Maahanmuuttajakoordinaattori Regina Ruohonen ja erityisasiantuntija Marit Holmberg 1.11.2010:

Kotouttamislainsäädännön uudistus

Sisäasiainministeriö asetti vuoden 2009 keväällä työryhmän maahanmuuttajien kotouttamista koskevan lain uudistamiseksi. Osana maahanmuuttajien kotouttamislain uudistamista sisäasianministeriö käynnisti valtakunnallisen Osallisena Suomessa -hankkeen. Hallituksen esitys uudeksi kotouttamislaiksi (HE 185/2010) annettiin eduskunnalle tämän vuoden lokakuun puolivälissä. Lain soveltamisalaa laajennettaisiin koskemaan maahanmuuttajien kotouttamista maahantuloperusteesta riippumatta. Kotoutumislain on tarkoitus tulla voimaan 1.9.2011.

Osallisena Suomessa -kokeiluhanke

Hallituksen esityksen mukaan Osallisena Suomessa -kokeilussa kunta, useampi kunta yhdessä tai kunta ja TE-toimisto yhdessä voivat kokeilla kotoutumiskoulutuksen uusia koulutuskokonaisuuksia, koulutuksen hankkimista ja järjestämistä, koulutukseen ohjaamista ja koulutuksen tarjoamista nykyistä laajemmalle henkilöpiirille. Kokeilun täytäntöönpanon tueksi sisäasiainministeriö asetti 22.3.2010 Osallisena Suomessa -hankkeen.

Hankkeen asettamispäätöksen mukaan kokeilua täytäntöön panemaan valitaan noin kymmenen kokeilukuntaa. Kunnan ja työhallinnon yhteishankkeissa myös kunnassa toimiva TE-toimisto voi osallistua hankkeen suunnitteluun ja täytäntöönpanoon. Yksittäisten kokeiluhankkeiden toimenpiteet ja tarkempi sisältö täsmentyvät kuntien ja TE-toimistojen hankehakemuksissa. Tavoitteena on kehittää kokeilujen avulla kotouttamiskoulutuksen uusia malleja, joita voidaan soveltaa valtakunnallisesti vuoden 2013 jälkeen.

Kokeilussa luodaan ja kokeillaan vaihtoehtoisia ja joustavia tapoja koulutuksen järjestämiseksi sekä kehitetään koulutuksen sisältöjä ja alkuvaiheen ohjausta ja neuvontaa erilaisille maahanmuuttajaryhmille kolmen (3) kotouttamispolun mukaisesti. Lisäksi tarkoituksena on tehostaa kotoutumiskoulutuksen vaikuttavuutta kokeilemalla uusia asiakaslähtöisiä koulutussisältöjä. Hankehaku päättyy 15.11.2010.

Kotouttamispolut ja niiden kohderyhmät sekä vastuutahot ovat seuraavat:

Polku 1: Työmarkkinoille suuntaavat maahanmuuttajat (TE-toimisto, 17–64 v.)

•henkilöllä on työllistymisen edellytykset

•henkilöillä on työpaikka Suomessa

Polku 2: Erityistä tukea tarvitsevat maahanmuuttajat (TE-toimisto/kunta)

•kotiäidit (usein pakolaistaustaiset)   (kunta)

•vähäisen koulutustaustan omaavat   (TE-toimisto)

•luku- ja kirjoitustaidottomat, oppimisvaikeuksista kärsivät
   (TE-toimisto)

•iäkkäät          (kunta)

•muut erityistukea tarvitsevat   (TE-toimisto)

Polku 3: Lapset ja nuoret

(TE-toimisto/kunta)

•varhaiskasvatusikäiset lapset    (kunta)

•oppivelvolliset lapset ja nuoret    (kunta)

ooppivelvollisuusiän ylittäneet alle 18-vuotiaat nuoret (TE-toimisto, 17 v. täyttäneet, kunta alle 17-vuotiaat)

Osallisena Suomessa -kokeiluhankkeen rahoitus ja kustannukset

Valtakunnallisen hankkeen osapuolet ja rahoittajat ovat sisäasiainministeriö (SM), työ- ja elinkeinoministeriö (TEM), opetus- ja kulttuuriministeriö (OKM), Suomen Kulttuurirahasto, Svenska Kulturfonden sekä Suomen Kuntaliitto.

Hankkeen rahoitusta voivat hakea kunnat ja niiden alueella toimivat TE-toimistot. Jos hake ei edellytä TE-toimiston toimenpiteitä, kokeiluun voidaan valita myös yksinomaan kunta tai useamman kunnan yhteishanke. Kokeiluun voidaan valita myös kunnan tai kuntien ja niissä toimivan TE-toimiston/

TE-toimistojen yhteishanke.

Hankkeen kustannukset jaetaan valtion, Suomen kulttuurirahaston ja Svenska Kulturfondenin välillä siten, että valtio vastaa noin puolesta ja Suomen Kulttuurirahasto ja Svenska Kulturfonden yhdessä noin puolesta kustannuksista. Siltä osin, kun kokeiluun sisältyy työvoimapoliittisena kotoutumiskoulutuksena hankittavaa kotoutumiskoulutusta, rahoitukseen voidaan käyttää ELY-keskuksille jaettavaa normaalia työllistämis-, koulutus- ja erityistoimet -määrärahaa. Lisäksi kuntien toivotaan sisällyttävän hankkeeseen omaa panostaan.

Hankkeen valtakunnallinen johtoryhmä päättää kokeiluun valittavat kunnat ja TE-toimistot joulukuun aikana. Hankkeen alueellisesta koordinoinnista vastaavat ELY-keskukset yhdessä kokeilukuntien kanssa.

Oheismateriaali 1               Haku maahanmuuttajien kotoutumiskoulutuksen uudistamiskokeiluun 22.9.2010 sisäasiainministeriö, maahanmuutto-osasto.

Nykyiseen maahanmuuttajakoulutukseen liittyviä ongelmia

Kotoutumiskoulutuksen sisällössä ja järjestämisessä ei nykyisin oteta riittävästi huomioon maahanmuuttajien erilaisia taustoja (esim. erityistukea tarvitsevat, kuten kotiäidit, luku- ja kirjoitustaidottomat, oppimisvaikeuksista kärsivät, heikon koulutustaustan omaavat). Lisäksi maahanmuuttajat voivat joutua odottamaan koulutuksen alkua pitkäänkin maahantulon jälkeen. Nykyisin ei järjestetä nonstop-tyyppistä joustavaa koulutusta, jossa huomioitaisiin maahanmuuttajien epätasainen tulovirta. Tämä johtaa esim. liian pitkiin odotusaikoihin suomen kielen opetukseen. Koulutukset eivät myöskään aina etene riittävän johdonmukaisesti, jotta maahanmuuttaja saavuttaisi riittävän kielitaidon ja työllistyisi. Myös koulutuksen seurannan ja arvioinnin osalta on kehitettävää.

Maahanmuuttajien kotoutumiskoulutus toteutetaan pääosin työvoimapoliittisena aikuiskoulutuksena eikä koulutus näin ollen ole kaikkien maahanmuuttajaryhmien, kuten kotiäitien, käytettävissä. Työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen lisäksi järjestetään ns. rinnasteista koulutusta. Rinnasteinen koulutus ei nykyisin tavoin toteutettuna palvele olemassa olevan kohderyhmän tarpeita asiakasryhmien heterogeenisuuden vuoksi esim. luku- ja kirjoitustaidottomat, oppimisvaikeuksista kärsivät, heikon koulutustaustan omaavat. Rinnasteista koulutusta järjestävät pääasiassa vapaan sivistystyön oppilaitokset. TE-toimistot hyväksyvät opetuksen rinnasteiseksi koulutukseksi, mikäli koulutus edistää maahanmuuttajan kotoutumista.

Työvoimapoliittisen kotoutumiskoulutuksen nykyinen hankintakäytäntö ei tuota koulutukselle riittävää jatkuvuutta tai pitkäjänteisyyttä.

Nykyisellä rahoitusjärjestelmällä osa maahanmuuttajista jää suomen kielen opetuksen ulkopuolelle, koska pääasiallinen rahoitus on työvoimapoliittista. Tällä hetkellä rahoitusta ohjaa kaksi ministeriötä. Maahanmuuttajille suunnatun suomen kielen koulutuksen rahoitukset tulevat työ- ja elinkeinoministeriöstä työvoimapoliittiseen koulutukseen osoitetuista määrärahoista. Rinnasteisena koulutuksena toteutettuun koulutukseen määrärahat osoittaa opetus- ja kulttuuriministeriö. Oppilaitokset saavat rinnasteiseen koulutukseen valtionosuutta.

Rinnasteisen koulutuksen osuus tulee edelleen kasvamaan, koska työvoimapoliittiseen koulutukseen ei ole ollut osoittaa riittävää rahoitusta ja kohderyhmä kasvaa. Koulutusten toteuttamiseen liittyy oppilaitosten taholta myös lainsäädännöllisiä esteitä.

Kohderyhmistä

Nykyisen kotouttamislain mukaan vastuu maahanmuuttajien kotouttamisesta jakaantuu kuntien ja työhallinnon kesken seuraavasti:

Työhallinnon vastuulla:

Työvoimapoliittisten toimenpiteiden piirissä olevat (17–64 v):

•henkilöllä työllistymisen edellytykset mutta ei työpaikkaa

•henkilöllä työpaikka Suomessa

•vähäisen koulutustaustan omaavat

•luku- ja kirjoitustaidottomat, oppimisvaikeuksista kärsivät

•muut erityistä tukea tarvitsevat

Kunnan vastuulla:

Perusopetuksen piirissä olevat lapset ja nuoret (alle 16 v):

•15–16 v. nuoret:

•14-vuotiaana tai sitä vanhempana Suomeen tulleet, joista osa on käynyt peruskoulun kotimaassaan, mutta suomen kielen taito on puutteellinen tai peruskoulu on kesken

•15-vuotiaana tai sitä vanhempana Suomeen tulevat nuoret, joista osa on käynyt peruskoulun omassa maassaan, mutta joiden kielitaito on puutteellinen

•Luku- ja kirjoitustaidottomat ja oppimisvaikeuksista kärsivät nuoret

•Keskiasteen keskeyttäneet nuoret

•Työvoiman ulkopuolella olevat kotiäidit (äitiyslomalla tai kotihoidontuella olevat)

•Iäkkäät

Uuden kotoutumislain soveltamisalaa tullaan laajentamaan koskemaan maahanmuuttajien kotouttamista maahantuloperusteesta riippumatta.

Turun kaupungin hankevalmistelu

Taustaa

Turkuun muuttaa vuosittain n. 800–1000 vieraskielistä. Vieraskielisten nuorten (15–24-vuotiaita) osuus uusista tulijoista on n. 200. Turkuun tulee joka vuosi yläkouluikäisiä nuoria, joilla ei ole lainkaan tai vain hyvin vähän koulutaustaa sekä peruskouluiän ylittäneitä puutteellisen kielitaidon omaavia nuoria. Luku- ja kirjoitustaidottomien nuorten määrä on kasvanut (arvio n. 20–40 vuositasolla). Kunnan vastuulla olevia suomen kielen alkeisopetuksen tarpeessa olevia nuoria on arvioitu olevan vuosittain n. 50–60 nuorta. Tällä hetkellä toiselle asteelle valmistavaan koulutukseen hakee vuositasolla n. 200 alle 25-vuotiasta vieraskielistä nuorta, joista jää opiskelun ulkopuolelle keskimäärin n. 50 nuorta.

Turun TE-toimiston kansainvälisten palveluiden uusien asiakkaiden määrä on n. 1000 asiakasta vuodessa. Näistä suomen kielen alkeisopetuksen tarpeessa olevia on vuodessa n. 450, joista nuorten (17–25-vuotiaat) osuus on n. 150.

Vieraskielisten aikuisten keskuudessa on myös maahanmuuttajia, jotka tarvitsevat erityistä tukea, kuten heikon koulutustaustan omaavat, oppimisvaikeuksista kärsivät ja luku- ja kirjoitustaidottomat maahanmuuttajat (esim. kotiäidit). Kunnan vastuulla on arvioitu olevan suomen kielen alkeisopetuksen tarpeessa olevia kotiäitejä vuositasolla n. 80–100.

Turun sosiaali- ja terveystoimen hallinnoiman Palo-hankkeen (Maahanmuuttajien palveluohjaushanke 2008–2011) oppimisvalmiuksien ja kielitaidon kartoituskeskus Testorin työntekijöiden arvion mukaan Turun TE-toimiston alkukartoitukseen ohjaamista asiakkaista primääri- ja sekundaarilukutaidottomia on 23 %.Heikon koulutustaustan omaavien sekä terveydellisistä ongelmista ja oppimisvaikeuksista kärsivien osuus on 38 % ja nopeasti ja normaalisti etenevien osuus 38 %.

Turun kaupungin vastuulla oleville nuorille (15–16 v) ja kotiäideille on järjestetty suomen kielen alkeisopetusta projektirahoituksella ja kaupungin tilapäisellä rahoituksella (Turun iltalukion avoin suomen kielen opetus, Turun suomenkielinen työväenopisto, Turun Kristillisen opisto, Palo-hanke, Opita-hanke). Toiminnalta on sen projektiluonteisuuden vuoksi puuttunut jatkuvuus. Pysyvää rahoitusta ei ole myöskään luku- ja kirjoitustaidottomille.

Kaupungin ja Varsinais-Suomen ELY-keskuksen yhteishankintana kokeiltiin alkukesästä 2010 luku- ja kirjoitustaidottomien nuorten suomen kielen alkeisopetuksen hankintaa (Kh 3.5.2010 § 285). Kilpailutukseen ja tarjouspyyntöön ei kuitenkaan saatu yhtään hyväksyttävää tarjousta, koska kohderyhmä edellyttää sille räätälöityä opetusta ja erityisosaamista.

Hankevalmistelu

Turun kaupungin osalta maahanmuuttajien suomen kielen opetuksen kehittäminen perustuu kaupungin kotouttamisohjelmaan (Maahanmuuttajien kotouttamisohjelma vuosille 2007–2011, Kv 12.2.2007 § 38 ja Kh 14.1.2008 § 28) ja kaupungin strategisiin ohjelmiin (Asukkaiden hyvinvointiohjelma ja Turun osaamis-, yrittäjyys- ja elinkeino-ohjelma) ja noudattaa kaupunginhallituksen asiassa aiemmin tekemien päätösten linjauksia.

Turun hankehakemusasiaa on käsitelty PARAS-hankkeen palvelutyöryhmässä 28.4.2010 ja 2.11.2010.

”Maahanmuuttajien suomen kielen opetuksen tulevaisuuden mallia Turun seudulla” on valmisteltu yhteistyössä kaupungin (keskushallinto, sosiaali- ja terveys- sekä opetustoimi), Varsinais-Suomen ELY-keskuksen ja Turun TE -toimiston edustajien välillä.

Hankkeen painopisteeksi on valittu 15–25-vuotiaiden nuorten ja erityistä tukea tarvitsevien maahanmuuttajien (esim. kotiäidit, pitkään työmarkkinoilta poissa olleet, ilman ammatillista koulusta olevat) kotoutumisen ja suomen kielen alkeisopetuksen tehostaminen. Hankkeeseen toivotaan lisäksi saatavan mukaan seudun muita kuntia.

Valmistelussa on huomioitu käynnissä olevissa maahanmuuttajahankkeissa (PALO, DROP IN, VaSkooli, OPITA) luotuja toimintamalleja alkukartoituksen, ohjauksen, järjestöyhteistyön ja kielen opetuksen osalta. Hankkeen seudullistamisessa voidaan hyödyntää Turun seudun kuntien Turun ulkomaalaistoimistoon palkkaamaa seutuohjaajaa.

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen, Turun työvoimatoimiston ja Turun kaupungin yhteisissä neuvotteluissa on linjattu, että maahanmuuttajille kohdennettuja palveluja tulee kehittää erityisesti Turun kaupungin ja Turun TE-toimiston yhteisiin asiakkaisiin kohdentuvan yhteisen hankinnan, palveluyhteistyön, maahanmuuttajille suunnatun ohjauksen, kotouttamista tukevien täydentävien palveluiden hallinnan sekä kielikoulutuksen kehittämiseen.

Hankkeen tavoitteet

Hankkeen tavoitteena on nopeuttaa maahanmuuttajien kotoutumista sekä edistää kotouttavien toimenpiteiden nopeaa aloitusta ja yhteensovittamista. Kyseessä on jo olemassa olevien palveluiden kehittäminen sekä uusien mallien luominen. Menetelmänä käytetään yhteishankintaa ELY-keskuksen kanssa sekä yhteistyötä muiden toimijoiden kanssa.

Hankkeen kaksi päätavoitetta ovat

•Suomen kielen alkeisopetuksen järjestämisen selkiyttäminen yhteistyössä ELY-keskuksen kanssa (=hankintaprosessi ja rahoituskanavat) ja

•Maahanmuuttajien kotouttamisen asiakasprosessin kehittäminen yhteistyössä TE-toimiston, oppilaitosten ja seudun kuntien kanssa;

•painopisteenä suomen kielen alkeisopetus ja

•kohderyhminä:

•15–25-vuotiaat nuoret ja

•erityistä tukea tarvitsevat

Hankkeen yleisinä tavoitteina ovat lisäksi

•Asiakaslähtöisyyden ja koulutuksen vaikuttavuuden lisääminen

•Lainsäädännöllisten muutostarpeiden esille nostaminen

•Suomen kielen opetuksen järjestämisen kustannustehokkuuden parantaminen

•Suomen kielen opetuksen ja hankintaprosessin mallin valtakunnallistaminen

Kohderyhmät

Hankkeen kohderyhmänä on kaupungin osalta 15–16-vuotiaita nuoria (vuositasolla n. 50) ja erityistä tukea tarvitsevia maahanmuuttajia eli kotiäitejä (vuositasolla n. 80–100) ja TE -toimiston osalta 15–25-vuotiaita nuoria (vuositasolla n. 150) ja erityistä tukea tarvitsevia maahanmuuttajia. Hankkeen kohderyhmän lopullinen suuruus määräytyy hankerahoituksen yhteydessä.

Hankkeen kohderyhmiksi valitut henkilöt kuuluvat edellä kuvatun Osallisena Suomessa -kokeiluhankkeen polkuun 2 erityistä tukea tarvitsevat maahanmuuttajat ja polkuun 3; Lapset ja Nuoret.

Oheismateriaali 2               Asiakasprosessikuvaus

Rahoitus ja resurssit

Hankehaun toteuttamiseen liittyvät vähimmäisedellytykset on kuvattu sisäasiainministeriön hakukirjeessä. Hankehakemukseen tulee sisältyä kunnan oma panos hankkeen toteuttamiselle. Näitä voivat olla esim. tilat, henkilöstö ja palvelut. Valtio osoittaa rahaa hankkeen projektikoordinaattorin palkkaamiseen ja koulutuspalvelujen ostoon maahanmuuttajille. Hallituksen esityksessä (HE 185/ 2010) on määritelty kotoutumiskoulutuksen kokonaishinnaksi 6000€/oppilas/vuosi.

Kaupunki osoittaa hankkeeseen henkilöstön työpanosta ja työtiloja. Työpanoksena hankkeessa voidaan käyttää sekä omaa (esim. ulkomaalaistoimiston kotouttamisohjaaja) että palkattua ulkopuolista (esim. pedagoginen koordinaattori) henkilökuntaa.

Lisäksi hankkeeseen sisällytetään kaupungin hallintokuntien maahanmuuttajien ohjaukseen liittyviä palveluja, kuten nuorisotoimen Ohjaamo, sosiaali- ja terveystoimen Koho-toiminta sekä ulkomaalaistoimiston Koto-toiminta. Hankkeen rahoitussuunnitelma täsmentyy sisäasiainministeriön tehtyä päätöksen.

Oheismateriaali 3               Hankkeen rahoitussuunnitelma

Hankkeen ohjaus

Hankesuunnitelman tulee sisältää Osallisena Suomessa -hankkeen yleiset sekä kokeiluhankkeen yksilöidyt tavoitteet, toimenpiteet, osallistujat ja aikataulu. Hakija osoittaa vastuutahon ja henkilöt kokeilun tehtävien hoitamiseen. Suunnitelman tulee sisältää hankkeelle valittavan ohjausryhmän kokoonpano.

Hankkeen koordinoinnista vastaa kaupungin keskushallinto hankkeen poikkihallinnollisen luonteenvuoksi. Ohjausryhmän kokoonpanoon kuuluu edustajat keskushallinnosta, Varsinais-Suomen ELY-keskuksesta, Turun TE-toimistosta, oppilaitoksista, maahanmuuttajajärjestöistä, sosiaali- ja terveys-, opetus-, nuoriso- ja kulttuuritoimesta, Turun seudun kehittämiskeskuksesta ja muista kunnista sekä hankekoordinaattori.