Turun kaupungin valmiussuunnitelman yleinen osa
Varautuminen ja valmiussuunnittelu
Varautumisella tarkoitetaan kaikkia niitä hallinnon ja elinkeinoelämän tai jopa yksittäisen kansalaisen toimenpiteitä, joilla varmistetaan tehtävien mahdollisimman häiriötön hoitaminen kaikissa tilanteissa.
Tällaisia toimenpiteitä ovat muun muassa valmiussuunnittelu ja muu uhkien torjuntaan ja toiminnan palauttamiseen liittyvä suunnittelu, suunnitelmien toteuttamiseksi tarvittavat etukäteisvalmistelut sekä koulutus ja valmiusharjoitukset.
Varautuminen on aina osa organisaation normaalia toimintaa.
Varautumisessa noudatetaan voimassa olevaa lainsäädäntöä ja suunnitelmissa esitettyjen toimenpiteiden tulee perustua lainsäädännössä säänneltyihin toimivaltuuksiin.
Varautumiseen sisältyvää suunnittelua kutsutaan valmiussuunnitteluksi.
Valmiussuunnittelun perustana ovat valmiuslaki ja valtioneuvoston päätös yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiasta (YETTS) sekä eri ministeriöiden ohjeet valmiussuunnittelusta ja varautumisesta. Suomen lainsäädäntö sisältää lisäksi lukuisia varautumisvelvollisuuskohteita, jotka koskevat sekä julkista että yksityistä toimijaa. Valmiuslaki koskee vain julkista toimintaa.
Valmiuslaki
Valmiuslaki 1991/1080
Varautuminen
Valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion liikelaitosten ja muiden valtion viranomaisten sekä kuntien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muin toimenpitein varmistaa tehtäviensä mahdollisimman häiriötön hoitaminen myös poikkeusoloissa.
Hallituksen esityksessä (HE 3/2008 vp) uudeksi valmiuslaiksi on varautumisvelvoitetta koskeva säännös kirjoitettu seuraavasti:
”3 LUKU
Varautuminen
11 §
Varautumisvelvollisuus
Valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion itsenäisten julkisoikeudellisten laitosten, muiden valtion viranomaisten ja valtion liikelaitosten sekä kuntien, kuntayhtymien ja muiden kuntien yhteenliittymien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muilla toimenpiteillä varmistaa tehtäviensä mahdollisimman hyvä hoitaminen myös poikkeusoloissa.”
Hallituksen esityksen perusteluja varautumiselle:
”Poikkeusoloissa lähtökohtana on toimiminen viranomaisten normaaliorganisaatiolla. Poikkeusoloissa viranomaisten tehtävät saattavat kuitenkin muuttua tai lisääntyä. Tehtäviä saatetaan myös joutua suorittamaan nopeammin. Tällaisista muutoksista selviytyminen edellyttää, että poikkeusoloihin on varauduttu jo normaalioloissa. Lisäksi kriisi saattaa ilmaantua niin äkillisesti, että siihen on varauduttava etukäteen. Poikkeusoloihin varautuminen liittyy usein kiinteästi myös toiminnan suunnitteluun poikkeusoloja lievempiä poikkeuksellisia tilanteita varten.
Esimerkkinä varautumistoiminnasta voidaan mainita valmiussuunnitelmat, poikkeusoloja varten tehdyt tekniset ja rakenteelliset etukäteisvalmistelut, koulutus ja harjoitukset sekä tilojen ja kriittisten resurssien varaukset. Myös poikkeusolojen viestinnän ja tietojen käsittelyn suunnittelu on osa varautumista. Varautumiseen kuuluu keskeisesti myös varautumista koskevien ohjeiden antaminen. Koska viranomainen voi laissa säädetyn tehtävänsä alalla antaa ohjeita ilman eri valtuutusta, ei valmiuslakiin ehdoteta otettavaksi erityistä ohjeiden antamista koskevaa säännöstä.
Säännöksen mukainen varautumisvelvoite koskisi vain julkisen hallinnon tehtävien hoitamista. Esimerkiksi monet kuntien aikaisemmin itse tarjoamat palvelut ostetaan nykyisin muilta palveluntarjoajilta. Pykälässä tarkoitettujen tahojen tulisi kuitenkin itse varmistaa tehtäviensä mahdollisimman hyvä hoitaminen myös poikkeusoloissa. Käytännössä esimerkiksi ostopalvelusopimuksiin voitaisiin siis ottaa ehtoja palvelujen turvaamisesta poikkeusoloissa.”
Valtioneuvoston periaatepäätös 23.11.2006 ”Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia” (YETTS 2006)
Valtioneuvosto on tehnyt periaatepäätöksen 23.11.2006 yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategiasta (YETTS). Tätä strategiaa ollaan parhaillaan päivittämässä, mutta elintärkeät toiminnot, niiden uhkamallit ja niihin sisältyvät erityistilanteet eivät oleellisesti ole muuttuneet sitten vuoden 2006, joten niitä voi hyvin käyttää nykyisten valmius- ja varautumissuunnitelmien pohjana.
Yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja ovat (YETTS 2006):
-Valtion johtaminen
-Kansainvälinen toiminta
-Valtakunnan sotilaallinen puolustaminen
-Sisäisen turvallisuuden ylläpitäminen
-Talouden ja infrastruktuurin toimivuus
-Väestön toimeentuloturva ja toimintakyky
-Henkinen kriisinkestävyys
Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen uhkamallit ovat (YETTS 2006):
-Sähköisen infrastruktuurin häiriintyminen
-Väestön terveyden ja toimeentuloturvan vakava häiriintyminen
-Taloudellisen toimintakyvyn vakava häiriintyminen
-Suuronnettomuudet ja luonnon aiheuttamat onnettomuudet
-Ympäristöuhkat
-Terrorismi sekä järjestäytynyt ja muu vakava rikollisuus
-Väestöliikkeisiin liittyvät uhkat
-Poliittinen, taloudellinen ja sotilaallinen painostus
-Sotilaallinen voiman käyttö
Erityistilanne on normaaliolojen, häiriötilan tai poikkeusolojen aikainen yllättävä tai äkillinen uhka tai tapahtuma, joka voi vaarantaa yhteiskunnan turvallisuuden tai väestön elinmahdollisuudet, ja jonka hallinta voi edellyttää normaalista poikkeavaa johtamismallia ja viestintää. Uhkamalleihin sisältyy erityistilanteita (YETTS 2006):
Sähköisen infrastruktuurin häiriintyminen
-Yleisiin tieto- ja viestintäjärjestelmiin kohdistuva laaja tuho tai toimintahäiriö
-Valtionhallinnon tieto- ja viestintäjärjestelmiin kohdistunut laaja tuho tai toimintahäiriö
-Sähköisen joukkoviestinnän teknisten järjestelmien laaja toimintahäiriö
-Energiaverkon suurhäiriö
Väestön terveyden ja toimeentuloturvan vakava häiriintyminen
-Sosiaaliturvan rahoituspohjan romahtaminen
-Sosiaalivakuutuksen palveluverkon vakava toimintahäiriö
-Pandemia tai muu laaja-alainen, vakava tartuntatautitilanne
-Lääkkeiden ja terveydenhuollon tarvikkeiden saantivaikeudet
-Vakavan ydinonnettomuuden ja muiden vaarallisten aineiden onnettomuuksien aiheuttamat terveysuhkat
-Vesihuollon vakava toimintahäiriö
-Talousveden käyttökelvottomuus laajalla alueella
Taloudellisen toimintakyvyn vakava häiriintyminen
-Kansainvälinen ja kotimainen maksujärjestelmien häiriö
-Rahoitusmarkkinoiden merkittävä häiriö
-Valtion likviditeettiongelma
-Ulkomaankaupan häiriintyminen
-Merikuljetusten häiriintyminen
-Sähkön ja tuontipolttoaineiden saantihäiriö
-Kriittisten raaka-aineiden tai tuotannontekijöiden saantihäiriöt
-Päivittäistavarahuollon vakava häiriintyminen
-Vakava eläin- tai kasvitautiepidemia tai laaja elintarviketurvallisuuden häiriö
-Alkutuotannon toimintaedellytysten heikkeneminen
Suuronnettomuudet ja luonnon aiheuttamat onnettomuudet
-Ydinonnettomuus Suomessa tai lähialueilla
-Vakava vaarallisten aineiden onnettomuus
-Evakuointeja tai vakavia tuhoja aiheuttavat myrskyt, tulvat tai pato-onnettomuudet
-Räjähdys, tulipalo tai muu vakava teko tai onnettomuus
-Vakava lento-onnettomuus
-Matkustajaliikenteen rautatieonnettomuus tai laaja tieliikenneonnettomuus
-Matkustaja-alusonnettomuus
-Laaja onnettomuus ulkomailla, joka koskettaa alueella olevia suomalaisia
Ympäristöuhkat
-Alueen raskasmetalli- tai kemikaalipitoisuuden nousu yli terveydelle sallittujen rajojen
-Maa- ja vesialueiden saastuminen käyttökelvottomaksi
-Öljy- ja kemikaalikuljetuksen onnettomuus meri- ja sisävesialueella
-Metsää tuhoava ilmansaasteiden kaukokulkeutuminen
-Radioaktiivinen laskeuma
-Eliölajien joukkokuolema
Terrorismi sekä järjestäytynyt muu vakava rikollisuus
-Terrori-isku tai sen konkreettinen uhka Suomessa
-Suomeen tai suomalaisiin vaikuttava terrori-isku tai sen konkreettinen uhka ulkomailla
-Valtion ylimpään johtoon ja merkittäviin instituutioihin tai yrityksiin kohdistuvat vakavat rikokset tai niillä uhkaaminen
-Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vakava järkkyminen
-Rajaturvallisuuden merkittävä heikkeneminen
-Joukkokuljetusvälineen kaappaus
-Rikollisryhmien väkivaltaiset välienselvittelyt
-Viranomaisiin ja muun muassa todistajiin kohdistuva väkivalta
Väestöliikkeisiin liittyvät uhkat
-Rajaturvallisuuden merkittävä heikkeneminen
-Laajamittaisen maahantulon tilanne
Poliittinen, taloudellinen ja sotilaallinen painostus
-Tarkoituksellinen haitallinen vaikuttaminen päätöksentekoon, yleiseen mielipiteeseen tai maanpuolustustahtoon
-Maa-, meri- ja ilmaliikenteen sekä tietoliikenteen häirintä
-Väestöliikkeen tarkoituksellinen suuntaaminen Suomeen
-Suomessa toimivan järjestäytyneen rikollisuuden tukeminen
-Ydinvoimaloiden ja muiden energialähteiden vahingoittaminen
-Energiantoimitusten katkaiseminen
-Sähköisen kaupankäynnin ja rahaliikenteen lamauttaminen
-Alueloukkaukset maalla, merellä ja ilmassa
-Sotaharjoitukset ja lisäjoukot rajojen tuntumassa
-Lisääntynyt sotilastiedustelu
-Ilma- ja meriliikenteen sotilaallinen häirintä
-Tietojärjestelmien sotilaallinen häirintä
-Joukkotuhoaseiden käyttökyvyn esille tuonti
-Aseelliset välikohtaukset, mukaan lukien erikoisjoukkojen ja tuholaistoiminta
Sotilaallisen voiman käyttö
-Strateginen isku
-Hyökkäys alueiden valtaamiseksi
Kokonaisuudessaan (paperisena 73 sivua) YETTS löytyy linkistä:
http://www.yett.fi/content/common/yett_html/index.html
(Vanhentunut linkki poistettu 8.12.2016)
Kaupungin johtokeskus
Pelastuslaki edellyttää, että kaupungilla on erityinen johtokeskus, josta kaupungin johtamista voidaan tilanteen niin vaatiessa tehdä. Turku on kaivanut Urheilupuiston kallioon yhdessä valtion (lääninhallitus) kanssa luolaston johtokeskustoimintoja varten. Luola on valmistunut 1992.
Turun kaupungin osaan luolastosta sijoittuu kaupungin johtokeskus ja V-S aluepelastuslaitoksen johtokeskus. Kaupunginjohtajan päätöksellä on nimetty perusmiehitys, joka siirtyy johtokeskukseen tarvittaessa (Kj 16.12.2008 § 101):
- kaupunginjohtaja
- apulaiskaupunginjohtaja, ympäristötoimi
- apulaiskaupunginjohtaja, palvelutoimi
- apulaiskaupunginjohtaja, osaamis- ja elinkeinotoimi
- tietohallintojohtaja (tietotekniikka, verkot)
- tiedotuspäällikkö
- pelastusjohtaja
- kaupunginsihteeri
- kanslisti
- kanslisti
Tilanteesta riippuen paikalle kutsutaan asiantuntijoita.
Kaupungin valmiussuunnittelu
Kaupungin valmiussuunnittelulla varmistetaan ensinnäkin olemassa olevien toimintojen ja tehtävien mahdollisimman hyvä suorittaminen myös tilanteissa, joissa saattaa olla rajallisesti käytettävissä resursseja. Toiseksi varmistetaan mahdollisuus joillakin toimialoilla vastata lisääntyvään palvelutarpeeseen tai tehtävämäärään (mm terveydenhuolto, sosiaalihuolto).
Kansliapäällikön päättämä riskienhallintaopas (Kp/10 4.1.2010 § 1) sisältää suunnitteluvälineitä kaupungin toimintojen turvaamiseksi erilaisissa uhkatilanteissa.
Kukin yksikkö määrittelee tehtävänsä, selvittää pelkistetyn uhkamallin mukaisesti uhkien toteutumisen vaikutukset toimintaansa ja määrittelee tehtäviensä merkittävyysjärjestyksen (mistä tingitään, jos on pakko).
Uhkakuvat ovat seuraavat:
-sähkökatkos
-tilat käyttökelvottomat
-tietoliikenne ei toimi
-tietojärjestelmät eivät ole käytettävissä
-henkilökunta vain osittain käytössä
Kaikkia edellä mainittuja tarkastellaan päivän, viikon ja kuukauden vaikuttavuusjaksolla.
Kukin yksikkö lisää oman toimintansa kannalta merkittäviä uhkakuvia varmistaakseen oman toimintansa riittävän varautumisen (esim. ruokahuolto elintarvikkeiden saannin). Uhkakuvat perustuvat valtioneuvoston määrittämiin uhkakuviin erityistilanteineen (YETTS) paikallisesti sovitettuna ja täydennettynä.
Kaupungin toimintatapa on monella alueella siirtynyt ja siirtymässä yhä enemmän ostopalveluiden varaan. Kaupungin käyttäessä ulkopuolisia toimijoita tehtävien suorittamiseen toiminnan vastuu pysyy kuitenkin kaupungilla. Henkilökunnan ollessa kaupungin työnjohdon alaisena sitä on mahdollista varsin joustavasti siirtää erityistilanteissa tilanteen edellyttämiin tehtäviin. Käytettäessä ulkopuolisia toimijoita palvelujen tuottamiseen on sopimuksissa pyrittävä varautumaan erityistilanteiden vaatimiin tehtäviin. Toiminnan jatkuvuus ja häiriötön hoitaminen erityistilanteissa ja poikkeusoloissa on taattava sopimuksissa riittävästi.
Kaiken toiminnan johtamisen perustana on, että hän, joka normaalitilanteessa johtaa ja vastaa toiminnasta, omaa parhaat tiedot ja taidot myös erityistilanteen aikana. Normaalitoiminnasta poikkeavia organisaatioita erityistilanteiden hoitamiseen ei ole syytä rakentaa. Sen sijaan yhteystyötä on lisättävä ja sitä pitäisi jo normaalioloissa harjoitella, jotta tehtävät ratkaisut tukevat toisiaan.
Nykyisessä yhteiskuntarakenteessa viestinnällä on erittäin suuri merkitys erityistilanteiden aikana ja osin jälkeenkin. Kaupungilla on oltava kriisiviestinnän ohjeet. Nykyisessä sähköisessä maailmassa erityisesti tilanteen alkuvaiheessa pitää saada nopeasti ja oikeaa tietoa jaettua monin eri tavoin asukkaille ja yhteisöille.
Henkilövaraukset
Kaupungin palveluksessa sekä toimittajien palveluksessa oleva henkilökunta voi joutua poikkeustilanteessa osittain siirtymään puolustusvoimien palvelukseen. Jotta kaupunki pystyy toimimaan myös poikkeusoloissa kohtuullisesti, ovat avainhenkilöt varattava kaupungin käyttöön puolustusvoimien niin hyväksyessä. Aluepelastuslaitoksen koko henkilökunta on varattu näin.
Muilta osin kaupungin on syytä tarkkaan harkita ja minimoida henkilöstövaraustarve tavoitteena, ettei varauksia tarvitse tehdä lainkaan. Perustelut ovat seuraavat:
-Suomen ikärakenne ja siten myös Turun henkilökunnan ikärakenne tarkoittaa, ettei merkittäviä määriä siirry puolustusvoimien palvelukseen liikekannallepanotilanteessa.
-Sellaisten poikkeusolojen todennäköisyys, jossa suoritetaan liikekannallepano, on pieni.
-Meillä on mahdollisuus pitkälle tulevaisuuteen kutsua eläkeläisiä palvelukseemme paikkaamaan mahdollista vajautta liikekannallepanotilanteessa.
Mikäli varauksiin kuitenkin päädytään, on niistä huolehdittava vuosittain, jotta ne ovat ajan tasalla, muuten niistä ei ole todellista hyötyä.
Harjoitukset
Kaupunki pyrkii erilaisin harjoituksin (lähinnä pöytäharjoitus) säännöllisesti kokoamaan erilaisia kokoonpanoja pohtimaan mahdollisten erityistilanteiden hallintaa ja siten antamaan virikkeitä valmiussuunnittelutyöhön ja varautumiseen. Harjoituksen tarkoitus on myös saattaa valmiussuunnitelmat muodostamaan toimivan kokonaisuuden erityistilanteiden hallitsemiseksi aukottomasti.
Ohje
Kukin hallinnonala laatii oman valmiussuunnitelmansa, joka pohjautuu valmiuslain velvoitukseen, valtioneuvoston voimassa olevaan uhkakuvapäätökseen (15.4.2010 YETTS 2006), oman toimialansa lakeihin, ministeriön ja muiden viranomaisten ohjeisiin ja terveeseen järkeen.
Valmiussuunnitelmaa ylläpidetään tarvittaessa, kuitenkin vähintään kerran vuodessa. Valmiussuunnitelman merkittävin anti on sen laadinnassa mukana olevien henkilöiden parempi kyky selviytyä erityistilanteista. Valmiussuunnitelma ohjaa osaltaan talousarviota ja toimintasuunnitelmia tarvittavien varautumisten toteuttamiseksi.