminen. Useimmilla kaupungin omistamilla konserniyhtiöillä on ainakin niitä perustettaessa ollut jokin yhteiskunnallisesti tärkeänä pidetty tehtävä. Raportoitavat taloudelliset tavoitteet ovat kaikille konserniyhtiöille samat, mutta toiminnalliset tavoitteet taas ovat yrityskohtaiset. Toiminnallisia tavoitteita ovat muun muassa laatuun liittyvät toimitusvarmuus, asiakastyytyväisyys ja ympäristökuormitus tai toiminnan laajuuteen liittyvät asiakasmäärä, henkilöstömäärä, käyttöaste ja markkinaosuus. Pääsääntöisesti konserniyhtiöt saavuttivat vuonna 2010 talousarvion toiminnalliset tavoitteensa.

Merkittävimpiä poikkeamia toiminnallisista tavoitteista olivat Turun Seudun Veden tekopohjavesihankkeen viivästyminen kuudella kuukaudella ja Koneteknologiakeskuksen teollisuuden käyttötuntien jääminen 1542 tuntiin (tavoite 4000 tuntia). Tekopohjavesilaitoksen imeytysaltaiden rakennusluvan käsittely eri oikeusasteissa viivästytti hanketta. Koneteknologiakeskuksen taloutta kaupunki joutui marraskuussa 2010 tukemaan 165 000 euron konserniavustuksella.

Joidenkin konserniyhtiöiden toiminnallisena tavoitteena on jokin tietty henkilöstömäärä. Tarkastuslautakunta on jo aiemmin kiinnittänyt peruskaupungin osalta huomiota siihen, että henkilöstömäärän tiukka kontrollointi ei ole välttämättä tarkoituksenmukaista ja voi jäykistää turhaan toimintaa. Tarkastuslautakunnan mielestä etenkin konserniyhtiöiden kohdalla tulostavoitteiden saavuttaminen ja perustehtävästä suoriutuminen on olennaisempaa kuin yhden tuotannontekijän käytön tiukka kontrollointi. Yrityksen toimivan johdon tehtävänä on optimoida henkilöstön käyttö.

Tarkastuslautakunta toteaa, että Turun kaupungin talous kehittyi vuonna 2010 odotettua suotuisammin. Tässä yhteydessä tulee muistaa, että

·verokertymä oli poikkeuksellisen hyvä, koska veroprosenttia korotettiin ja kuntien jako-osuus oli määräajaksi korotettu ja että

·yhteisöveron kuntien jako-osuuden määräaikainen korotus päättyy vuonna 2011.

Kun yhä suurempi osa kaupungin toiminnoista yhtiöitetään, kaupungin talouden tilaa ei voi jatkossa tarkastella ilman konserninäkökulmaa.

2.2 Tuottavuuden parantaminen

Kaupunginhallitus päätti 8.6.2009 § 335 hallinnon tuottavuuden parantamista koskevista toimenpiteistä ja lähetti asian virastoille ja laitoksille huomioon otettavaksi hallinnon tuottavuuden parantamisessa. Tuottavuuden paranemiseen ja hallintoon käytettävien voimavarojen vähentämiseen tähdätään muun muassa työ- ja hallinnollisten prosessien tehostamisella.

Kaupunginhallituksen 7.12.2009 tekemän päätöksen (§ 647) mukaan kaupungin hallintokuntien ja laitosten tulee määritellä ja arvioida hallintoprosessinsa asiakaslähtöisesti tavoitteena 15 %:n vähennys hallintotyöhön käytettävässä henkilötyövuosimäärässä vuoden 2012 loppuun mennessä. Henkilöstötyövuosien vähentämissuunnitelma tuli tehdä sektorista vastaavalle apulaiskaupunginjohtajalle 30.3.2010 mennessä.

Hallintokunnat antoivat kevään 2010 aikana selvityksensä hallinnon tuottavuuden parantamistoimenpiteistään ja -suunnitelmistaan. Hallinnon tuottavuuden parantaminen ja hallinnon keventäminen -loppuraportissa (10.11.2010) todettiin hallintokuntien vastausten perusteella, ettei tavoitteeksi asetettua henkilötyövuosien vähenemistä tulla saavuttamaan. Seuraavassa on listattuna asioita, joita loppuraportissa esitettiin hallinnon tuottavuuden kehittämisen esteiksi tai hidasteiksi:

-hallintotoimintojen käsite on tällä hetkellä tulkinnanvarainen,

-hallintotyöhön käytettävästä henkilötyövuosien lukumäärästä ei lähtötilanteessa ollut tarkkaa tietoa,

-joiltakin virastoilta ja laitoksilta saatiin selvitys toimenpiteistä ja suunnitelmista, joilla hallintotyötä oli kevennetty tai voitaisiin keventää, mutta kaikilla yksiköillä ei näyttänyt olevan selkeää sitoutumista ohjeistettuihin keventämistoimiin,

-hallintokuntien yhdistyminen - joko aiemmin tehty tai vireillä oleva - on esitetty syynä siihen, että tehostamistoimenpiteet eivät ole ajankohtaisia.

Kaupunginvaltuusto asetti vuoden 2011 talousarvioon kaupunginhallituksen toiminnallisiksi tavoitteiksi muun muassa hallintotyön kustannusten ja hallintoon käytettävän henkilötyövuosimäärän vähentämisen esimerkiksi työprosesseja yksinkertaistamalla ja toimintoja yhdistämällä.

Kaupunginhallitus käsitteli hallinnon tuottavuuden parantamista ja hallinnon keventämistä 23.5.2011. Kaupunginhallitus päätti muun muassa, että

-Hallinnon tuottavuuden lisäämistavoite laajennetaan koskemaan hallintoon käytettävien resurssien (henkilötyö, laite- ja tietojärjestelmäkulut, muut palvelut, tarvikehankinnat sekä muun muassa tilakustannukset) suhdetta tunnusluvuilla ja hallintotoiminnan asiakastyytyväisyydellä mitattavaan tuotokseen.

-Hallintokunnat selvittävät määrittelyn mukaisesti (henkilötyö, laite- ja tietojärjestelmäkulut, muut palvelut, tarvikehankinnat sekä muun muassa tilakustannukset) hallintotoimintojensa kustannukset kesäkuun 2011 loppuun mennessä.

-Tavoitteen toteuttamiseksi hallintokuntien tulee laatia toimenpideohjelma, jonka toteutumista valvoo sektorin apulaiskaupunginjohtaja sekä keskushallinnon osalta kaupunginjohtajan määräämä vastuuhenkilö. Hallintokuntakohtaiset hallinnon tuottavuuden parantamisohjelmat tulee toimittaa elokuun 2011 loppuun mennessä sektorijohtajalle ja kaupunginjohtajalle sekä syyskuun 2011 loppuun mennessä esitellä kaupunginhallitukselle.

-Ensimmäinen erillinen raportti esitellään kaupunginhallitukselle vuoden 2011 loppuun mennessä, jonka jälkeen raportit esitetään puolivuosittain.

Tarkastuslautakunnan mielestä tuottavuuden kehittäminen on osa perusjohtamista ja siksi sen tulee tapahtua lähellä palvelutuotantoa. Erityisen tärkeää on myös ymmärtää, että tuottavuuden kehittämistä pitää tehdä organisaation kaikilla tasoilla ja yhteistyössä hallintokuntien ja muiden tahojen kanssa. Tämä edellyttää esimiestyöltä organisaation kaikilla tasoilla sitoutumista ja tuottavuuden kehittämisen merkityksen ymmärtämistä sekä vastaavasti riittävästi valtaa vaikuttaa omiin toimintoihin. Lisäksi hallintokunnan merkittävimmät toiminnalliset prosessit eli säännöllisesti toistuvat työtoimenpiteet ja lopputuotteet sekä niiden vaatimat resurssit ja aika tulee olla tiedostettuna.

Kaupungissa on tuottavuuden kehittämisessä rajattu hallinnon tuottavuus irti muusta tuottavuustarkastelusta. Tuottavuutta pitää ensisijaisesti tarkastella kokonaisuutena ja hallinto on vain yksi toiminnallisen prosessin osa. Johtajan ja esimiesten tulee normaalin jatkuvan tuottavuuden kehittämisen yhteydessä ottaa kantaa myös hallinnon tuottavuuteen, mutta tällöin se tulee tehdä osana muuta kehittämistä huomioiden suurempia kokonaisuuksia.

Tuottavuutta pitää ensisijaisesti tarkastella kokonaisuutena. Hallinto on vain yksi toiminnallisen prosessin osa. Johtajan ja esimiesten tulee normaalin jatkuvan tuottavuuden kehittämisen yhteydessä ottaa kantaa myös hallinnon tuottavuuteen, mutta tällöin se tulee tehdä osana kokonaisuutta.

2.3 Palveluverkko ja tilat

Tarkastuslautakunta on jo edellisissä arviointiraporteissaan käsitellyt kaupungin palveluverkon kehittämisen etenemistä. Tarkastuslautakunnan mielestä kaupungissa käytävä keskustelu palveluverkon kehittämisestä ei ole riittävän monipuolista ja siksi tarkastuslautakunta haluaa tuoda esiin erilaisia näkökulmia palveluverkon kehittämiseen. Erilaisten näkökulmien huomioinnissa on hyödynnetty 20 kaupungin tuottavuusohjelmatyöhön liittyvää palveluverkot -raporttia. Raportti on luettavissa koko-naisuudessaan osoitteessa http://www.turku.fi/tarkastuslautakunta/2011

Palveluverkko käsitteenä

Tarkastuslautakunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että palveluverkkotarkastelu on terminä hyvin monipuolinen ja eri tahot mieltävät termin eri tavalla. Epäselväksi on jäänyt se, missä määrin palveluverkkotarkastelusta puhuttaessa tarkoitetaan tosiasiallisesti tilaverkkotarkastelua. Palveluverkkotarkasteluun liittyvät kaupunkitasoiset tavoitteet liittyvät enemmän juuri tilaverkkotarkasteluun, kuten esimerkiksi neliöiden vähentämiseen tai tilojen yhteiskäytön edistämiseen.

Vaikka palveluverkkotarkastelussa keskityttäisiinkin ensisijaisesti tiloihin ja niiden määrään, tulisi tarkastelussa huomioida myös esimerkiksi toimipisteissä olevan työvoiman määrä ja monipuolisuus osana palvelun järjestämistä. Eri näkökulmien valinnassa tulee huomioida, että palveluverkkoa pitää joka tapauksessa ensisijaisesti tarkastella asiakkaiden näkökulmasta.

Poikkihallinnollinen yhteistyö

Tarkastuslautakunta kiinnitti jo vuoden 2009 arvioinnissaan huomiota siihen, että palveluverkon kehittämisessä kaivattaisiin paljon enemmän sektoreiden välistä yhteistyötä. 20 kaupungin tuottavuusohjelmatyön palveluverkot -raportissa käsitellään muun muassa palveluverkkotyötä ja tuottavuutta. Raportissa mainitaan, että ”tuottavuuden lisäämisen kannalta olisi viisainta tarkastella palveluverkkoa kokonaisuutena, jotta tilojen poikkisektoraalinen yhteiskäyttö, toimintojen yhdistäminen ja asiakasprosessin eri vaiheet voitaisiin parhaiten huomioida suunnittelussa.” Raportin mukaan kokonaisnäkökulma edistää niini toimintojen tuottavuutta kuin myös asiakaslähtöisyyden paranemista.

Palveluverkon tarkastelu kokonaisuutena ei kuitenkaan tarkoita sitä, että yhteen tarkasteluun sisällytetään kaikki palvelut ja niihin vaikuttavat muuttujat. Enemmänkin kysymys on siitä, että vaikka tehdään jonkin tietyn osa-alueen tarkastelua, on sillä olemassa selkeä yhteys kaupungin koko palveluverkon kokonaisuuteen. Vastaavasti kokonaisnäkökulman avulla voidaan rikastaa yksittäisten osa-alueiden palveluita ja näin tarjota asiakkaille monipuolisempia ja palvelevampia palvelukokonaisuuksia. Kokonaistavoitteena on, että sijoittamalla erilaisia palveluita samoihin toimintaympäristöihin saadaan aikaan sekä toiminnallisia että tilallisia synergiaetuja.

Mistä palveluverkko koostuu?

Palveluverkon kehittämisessä tulee ottaa huomioon, että asiakkaan palvelut koostuvat paitsi fyysisistä palvelukontakteista ja tiloista, niin myös itsepalvelusta, vertaistoiminnoista, sähköisistä palveluista, erilaisista liikkuvista palvelupisteistä sekä yhteistyöstä kaupungin ulkopuolisten yritysten ja yhteisöjen kanssa.

Erityisenä näkökulmana palveluverkkoa kehittäessä tulee huomioida myös erilaiset informaatio- ja neuvontapalvelut, jotka eivät ole sidoksissa aikaan ja paikkaan, mutta ovat silti kaupungin asukkaille tärkeitä ja siksi kaupungille keskeistä ydintoimintaa. Lisäksi lisääntyvä seudullinen yhteistyö edellyttää, että palveluverkkotarkastelua tehdään myös yhteistyössä muiden kaupunkiseudun kuntien kanssa.

Palveluverkkotarkastelun aikajänne - säästöt vai tuottavuus?

20 kaupungin tuottavuusohjelmatyön palveluverkot -raportissa kommentoidaan tarkastelujen ja tavoitteenasettelun aikajänteen tärkeyttä. Sen mukaan tarkasteluväli olisi viisasta sopia yhdessä etukäteen ennen verkkotarkastelua. Etukäteen pitäisi tehdä selväksi, pyritäänkö säästöihin esimerkiksi seuraavan talousarviovuoden aikana vai pyritäänkö tuottavuuden lisäämiseen seuraavan 15 vuoden tähtäimellä. Raportissa korostetaan, että säästöt ja tuottavuus voivat olla pahimmillaan toisensa poissulkevia valintoja. Erityisesti ennakoiviin palveluihin panostaminen edellyttää vahvaa, yli valtuustokauden ulottuvaa pitkän tähtäimen kehittämisotetta.

Palveluverkon kehittämisessä tulee ottaa huomioon, että asiakkaan palvelut koostuvat paitsi fyysisistä palvelukontakteista ja tiloista, niin myös itsepalvelusta, vertaistoiminnoista, sähköisistä palveluista, erilaisista liikkuvista palvelupisteistä sekä yhteistyöstä kaupungin ulkopuolisten yritysten ja yhteisöjen kanssa.

2.4 Henkilöstöhallinnon strategiset tavoitteet

Henkilöstöohjelma 2010 - 2013

Turun kaupungin henkilöstöohjelma 2010 - 2013 ohjaa koko Turun kaupungin henkilöstötyötä ja -politiikkaa. Henkilöstöohjelmassa on pyritty konkretisoimaan ryhmien välisessä sopimuksessa 2009 - 2012 asetetut henkilöstötyöhön ja -politiikkaan liittyvät tavoitteet. Tavoitteiden lisäksi ohjelmassa määritellään tavoitteiden toteutumista tukevat keinot sekä mittarit, joilla tavoitteiden toteutumista voidaan seurata. Ohjelmassa määritellyt tavoitteet, keinot ja mittarit otetaan käyttöön koko kaupunkiorganisaatiossa sen eri tasoilla.

Henkilöstöohjelman päätavoitteet ovat

1)oikeudenmukainen ja osallistava johtaminen,

2)henkilöstön osaamisen varmistaminen ja tukeminen sekä

3)työssään viihtyvä, motivoitunut henkilöstö ja hyvinvoiva työyhteisö.

Henkilöstöohjelman mukaan sen keskeisimmät tavoiteltavat vaikutukset liittyvät muun muassa

1)tarkoituksenmukaiseen henkilöstörakenteeseen ja -määrään,

2)henkilöstökustannusten hallintaan,

3)henkilöstöjohtamisen laadun paranemiseen,

4)asiantuntevaan ja osaavaan henkilöstöön sekä

5)hyvinvoivaan ja työssään viihtyvään, motivoituneeseen henkilöstöön.

Henkilöstöohjelmassa mainittuja keinoja tavoitteiden saavuttamiseksi ovat muun muassa

1)järjestelmällinen johtamis- ja esimieskoulutus,

2)henkilöstösuunnitelmat ja niiden seuranta,

3)tasapainotustoimet ja tuottavuuden kehittäminen,

4)eläköitymisen hallinta: tiedon siirto ja seuraajasuunnitelmat,

5)kehityskeskustelut ja kehittämissuunnitelmat,

6)oikeudenmukainen ja kannustava palkkaus,

7)toimiva sisäinen ja ulkoinen rekrytointi sekä

8)tavoitteellinen ja suunnitelmallinen työkykyä ylläpitävä toiminta kaikissa yksiköissä.

Tavoiteltavien vaikutusten toteutumista mitataan muun muassa

1)palkkamenojen kehityksellä,

2)työvoiman käytöllä (henkilötyövuosina, ilman työllistettyjä ja harjoittelijoita),

3)Kunta10 -tutkimuksen tuloksilla,

4)asiakastyytyväisyyskyselyjen tuloksilla,

5)varhemaksuilla sekä

6)sairauspoissaolojen määrillä (sairauspoissaoloprosentti).

Henkilöstöohjelmassa on jokaisen päätavoitteen kohdalla nimetty myös vastuutahot.

Henkilöstöohjelman päätavoitteet ovat pitkälti yhteneväisiä ennen vuotta 2010 voimassa olleen Turun kaupungin henkilöstöstrategia 2006 - 2009 painopistealueiden kanssa. Vanhassa strategiassa yhtenä neljästä painopistealueesta oli mainittu henkilöstön saatavuus ja hyvinvointi. Uudessa henkilöstöohjelmassa pyritään varmistamaan ja tukemaan henkilöstön osaamista muun muassa toimivalla sisäisellä ja ulkoisella rekrytoinnilla.

Henkilöstöhallinnon mittarit ja seuranta

Aiempina vuosina Turun kaupungin henkilöstöstrategian ja nyt henkilöstöohjelman toteumista on seurattu vuosittain laaditussa henkilöstöraportissa. Turun kaupunginhallituksen hallintojaosto on 22.3.2011 käsitellyt Turun kaupungin henkilöstöraporttia ja henkilöstöohjelman tavoitteiden toteutumista 2010. Asian esittelyssä todetaan, että henkilöstöraportin materiaali on koottu henkilöstöhallinnon tietojärjestelmiä ja Kunta 10 -tutkimuksen materiaalia hyödyntäen. Henkilöstöraportin liitteenä on tarkastelua täydentävää tilastotietoa.

Henkilöstöraportissa on esitetty kaikki henkilöstöohjelman 2010 - 2013 tavoitteet ja keinot tavoitteiden saavuttamiseksi. Tavoitteiden toteutumista kuvaava raportointi on pohjautunut asetettuihin mittareihin. Mittareiden osalta on esitetty lähtötilanne vuonna 2008, tavoite ja toteuma 2010, lausuma tavoitteen toteutumisesta 2010 sekä tavoite vuodelle 2012.

Tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan henkilöstöohjelman päätavoitteet ovat oikean suuntaisia. Epäselväksi kuitenkin jää, miten tavoiteltavat vaikutukset, keinot tavoitteen saavuttamiseksi sekä mittarit kokonaisuutena tukevat ja ohjaavat toimintaa päätavoitteen suuntaan.

Esimerkiksi oikeudenmukaisen ja osallistavan johtamisen alla tavoiteltavana vaikutuksena on tarkoituksenmukainen henkilöstörakenne ja -määrä, keinoina tavoitteen saavuttamiseksi muun muassa henkilöstösuunnitelmat ja niiden seuranta. Mittareina on palkkamenojen kehitys, työvoiman käyttö ja eräät kunta 10 -tutkimuksen tulokset. Epäselväksi tällöin jää, ohjaavatko käytetyt mittarit toimintaa tavoitteiden suuntaan.

Hyvänä asiana henkilöstöohjelmassa voidaan pitää sitä, että vastuutahot on nimetty. Toisaalta riskinä on, että vastuutahon ollessa esimerkiksi keskushallinto, vastuuta ei olemassa olevien määrittelyjen puitteissa koeta riittävän omakohtaisena.

Tarkastuslautakunta kysyy, onko jo viimeinkin aika siirtyä asioiden seuraamisesta tekemiseen - myös henkilöstötavoitteiden toteuttamisessa?

Talousarvio ja tilinpäätös 2010 sekä taloussuunnitelmavuodet

Vuoden 2010 talousarviossa ja vuosien 2010 - 2012 taloussuunnitelmassa on kaupunginhallituksen kohdalla mainittu ryhmien välisestä sopimuksesta tai laadituista ohjelmista johdettuna tavoitteena muun muassa kaupungin henkilötyövuosien vähentäminen.

Tavoitteen toteutumista kuvaavana mittarina ja arvioina on esitetty henkilötyövuodet. Tavoitteen toteutumasta on raportoitu tilinpäätöksessä.

Taulukko 10. Henkilötyövuodet tavoitteena talousarviossa ja taloussuunnitelmassa ja raportointi toteutumasta tilinpäätöksessä

Tilinpäätöksen 2010 toimintakertomuksessa on raportoitu kaupungin henkilöstöstä. Henkilöstön määrään liittyviä tietoja on esitetty seuraavasti:

13248,7     Henkilötyövuosina mitattu työvoiman käyttö (koko henkilöstö) aikajaksolla 1.1. - 31.12.2010 (tekstissä mainittu kaksi vaihtoehtoista tapaa tulkita tulosta; laskutavasta riippuen joko 316,1 tai 128 htv enemmän kuin vuonna 2009)

12824,1     Työvoiman käyttö vuonna 2010 laskettuna ilman työllistettyjä, oppilaita/ harjoittelijoita, uudelleensijoituskokeilijoita ja ns. vajaakuntoisten työllis-tämistöissä olevia (tekstissä mainittu kaksi vaihtoehtoista tapaa tulkita tulosta laskutavasta riippuen joko 173,5 htv enemmän tai 14,6 htv vähemmän kuin v. 2009)

                Luku 12824,1 on sama luku, joka on raportoitu myös vuoden 2010 henkilöstöraportissa työvoiman käyttönä (henkilötyövuosina, ilman työllistettyjä ja harjoittelijoita)

11427       Vakanssien kokonaismäärä 31.12.2010 (37 vakanssia suurempi kuin 31.12.2009 (sis. virat ja kuukausipalkkaiset työsuhteet)

Talousarviossa henkilöstön määrää kuvaavat tavoitteet on asetettu aleneviksi ja esitetty jopa yhden desimaalin tarkkuudella. Samoin raportointi toteutumasta on yhden desimaalin tarkkuudella. Henkilötyövuosien toteutunut määrä tilinpäätösraportoinnin mukaan on ollut kasvava verrattuna vuoden 2009 toteutumaan. Raportoinnissa kuvataan henkilötyövuosissa tapahtunutta muutosta suhteessa edellisen vuoden toteutumaan, mutta ei suhteessa asetettuun tavoitteeseen. Jää epäselväksi, miksi vuoden 2010 henkilötyövuosien toteutuman osalta tilinpäätöksessä ja henkilöstöraportissa raportoidut luvut poikkeavat toisistaan (kuvaavat eri asioita).

Tarkastuslautakunta toteaa, että henkilötyövuosina esitetyllä tavalla asetettu tavoite on hyvin vaikeasti ymmärrettävissä ja tulkittavissa yhdenmukaisella tavalla. Ymmärrystä ei lisää raportointi, missä toteutumana esitetään vaihtoehtoisia lukuja. Toteutumaa tulee verrata myös asetettuun tavoitteeseen eikä pelkästään edellisen vuoden toteutumaan, joka sekään ei ole ollut tavoitteen mukainen.

Alkuperäisen tavoitteen mukaan htv-määrän tulisi laskea 200 htv:llä / vuosi. Tavoitteenmukainen htv-vähenemä vuosien 2009 ja 2010 aikana olisi ollut yhteensä 400 htv:tä.

Verrattaessa 2010 tilinpäätöksen mukaista htv-määrää alkuperäiseen tavoitteenmukaiseen alenemaan, voidaan huomata, että toteutuma on todellisuudessa 790,8 htv:tä suurempi suhteessa tavoitteeseen.

Tarkastuslautakunta arvostaisi sitä, jos myös henkilöstötavoitteet ja -tarpeet kytkettäisiin muiden talouteen vaikuttavien tekijöiden ohella toiminnan asiakaslähtöiseen suunnitteluun. Valtuuston tehtävähän on päättää toiminnallisista tavoitteista ja antaa näiden toteuttamiseen tarvittavat resurssit. Toiminnallisten tavoitteiden toteuttamisessa olisi vastuullisilla tahoilla oltava riittävät valtuudet.

Tilinpäätöksen 2010 toimintakertomuksessa on kaupunginjohtajan katsauksessa mainittu, että henkilöstösuunnittelun kokonaisuuden hallintaa ja sen resursointia konsernitasolla on vahvistettava rakentamalla silta henkilöstösuunnittelun ja toiminnan ja talouden suunnittelun prosessien väliin. Tarkastuslautakunta yhtyy esitettyyn näkemykseen ja toteaa, että samanlaisia siltoja tarvitaan organisaation kaikilla tasoilla toiminnan ja muiden näkökulmien yhteensovittamiseksi.

Henkilöstösuunnittelun kokonaisuuden hallintaa on vahvistettava rakentamalla silta henkilöstösuunnittelun ja talouden suunnittelun prosessien väliin.

Henkilöstösuunnittelun kokonaisuuden hallintaa on

vahvistettava rakentamalla silta henkilöstösuunnittelun ja toiminnan ja talouden suunnittelun prosessien väliin.

3 Kaupungin sisäinen valvonta, riskienhallinta ja konsernivalvonta

3.1 Kaupungin sisäinen valvonta ja riskienhallinta

Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto

Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeen mukaan kunnan tulee antaa selonteko tilinpäätöksen toimintakertomuksen yhteydessä kunnan sisäisen valvonnan, riskienhallinnan ja konsernivalvonnan järjestämisestä kunnassa.

Selonteko kaupungin sisäisen valvonnan järjestämisestä

Turun kaupunginhallitus on hyväksynyt kaupungin sisäisen valvonnan yleisohjeen 12.1.2009 § 5. Sisäisen valvonnan yleisohjeen mukaan esimiehen vastuulla oleva sisäinen valvonta sisältyy hyvään hallintoon ja johtamiskulttuuriin. Se sisältää kaikki menettelyt ja järjestelyt, joihin turvaudutaan toiminnalle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi sekä omaisuuden turvan, informaation ja toiminnan oikeellisuuden varmistamiseksi.

Sisäinen valvonta on osa jokapäiväistä toimintaa ja sen järjestämisestä vastaa ylin johto. Sisäisen valvonnan toimeenpanovastuu on viran- ja toimenhaltijoilla. Kaupungin toiminnot on järjestettävä ja johtamistehtävät hoidettava niin, että organisaation kaikilla tasoilla ja kaikissa toiminnoissa on riittävä sisäinen valvonta. Viranhaltijoiden vastuut on määritelty johto- ja toimintasäännöissä useimmiten siten, että heidän tulee johtaa, valvoa ja kehittää vastuullaan olevaa toimintoa, mikä näin ollen sisältää myös vastuun sisäisen valvonnan järjestämisestä ja sen toimivuudesta.

Kaupunginhallituksen 31.1.2011 § 46 hyväksymän, 1.2.2011 voimaan tulleen keskushallinnon toimintasäännön mukaan kaupunginjohtajan alaisuudessa toimivan sisäisen tarkastuksen tehtäväalueena on:

-kaupungin ja kaupunkikonsernin toimintojen ja valvontajärjestelmien tarkastaminen ja arviointi sekä riskienhallinnan arviointi kaupunginjohtajan toimeksiannosta ja hänelle raportoiden

-sisäisen tarkastuksen palvelujen tuottaminen kaupunkikonsernin yhteisöille.

Vuoden 2010 tilinpäätöksen toimintakertomuksen selonteossa kaupungin sisäisen valvonnan järjestämisestä todetaan, että suurimmat kehittämistarpeet ovat sosiaali- ja terveystoimessa sekä kasvatus- ja opetustoimessa.

Edellä mainittujen hallintokuntien lisäksi sisäisen valvonnan kehittämistarpeita on myös kulttuuritoimessa ja ammattiopetuksessa. Sekä kulttuurilautakunta että ammattiopetuslautakunta ovat ylittäneet vuoden 2010 määrärahansa, kuten peruspalvelulautakunta ja opetuslautakuntakin.

Tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan keskushallinnon sisäiseen valvontaan ja sen kehittämiseen tulee myös paneutua. Kehittämistä tulee tehdä myös keskushallinnon tehtäväalueiden ja avainhenkilöiden vaihtumisen vuoksi.

Säännösten, määräysten ja päätösten noudattaminen

Toimintakertomuksen selonteossa todetaan, että sisäisten sääntöjen ja hyvän hallintotavan noudattamisessa on kehitettävää. Hallintokuntien ja liikelaitosten puutteellinen hankintakuri sekä joissakin tapauksissa ylempien toimielimien päätöksien noudattamatta jättäminen ja pitkät valmisteluajat edellyttävät parannuksia.

Edellä mainitut asiat ainoastaan todetaan selonteossa. Niitä ei yksilöidä, eikä niistä esitetä esimerkkejä.

Tavoitteiden toteutuminen, varojen käytön valvonta, tuloksellisuuden arvioinnin pätevyys ja luotettavuus

Toimintakertomuksen selonteon mukaan työvoiman käyttöä seurattiin vuonna 2010 säännöllisesti kaupunginhallituksen hallintojaostossa keskushallinnon henkilöstöasioiden vastuualueen kokoamien seurantaraporttien avulla. Seurannasta huolimatta työvoiman määrä - tavoitteesta poiketen - kasvoi vuoden 2010 aikana. Eläköitymistä ei vuoden 2010 aikana kyetty myöskään hyödyntämään kasvun taittamisessa. Tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan seurannan negatiivisiin tuloksiin olisi tullut reagoida jo vuoden 2010 kuluessa. Tilanteen korjaamiseksi ratkaisuja olisi pitänyt hakea heti, kun havaittiin henkilötyövuosien mahdollinen kasvu.

Hallintojaoston kokouksessa 22.2.2011 § 33 kaupunginjohtaja on ottanut kantaa työvoiman käyttöön. Kaupunginjohtajan mukaan virastojen/ laitosten tulee huomioida kaikessa toiminnassaan, että kaupunkitasoisen työvoiman käytön tulee vähentyä vuodesta 2010. Kaupunginjohtaja edellyttää myös, että uuden toiminnan, talouden ja työvoiman käytön yhteisen/ kattavan suunnittelumallin valmistelu ja käyttöönotto on käynnistettävä välittömästi. Mallin tulee olla käytössä vuonna 2012. Hallintojaosto päätti asioista kaupunginjohtajan esityksen mukaisesti.

Riskienhallinnan järjestäminen

Toimintakertomuksen selonteossa kerrotaan kaupungin uuden riskienhallintapolitiikan valmistuvan kevään 2011 aikana, jota tulee täydentämään riskienhallinnan ohjeistus. Tällä hetkellä on voimassa kansliapäällikön 4.1.2010 § 1 antama riskienhallintaopas.

Toimintakertomuksen selonteon mukaan merkittäviä riskejä ei ole toteutunut vuoden 2010 aikana.

Kaupungin riskienhallintapolitiikan valmistuttua se tulee tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan viedä kaupunginhallituksen käsiteltäväksi. Tavoitteena on saada kaupunkiin kaupunginhallituksen hyväksymä kaupunkikonsernia koskeva riskienhallintapolitiikka.

3.2 Konsernivalvonta

Tilinpäätöksen toimintakertomuksen selonteko konsernivalvonnan järjestämisestä

Toimivallan ja -vastuunjako konserniohjauksessa

-Hallintosäännön (37 §) mukaan kaupungin konsernijohtoon kuuluvat kaupunginhallitus, kaupunginhallituksen konsernijaosto, kaupunginjohtaja ja apulaiskaupunginjohtajat. Konsernivalvonnasta vastaa konsernijohto.

-Kaupunginhallituksen johtosäännön mukaan konsernijaoston tehtävänä on huolehtia konserniohjauksen kehittämisestä, omistajaohjauksesta sekä valvonnasta.

-Konserniohjeet hyväksyttiin kaupunginhallituksessa 8.2.2010 § 98.

-Keskushallinnon toimintasäännön vastuualuejaon mukaan päätöksenteon tuen vastuualueen tehtäväalueena ovat konsernihallintoon liittyvät asiat.

-Keskushallinnon toimintasäännön mukaan talouden vastuualueen tehtäväalueena on muun muassa omistajaohjaus ja konserniohjaus, jonka valmistelusta talouden vastuualue vastaa yhteistyössä keskushallinnon vastuualueilta muodostetun omistajaohjausryhmän kanssa.

-Keskushallintoon perustettu Elinkeino- ja omistajapoliittinen johtoryhmä on aloittanut työnsä keväällä 2011.

Kuntalain (13 §) mukaan valtuuston tulee päättää kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä konserniohjauksen periaatteista. Kuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista päätetään vuosittain talousarviopäätöksen yhteydessä. Konserniohjauksen periaatteista kaupunginvaltuusto ei ole päättänyt. Hyväksyessään hallintosäännön kaupunginvaltuusto (29.3.2010 § 58) on sisällyttänyt säännön 37 §:ään kaupunginhallituksen oikeuden hyväksyä konserniohjeet. Samassa yhteydessä hallintosäännössä todetaan, että kaupungin konsernijohtoon kuuluvat kaupunginhallitus, kaupunginhallituksen konsernijaosto, kaupunginjohtaja ja apulaiskaupunginjohtajat. Konsernivalvonnasta vastaa konsernijohto.

Tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan kaupunginvaltuuston tulee kuntalain mukaisesti päättää konserniohjauksen periaatteista. Konserniohjeet tulee päivittää konserniohjauksen periaatteiden hyväksymisen yhteydessä.

Tarkastuslautakunnan näkemyksen mukaan kaupunginvaltuuston tulee kuntalain mukaisesti päättää konserniohjauksen periaatteista.

Periaatteissa voisi muun muassa käsitellä hyvää hallintotapaa, hallituksen jäsenten valintaa tytäryhteisöihin sekä heidän kouluttamistaan, sisäistä valvontaa, riskienhallintaa ja varautumista häiriötilanteisiin. Konserniohjauksen periaatteissa käsiteltäisiin laajemmat, ylempien elinten päätöksillä toimeenpantavat asiat. Periaatteiden hyväksymisen yhteydessä konserniohjeet tulisi päivittää kaupunginhallituksessa. Konserniohjeisiin tulisi sisällyttää varsinaista jokapäiväistä johtamista koskevat asiat.

Hallintosääntöä hyväksyessään kaupunginvaltuusto on kuntalain (25a §) lisäksi nimennyt konsernijohtoon kuuluviksi kaupunginhallituksen konsernijaoston ja apulaiskaupunginjohtajat. Heidät on samalla päätöksellä nimetty myös konsernivalvonnasta vastaaviksi.

Konserniasioiden hoito keskushallinnossa on ollut joidenkin näkemysten mukaan selkiintymätöntä. Asiaan on kuitenkin odotettavissa parannusta perustettujen johtoryhmän ja omistajaohjausryhmän kautta. Omistajaohjausryhmä ryhtyy osaltaan valmistelemaan asioita konsernijaostolle.

Ohjeiden anto kunnan edustajille tytäryhteisöissä

Kaupunginhallituksen hyväksymiä konserniohjeita tulee noudattaa kaupunkikonserniin kuuluvissa tytäryhteisöissä. Haastatteluissa saadun tiedon mukaan tytäryhteisöille on lähetetty konserniohjeet, joista yhteisöjä on muistutettukin. Tytäryhteisöt olisi pitänyt konserniohjeissa velvoittaa käsittelemään konserniohjeet hallintoelimissään ja toimittamaan pöytäkirjanote asiasta konsernijaoston sihteerille. Lisäksi tytäryhteisön hallinnossa toimivien tulee noudattaa konsernijohdon antamia ohjeita.

Konserniohjeiden mukaan tytäryhteisöjen hallintoon valittavilta henkilöiltä tulee vaatia kirjallinen sitoumus konserniohjeiden noudattamisesta ennen valintaa tehtäväänsä. Kirjallista sitoumusta ei hallintoon valittavilta henkilöiltä ole vaadittu, koska kaupunkikonsernin hallintoon valitaan henkilöt valtuustokaudeksi ja heidät oli valittu ennen konserniohjeiden hyväksymistä. Jälkikäteen ei ryhdytty tehtävään valituilta vaatimaan kirjallista sitoumusta. Haastatteluissa saadun tiedon mukaan valtuustokauden aikana, konserniohjeiden hyväksymisen jälkeen valituilta henkilöiltä ei sitoumusta ole myöskään pyydetty.

Konserniohjeissa on listattu periaatteet (tarkemmin kohdassa 3.3.), joita tulee noudattaa yhtiöiden hallituksia nimettäessä. Periaatteiden lisäksi mainitaan, että hallituksen jäsenen tulee olla riippumaton hoitaessaan tehtävää.

Konserniohjeissa on listattu asiat, joissa tytäryhteisöjen ja osakkuusyhteisöjen on tiedusteltava omistajan ennakkonäkemystä hyvissä ajoin ennen toimenpiteen toteutumista. Konsernijaostossa on käsitelty vuoden aikana kyseisiä asioita. Esimerkiksi yhtiökokouksiin on pyydetty konserniohjeita, jotka konsernijaosto on käsitellyt.

Tytäryhteisöjen hallitusten jäseniä ei ole haastatteluissa saatujen tietojen mukaan koulutettu konsernihallinnon taholta hallitustehtävään. Konsernihallinnon taholta tulee järjestää vuosittain koulutusta tytäryhteisöjen toimitusjohtajille, hallituksen puheenjohtajille ja hallituksen jäsenille. Koulutuksella edistettäisiin hallitustyöskentelyn lisäksi myös konsernin sisäistä yhteistyötä ja yhteisten käytäntöjen omaksumista.

Konserniohjauksen periaatteissa tulee velvoittaa tytäryhteisöt käsittelemään konserniohjauksen periaatteet ja päivitetyt konserniohjeet hallituksissaan ja lähettämään niistä ote keskushallintoon.

Konsernitavoitteiden asettamista ja toteutumista koskeva arviointi

Kaupunki asettaa valituille konserniyhtiöille tavoitteet talousarvion laatimisen yhteydessä kulloinkin valitun mittariston ja seurantajärjestelmän mukaisesti. Strategiset yhtiöt raportoivat toiminnastaan ja taloutensa kehityksestä Turun kaupungin toiminnan- ja talouden seurantaraportoinnin yhteydessä suoraan kaupunginhallituksen konsernijaostolle ja edelleen kaupunginvaltuustolle.

Vuonna 2010 yhtiöt ovat raportoineet konsernijaostolle konserniohjeiden mukaisesti. Konsernijaostolle on raportoitu liikelaitosten ja yhtiöiden toiminnalliset ja taloudelliset seurantatiedot, jotka on kerätty toiminnan ja talouden seurantaraportin tietojen keräämisen yhteydessä. Konsernijaosto on merkinnyt raportit tiedokseen 8.9.2010 § 74 ja lähettänyt tiedot valtuustoon nähden sitovien tavoitteiden toteutumisesta edelleen kaupunginhallitukselle ja valtuustolle esitettäviksi.

Tytäryhteisöjen toiminnan tuloksellisuuden ja taloudellisen aseman seuranta, analysointi ja raportointi

Konserniohjeiden mukaan jokaiselle yhtiölle on määrättävä valvontavastuuhenkilö, joka edustaa omistajaa yhtiön suuntaan. Valvontavastuuhenkilö on kaupungin viranhaltija, joka on määrätty valvomaan kaupunkikonserniin kuuluvan yhteisön toimintaa ja taloutta, vastaanottamaan yhtiön tiedonannot omistajalle sekä raportoimaan yhtiön toiminnasta konsernijohdolle.

Konserniohjeiden mukaan valvontavastuuhenkilö on avainasemassa konserniyhtiöiden ja emokonsernin välisessä vuorovaikutuksessa.

Konsernijaostossa on 15.6.2010 § 59 päivitetty valvontavastuulista yhteisöille, joissa Turun kaupungilla on määräämisvalta. Konsernijaosto on päättänyt yhteisöjen valvontavastuusta ja nimennyt sen kaupunginjohtajalle, apulaiskaupunginjohtajille tai liikelaitoksille liikelaitoskohtaisesti. Valvontavastuu on määrätty sille yksikölle, jonka taseeseen yhteisö kuuluu. Konserniohjeiden mukaan kaupungin johto voi siirtää päätöksellään valvontavastuunsa muulle viranhaltijalle. Varsinaisia valvontavastuuhenkilöitä ei keskushallinnon viranhaltijoista ole saatujen tietojen mukaan nimetty. Tilaliikelaitoksen johtokunta on päättänyt valvontavastuuhenkilöstä, joka on tilaliikelaitoksen johtaja.

Hallituksen jäseniä nimettäessä ja valvontavastuuta määrättäessä tulee huomioida konserniohjeiden luku hyvä hallintotapa, jonka mukaan hallitusten jäsenten tulee olla riippumattomia. Hallituksen jäsenen edustaessa tytäryhteisöä hallituksessa ja valvontavastuuhenkilön valvoessa kaupunkikonserniin kuuluvan yhteisön toimintaa ja taloutta omistajaan päin riippumattomuus vaarantuu, jos molempia tehtäviä hoitaa yksi ja sama henkilö.

Keskitettyjen konsernitoimintojen käyttö

Konserniohjeiden mukaan Turku-konsernissa tulee pyrkiä yhteisiin linjauksiin seuraavissa konsernipalveluissa:

-hankinnat

-IT-toiminnot

-rahoitus

-henkilöstöpolitiikka.

Keskitettyjen konsernipalveluiden esittely on ollut esillä konsernijaostossa 16.2.2010 § 7. Konsernijaosto on merkinnyt selvitykset tiedokseen ja käynyt lähetekeskustelun keskitettyjen konsernipalveluiden talouden ja toiminnan ohjauksen kehittämisestä.

Rahoitus on käytetyin keskitetty konsernipalvelu. Muiden keskitettyjen konsernipalvelujen käyttö on vähäisempää.

Konserniohjeiden valmistelun yhteydessä konsernijaostolle esiteltiin jo 22.6.2009 § 39 toimivan konserniohjauksen edellyttävän tiedon helppoa saatavuutta. Esityksenä oli, että kaupungille perustetaan nykyisiä ohjelmistoja hyväksikäyttävä konsernitietokanta, jonka ylläpitovastuu määritellään selkeästi. Sama asia oli konserniohjeiden valmistelun yhteydessä esillä edelleen 13.10.2009 § 65.

Haastatteluissa saadun tiedon mukaan konsernijohdolla ei vielä ole toimivaa konsernitietokantaa käytännön toimintojen hoitamiseen, mutta sellainen on kehitteillä.

Konserniohjeessa ei ole määritelty yhteisiä toimintoja koskevia tarkempia periaatteita, kuten tilinpäätöksen toimintakertomuksen selonteossa mainitaan. Konserniohjeissa on ainoastaan lueteltu alueet, joilla tulisi pyrkiä käyttämään yhteisiä palveluja.

3.3 Konserniyhtiöiden hallitukset ja hyvän hallintotavan suositukset

Konsernin osakeyhtiöitä ohjataan talousarviossa asetettavien toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden lisäksi yhtiön hallitustyöskentelyn kautta (Turun kaupungin omistajapolitiikka 2009 - 2013).

Tarkastuslautakunta on verrannut Turun kaupungin konserniyhtiön hallitusten valinnassa, kokoonpanossa ja toiminnassa vallitsevia yleisiä käytäntöjä hyvän hallintotavan suosituksiin. Hyvän hallintotavan suositukset on kerätty Kuntaliiton ”Hyvää hallinto- ja johtamistapaa koskeva suositus kuntakonsernissa” (2009) sekä Keskuskauppakamarin ”Listaamattomien yhtiöiden hallinnoinnin kehittäminen Corporate Governance” (2006) nimisistä julkaisuista.

Vaikka kaupungin käytännöt eroavat osin merkittävästi hyvän hallintotavan suosituksista, se ei tarkoita sitä, että rikottaisiin lakia. Suosituksilla pyritään täydentämään kuntalakiin ja osakeyhtiölakiin perustuvia menettelytapoja. Hallitusta koskevien suositusten tavoitteena on, että konserniyhtiöissä toteutuvat terveet liikeperiaatteet, riittävä avoimuus, asianmukainen sisäinen valvonta ja riskienhallinta.

Haastattelujen ja asiakirjojen perusteella on käynyt ilmi, että kaupungin käytännöt konserniyhtiöiden hallituksen valinnassa ovat noudattaneet pitkälti peruskaupungin lautakuntien valintakäytäntöjä. Osakeyhtiön hallituksen tehtävät, toiminta ja vastuut poikkeavat kuitenkin merkittävästi lautakuntien vastaavista. Konserniyhtiöiden hallituksen jäsenet on valittu luottamuselintoimikunnan esityksestä valtuustokaudeksi (Khkon 7.4.2009 § 18) pääasiassa luottamushenkilöistä.

Hallituksen kokoonpano ja pätevyys

Osakeyhtiölain mukaan hallitus tekee kaikki merkittävimmät liikkeenjohdolliset päätökset. On siis tärkeää, että hallitusten jäsenten valinnat valmistellaan huolella ja ne tehdään vakavan puntaroinnin jälkeen.

Tarkastuslautakunnan suorittamista haastatteluissa ja asiakirjoista on selvinnyt, että Turku Science Park Oy:tä lukuun ottamatta merkittävimpien konserniyhtiöiden hallituksista puuttuvat pääomistajasta ja poliittisista puolueista riippumattomat liikkeenjohdon ja toimialan asiantuntijat, jotka toisivat edellä mainituista tahoista riippumattoman näkemyksen hallitustyöskentelyyn. Valtion omistajaohjauspolitiikasta poiketen merkittävimpien konserniyhtiöiden hallituksista puuttuu Turku Science Park Oy:tä lukuun ottamatta virkamiesedustus. Hallituksen koostuminen yksinomaan yhteiskuntapoliittisista osaajista voi rajoittaa hallituksen osaamista.

Hallitusten jäsenillä tulee olla tarvittavat henkilökohtaiset ominaisuudet ja kyky työskennellä yhdessä ja välttää vain tiettyihin tahoihin kohdistuvien erityisetujen ajamista. Vaarana on, että kokemattoman hallituksen takia konserniyhtiöiden operatiivisen johdon ohjaus ja valvonta sekä strategiatyöskentely jäävät puutteellisiksi, mikä pitkällä aikavälillä saattaa vaikuttaa negatiivisesti konserniyhtiöiden johtamiseen, menestymiseen markkinoilla sekä tuloutuskykyyn. Toisaalta hallitukselle kuuluvat tehtävät ja päätöksenteko saattavat jäädä liikaa operatiivisen johdon vastuulle. Korkeatasoinen hallitustyöskentely helpottaa myös operatiivisen johdon rekrytointia.

Hallituksen jäsenillä tulee olla myös riittävästi aikaa hallitustyöskentelylle; muutoin paneutuminen yrityksen strategiaan ja johdon ohjaamiseen jää liian pintapuoliseksi.

Tarkastuslautakunnan mielestä hallituksen jäseniä valittaessa tulee ensisijaisina valintaperusteina olla ehdokkaiden kokemus ja asiantuntemus sekä yhtiöiden tarpeet ja kehitysvaiheet.

Hallituksen jäsenten toimikausi

Nykyisessä hallituspaikkajaossa hallitukset täytetään neljän vuoden pituiseksi valtuustokaudeksi. Kuitenkin hyvän hallintotavan mukaista on, että hallituksen jäsenet aidosti arvioidaan ja valitaan vuosittain. Yritykset kehittyvät ja eri kehitysvaiheissa tarvitaan erilaista osaamista hallituksessa. Siksi konserniyhtiöiden hallitusten osaamista ja kokoonpanoa tulisi muuttaa yrityksen kehitysvaiheen tai strategian eikä vain valtuustokauden muuttuessa.

Hallituksen jäsenten lukumäärä

Tällä hetkellä konserniyhtiöiden hallituksissa on jopa 8-9 jäsentä. Riittävän pieni hallitus varmistaa päätöksenteon tehokkuuden. Liian laaja hallitus voi hämärtää vastuuta ja vaikeuttaa päätöksentekoa.

Mahdolliset intressiristiriidat

Osakeyhtiölaissa säädetään, että yhtiön toiminnan tarkoituksena on tuottaa voittoa osakkeenomistajille, jollei yhtiöjärjestyksessä määrätä toisin (5 §). Niin sanotun yhdenvertaisuuden periaatteen (OyL 7 §) mukaan yhtiökokous, hallitus, toimitusjohtaja tai hallintoneuvosto ei saa tehdä päätöstä tai ryhtyä muuhun toimenpiteeseen, joka on omiaan tuottamaan osakkeenomistajalle tai muulle epäoikeutettua etua yhtiön tai toisen osakkeenomistajan kustannuksella.

Tarkastuslautakunnan mielestä tulee varmistua siitä, että hallitusten jäsenet ovat tiedostaneet roolinsa ja yhtiömuotoisen toiminnan lähtökohdat. Yhteiskuntapoliittiset tavoitteet ja linjaukset konserniyhtiöille tulee asettaa keskitetysti, ei yksittäisten yritysten hallituksissa.

Hallituksiin valittavien tulee myös tiedostaa, että hallituksen jäsenet ovat lähtökohtaisesti kollektiivisessa vastuussa päätöksistä. Hallituksen jäsenen henkilökohtainen vahingonkorvausvastuu voi syntyä muun muassa vaadittavan huolellisuusvelvoitteen laiminlyönnistä, rikkomalla osakeyhtiölakia, muita lakeja, yhtiöjärjestystä tai jättämällä noudattamatta ilman siihen oikeuttavaa perustetta kuntakonsernin asianmukaista tytäryhteisöjen konserniohjetta.

Esteellisyys kuntakonsernissa

Kunnan konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut johtosäännössä määrätyt viranomaiset (kuntalaki 25a §). Turun kaupungin hallintosäännön mukaan konsernijohtoon kuuluvat myös kaupunginhallituksen konsernijaosto ja apulaiskaupunginjohtajat.

Turussa osa kaupunginhallituksen/ konsernijaoston jäsenistä sekä kaupunginjohtaja ovat myös konserniyhtiöiden hallituksen jäseniä. Esimerkiksi konsernijaostossa käsiteltäessä yhtiökokoukseen kuuluvaa hallituksen vastuuvapautta, voi syntyä tilanteita, jolloin yksittäinen konsernijaoston ja konserniyhtiön hallituksen jäsen on päättämässä omasta vastuuvapaudestaan. Tarkastuslautakunnan mielestä esteellisen jäsenen tulisi jäävätä itsensä päätöksenteosta.

Hallituksen toiminnan läpinäkyvyys

Tarkastuslautakunnan mielestä konserniyhtiöiden hallitusten työjärjestysten pitäisi olla ainakin konsernivalvonnasta vastaavien tahojen saatavilla, jotta voidaan arvioida hallituksen toimintaa. Nykyään on yleistynyt käytäntö, että monet erityisesti pörssiyritykset julkaisevat hallituksen työjärjestyksen jopa Internet sivuillaan hallinnon läpinäkyvyyden lisäämiseksi.

Konserniyhtiöiden hallitusten toiminnan läpinäkyvyyttä parantaisi myös hyvän hallintotavan mukainen vuosittainen toiminnan ja työskentelytapojen arviointi. Arviointi voidaan toteuttaa sisäisenä itsearviointina tai käyttämällä ulkopuolista arvioitsijaa. Arvioinnin tuloksista tulee raportoida konsernijohdolle tai sen määräämälle taholle.

4 Allekirjoitukset

                Turussa 24.5.2011

                Martti Wallasvaara

                Tarkastuslautakunnan puheenjohtaja

LIITTEET

Liite 1 Turun kaupungin hallinnon ja talouden tarkastus

Liite 1 Turun kaupungin hallinnon ja talouden tarkastus

Tarkastuslautakunnan kokoonpano ja toiminta

Tarkastuslautakunnan tehtävänä on kaupungin hallinnon ja talouden tarkastuksen järjestäminen. Tarkastuslautakunta valmistelee valtuuston päätettävät hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat. Lautakunta tuottaa kaupungin strategisen johtamisen ja toiminnan kehittämisen tueksi luotettavaa ja olennaista arviointitietoa valtuustolle ja muille päätöksentekijöille, kuntalaisille ja ympäröivälle yhteiskunnalle ja kaupungin henkilöstölle. Lautakunta arvioi valtuuston asettamien strategisten tavoitteiden ja talousarviotavoitteiden toteutumista, toiminnan tarkoituksenmukaisuutta, tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta sekä muita kuntalaissa lautakunnan tehtäväksi annettuja asioita.

Tarkastuslautakunnan tehtäviin ovat vaikuttaneet vaatimukset talouden tasapainottamisesta sekä tasapainottamista koskevien suunnitelmien sisällön ja toimenpiteiden toteutuksen ja riittävyyden arvioinnin tarve. Tehtäviin vaikuttavat myös kuntakonsernin toiminnan organisointi ja johtaminen sekä näissä tapahtuvat muutokset. Lisäksi tarkastuslautakunnan toiminnassa tulee ottaa huomioon valtuustokaudelle 2009 - 2012 valmisteltujen ohjausasiakirjojen sisältö sekä ne muutostekijät, jotka vaikuttavat kaupunkikonsernin ja sen eri osien toimintaan ja toiminnan tulokseen.

Tarkastuslautakunnan tavoitteena on ollut valtuustokaudella tukea valtuuston päättämien strategisten tavoitteiden toteutumista. Tavoitteiden toteutumista on tuettu arviointitoiminnalla, jossa on tarkasteltu asetettujen tavoitteiden toimeenpanoa, toteutumista ja vaikutuksia organisaation eri tasoilla ja toiminnoissa. Arviointitoiminnalla on pyritty kattamaan olennaisimmiksi katsotut asiakokonaisuudet tai toiminnot valtuustokauden aikana. Arviointitoiminnan tuloksista on raportoitu kulloinkin tarkoituksenmukaisella tavalla

Tarkastuslautakuntaan on hallinnon ja talouden tarkastuksen johtosäännön mukaan kuulunut 7 jäsentä (Kv 26.1.2009 § 6).

Toimikauden 2009 - 2012 tarkastuslautakunnan jäseninä, heidän varajäseninään, puheenjohtajana ja varapuheenjohtajana ovat valtuuston päätöksen (Kv 26.1.2099 § 7) mukaisesti toimineet:

Tarkastuslautakunnan valmistelu- ja täytäntöönpanoyksikkönä on toiminut revisiotoimisto. Revisiotoimisto muutti joulukuun 2010 lopulla Kristiinankatu 3:n toimitiloistaan keskushallinnon tiloihin Yliopistonkatu 27 a:han (Khkon 8.9.2010 § 73 Toimitilojen keskittäminen Linnankatu 55:een ja Yliopistonkatu 27 a:han).

Toimikauden 2009 - 2012 tarkastuslautakunta kokoontui vuoden 2010 aikana yhteensä 15 kertaa. Kokouksissa on kuultu ympäristötoimenjohtajaa kestävän kehityksen toteuttamiseen vuonna 2009 liittyvistä asioista ja kaupunginjohtajaa Turun kaupungin vuoden 2009 tilinpäätöksestä, Turku-sopimuksen ohjelmien sekä toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumisesta vuonna 2009. Tarkastuslautakunnalle 8.4.2010 järjestetyssä vuoden 2009 arvioinnin valmisteluun liittyvässä seminaaripäivässä on kuultu kaupungin muuta johtoa, talousjohtoa sekä henkilöstöjohtoa vuotta 2009 koskevista asioista. Toukokuussa 2010 tarkastuslautakunta hyväksyi vuoden 2009 arviointia koskevan raportin. Kaupungin vuoden 2009 tilinpäätös, tarkastuslautakunnan arviointiraportti ja tilintarkastajan tilintarkastuskertomus käsiteltiin kaupunginvaltuuston kokouksessa 14.6.2010.

Toimintavuoden keväällä valmistui tarkastuslautakunnan raportti Turun kaupungin talousarvioprosessin arviointi ja kehittäminen 2010 - Case sosiaali- ja terveystoimi. Raportti esiteltiin valtuustolle 10.5.2010.

Toimintavuoden syksyllä on aloitettu arviointi, jota varten perustettiin tarkastuslautakunnan jäsenistä koostuva toimikunta. Arvioinnin tavoitteena oli keväällä 2010 valmistuneen tarkastuslautakunnan raportin Turun kaupungin talousarvioprosessin arviointi ja kehittäminen 2010 keskeisten kysymysalueiden ja huomioiden läpikäynti. Toimikunta kokoontui syksyllä 9 kertaa ja suoritti niissä yhteensä 8 haastattelua. Lisäksi revisiotoimisto suoritti arviointia varten yhteensä 14 eri haastattelua. Raportti Talousarvioprosessin kehittäminen valmistui tammikuussa 2011 ja esiteltiin valtuustolle 14.2.2011.

Tilintarkastaja ja tilintarkastuksen toteutus

Turun kaupungin tilintarkastajana valtuustokaudella 2009 - 2012 on toiminut JHTT -yhteisö PwC Julkistarkastus Oy, vastuunalaisena tilintarkastajana JHTT Irma Högman (Kv 20.4.2009 § 110).

Tilintarkastaja on raportoinut tarkastuslautakunnalle tarkastustyön etenemisestä vuosisuunnitelman ja valtuustokaudelle laaditun tarkastussuunnitelman mukaisesti. Kirjalliset raportit on lautakunnan toimesta lähetetty edelleen kaupunginhallitukselle.

Tilintarkastuskertomusta vuodelta 2010 on käsitelty tarkastuslautakunnassa 12.5.2011 ja 24.5.2011.