Esityslistat/pöytäkirjat

Esimiehen vastuulla oleva sisäinen valvonta sisältyy hyvään hallintoon ja johtamiskulttuuriin. Se sisältää kaikki menettelyt ja järjestelyt, joihin turvaudutaan toiminnalle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi sekä omaisuuden turvan, informaation ja toiminnan oikeellisuuden varmistamiseksi.

Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan arviointiin voidaan soveltaa esimerkiksi COSO-ERM -viitekehystä. Mallin mukaan sisäinen valvonta koostuu seuraavasta viidestä osatekijästä:

-valvonta- tai toimintaympäristö

-riskienhallinta (riskien tunnistaminen ja arviointi sekä niihin vastaaminen)

-valvontatoimenpiteet

-informaatio ja kommunikaatio

-sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimivuuden seuranta ja arviointi

Valvontaympäristö

Johto on sitoutunut yksikkönsä toimintaan. Yksiköllä on arvot, jotka tunnetaan ja joiden mukaan yksikössä toimitaan ylimmästä johdosta alkaen. Toimintaa ohjaavat keskeiset säännöt tunnetaan ja niitä noudatetaan. Vastuut, tehtävät ja valtuudet on määritelty sekä viestitty selkeästi ja henkilöstöllä on tehtäviensä edellyttämä riittävä osaaminen.

Tietojärjestelmät, tilat, laitteet ja palvelut mahdollistavat tuloksellisen toiminnan.

Riskien arviointi (tunnistaminen, arviointi ja riskeihin vastaaminen)

Riskien arviointi ja hallinta on integroitu osaksi jokapäiväistä toimintaa ja siihen nivoutuvaa toiminnan ja talouden suunnittelua. Tällöin riskien tunnistaminen on systemaattista ja jatkuvaa ja se kattaa koko yksikön toiminnan, mukaan lukien erilaiset hankkeet ja projektit. Riskejä arvioitaessa on huomioitu mm. strategiset ja toiminnalliset tavoitteet, toiminnan laillisuus, hyvä hallintotapa ja sekä raportoidun tiedon luotettavuus. Tunnistetut riskit on arvioitu säännöllisesti ja objektiivisesti ja olennaisten riskien osalta on arvioitu niiden todennäköisyys ja vaikutus. Olennaiset riskit on raportoitu johdolle.

Arvioidut riskit on priorisoitu ja niille on valittu hallintamenettelyksi esimerkiksi kustannus/hyöty-arviointiin perustuen joko riskin välttäminen, pienentäminen, jakaminen muille tai riskin kantaminen. Johto on tehnyt päätökset olennaisten riskien hallinnasta ja riskin kantamisesta. Lisäksi riskeille on määritelty asianmukaiset valvontatoimenpiteet ja valvontavastuut.

Tavoitteiden asettaminen

Yksiköllä on selkeä tehtävä ja sen toiminnan tavoitteet on määritelty. Tavoitteet ovat selkeitä ja ne on priorisoitu ja aikataulutettu. Perustehtävä, toimintatavat ja tavoitteet on viestitty koko yksikölle ja ne on kytketty mittareihin, toimenpiteisiin ja resursseihin järjestelmällisesti. Raportointi- ja seurantarutiinit on päätetty ja otettu käyttöön kaikilla tasoilla.

Valvontatoimenpiteet

Valvontatoimenpiteet tuottavat kohtuullisen varmuuden siitä, että organisaation tavoitteet saavutetaan halutulla tavalla.

Keskeiset toimintaprosessit ja niihin liittyvät riskit ja valvontatoimenpiteet on kuvattu ja niitä arvioidaan säännöllisesti. Johto seuraa valvontatoimenpiteiden toimivuutta ja tehokkuutta ja sopeuttaa ne toiminnassa tai organisaatiossa tapahtuneisiin muutoksiin. Valvontatoimenpiteillä varmistetaan mm. toiminnan laillisuus, tuloksellisuus, resurssien tehokas hyödyntäminen, omaisuuden turva sekä toiminnasta ja taloudesta annettujen tietojen oikeellisuus. Jatkuvuussuunnitelma on toimiva ja kattava. Valvontatoimenpiteet dokumentoidaan asianmukaisesti.

Toiminnallisten tavoitteiden toteutumista seurataan säännöllisesti ja dokumentoidusti ja johto ryhtyy seurannan perusteella tarvittaviin toimenpiteisiin. Seurantatietoja hyödynnetään toimintaa kehitettäessä. Toteumasta ja sen perusteella päätetyistä toimenpiteistä viestitetään henkilöstölle ja ohjaavalle taholle.

Informaatio ja kommunikaatio

Yksikössä kerätään tuloksellisen johtamisen edellyttämät tarpeelliset tiedot ja johto hyödyntää johdon laskentatoimen ja muun toiminnan seurannan tuottamia tietoja. Asiakaspalautetta hyödynnetään toiminnan edellytyksien mukaisesti.

Sisäinen ja ulkoinen tiedonkulku ja viestintä on toimivaa ja suunniteltua. Tällöin mm. eri organisaatiotasojen työtekijöillä on riittävä tieto tehtäviensä toteuttamiseksi ja toisaalta henkilöstön ja sidosryhmien mielipiteet ovat johdon tiedossa ja käytössä. Poikkeustilanteista tiedotetaan ja raportoidaan nopeasti.

Sisäinen valvonnan ja riskienhallinnan seuranta ja arviointi

Seurannan avulla varmistetaan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan tehokkuus ja kehitetään sitä. Seurannan ja sisäisen valvonnan toimivuudesta kertova raportointijärjestely on osa normaalia toimintaa. Prosessien toimivuuden ja sisäisen valvonnan tilan arviointi on säännöllistä. Operatiiviset raportit ja poikkeamaraportit käsitellään säännöllisesti ja dokumentoidusti, minkä lisäksi ne täsmäytetään asianmukaisesti. Ulkoisten tarkastajien (esim. tilintarkastaja) huomiot käsitellään ja niiden perusteella ryhdytään tarvittaviin toimenpiteisiin.

1. JOHDANTO

Sisäisen valvonnan yleisohje on tarkoitettu pääasiallisesti valvontavastuussa olevien viran- ja toimenhaltijoiden käyttöön. Ohjeen tavoitteena on helpottaa sisäisen valvonnan COSO-ERM –viitekehikkoon sisältyvien elementtien hahmottamista ja niiden sisällyttämistä jokapäiväiseen toimintaan, minkä lisäksi sitä voidaan tarvittaessa hyödyntää esimerkiksi sisäistä valvontaa koskevia ohjeita laadittaessa.

Sisäinen valvonta on osa jokapäiväistä toimintaa ja sen järjestämisestä vastaa ylin johto. Sisäisen valvonnan toimeenpanovastuu on viran- ja toimenhaltijoilla. Kaupungin taloussäännön 14 §:n mukaan kaupungin toiminnot on järjestettävä ja johtamistehtävät hoidettava niin, että organisaation kaikilla tasoilla ja kaikissa toiminnoissa on riittävä sisäinen valvonta. Viranhaltijoiden vastuut on määritelty johto- ja toimintasäännöissä useimmiten siten, että heidän tulee johtaa, valvoa ja kehittää vastuullaan olevaa toimintoa, mikä näin ollen sisältää myös vastuun sisäisen valvonnan järjestämisestä ja sen toimivuudesta.

2. TURUN KAUPUNGIN JOHTAMIS- ja VALVONTAJÄRJESTELMÄ

2.1.JOHTAMISJÄRJESTELMÄ

2.1.1 Normiperusta

Kunnan johtamisjärjestelmän normiperusta on kuntalaki sekä sen perusteella hyväksytyt johtosäännöt. Kuntalain 17 §:n mukaan kunnan toimielimiä ovat valtuuston lisäksi kunnanhallitus, lautakunnat ja johtokunnat, niiden jaostot sekä toimikunnat. Lautakunnista pakollisia ovat kuntalain mukainen tarkastuslautakunta ja vaalilain edellyttämät lautakunnat. Kuntalain 25 a §:n mukaan

kunnan konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja tai pormestari ja muut johtosäännössä määrätyt viranomaiset. Konsernijohto vastaa konsernin ohjauksesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä.

2.1.2 Kaupunginvaltuusto

Valtuusto vastaa kaupungin toiminnasta ja taloudesta sen ylimpänä päättävänä toimielimenä. Kuntalain mukaan valtuuston tulee mm.

päättää kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä konserniohjauksen periaatteista.

2.1.3 Lauta- ja johtokunnat

Lauta- ja johtokuntien ja niiden alaisten yksiköiden on huolehdittava hallintonsa järjestämisestä siten, että mm. toimintaa ohjaavat säännöt ovat ajantasaiset. Turun kaupungin hallintosäännön 20 §:n mukaan lauta- ja johtokunta kehittää, ohjaa ja valvoo alaisensa organisaation toimintaa. Lauta- ja johtokunta hyväksyy toimintasäännön, jolla se päättää alaisensa organisaation toiminnan järjestämisestä. Toimintasääntö on laadittava kaupunginhallituksen antamia ohjeita noudattaen ja kaupunginjohtajan tai toimialan apulaiskaupunginjohtajan kanssa neuvotellen. Lauta- ja johtokunnalla on oikeus siirtää toimivaltaansa alaiselleen toimielimelle tai viranhaltijalle toimintasäännöllä ja edelleen sillä on oikeus saattaa asia, josta se saa päättää, kaupunginhallituksen ratkaistavaksi, mikäli asian merkittävyys sitä edellyttää.

2.1.4 Kaupunginhallitus

Kaupunginhallituksen johtosäännön 2 §:n mukaan kaupunginhallitus vastaa kaupungin hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä valtuuston päätösten valmistelusta, täytäntöönpanosta ja laillisuuden valvonnasta. Kaupunginhallitus valvoo kaupungin etua ja, jollei johtosäännössä toisin määrätä, edustaa kaupunkia ja käyttää sen puhevaltaa. Kaupunginhallituksen yleisiin tehtäviin kuuluu mm. johtaa ja kehittää kaupungin hallintoa ja valvoa, että sen alaiset toimielimet, virastot, laitokset sekä viranhaltijat ja muut kaupungin palveluksessa olevat suorittavat tehtävänsä voimassa olevia säädöksiä ja päätöksiä noudattaen sekä toimivat kaupungin edun mukaisesti.

Hallintojaosto huolehtii johtosäännön 8 §:n mukaan keskushallinnon hallinnosta ja organisoinnista, toimia kaupungin henkilöstöpolitiikkaa koordinoivana ja valvovana ja työnantajaa edustavana toimielimenä sekä päättää sille johtosäännöllä erikseen annetuista asioista.

Edelleen johtosäännön 9 §:n mukaan konsernijaoston tehtävänä on huolehtia konserniohjauksen kehittämisestä, omistajaohjauksesta, toiminnan ohjaamisesta sekä valvonnasta kaupungin liikelaitoksissa ja niissä kuntayhtymissä, yhtiöissä, osuuskunnissa, yhdistyksissä ja säätiöissä, joiden osakkaana tai jäsenenä kaupunki on tai joissa kaupungilla on määräysvalta tai yhtiöjärjestykseen tai sääntöihin perustuva oikeus nimittää hallituksen tai muiden toimielimien jäseniä.

2.1.5 Kaupunginjohtaja ja apulaiskaupunginjohtajat

Kaupungin hallintoa ja taloutta sekä toimielinten, virastojen ja laitosten ja kaupungin henkilökunnan toimintaa ja muuta toimintaa johtaa ja valvoo kaupunginjohtaja kaupunginhallituksen alaisena.

Apulaiskaupunginjohtajat puolestaan johtavat ja valvovat toimialallaan kaupunginhallituksen päättämällä tavalla kaupungin hallintoa ja taloutta sekä toimielinten, virastojen ja laitosten ja kaupungin henkilökunnan toimintaa ja muuta toimintaa kaupunginjohtajan suorassa alaisuudessa ja raportoivat toiminnastaan kaupunginjohtajalle. Apulaiskaupunginjohtajan on huolehdittava siitä, että kaupunginjohtajalla on asianmukaista valvontaa ja johtamista varten tarvittavat riittävät tiedot toimialan toiminnasta ja taloudesta.

2.2. VALVONTAJÄRJESTELMÄ

2.2.1 Valvontajärjestelmän rakenne

Tavanomainen jokapäiväiseen toimintaan sisältyvä valvonta voidaan jakaa ulkoiseen ja sisäiseen valvontaan. Ulkoinen valvonta koostuu tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajan tilivelvollisten toimintaan kohdistamasta valvonnasta sekä kunnan jäsenten, valtion ja EU:n eri tavoilla toteuttamasta valvonnasta. Turun kaupungin ulkoisen valvonnan toiminnasta määrätään hallinnon ja talouden tarkastuksen johtosäännössä (kv 18.11.1996 § 281).

Myös sisäisen valvonnan vastuu jakautuu eri tahoille. Kuntalain mukaan kunnanhallitus vastaa kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta sekä mm. laillisuuden valvonnasta ja valvoo kunnan etua. Konsernijohto puolestaan vastaa kuntakonsernin ohjauksesta ja konsernivalvonnan järjestämisestä. Konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja ja muut johtosäännössä määrätyt viranomaiset. Kunnan liikelaitoksilla puolestaan on kuntalain 87 c §:n mukaan johtokunta, joka vastaa liikelaitoksen hallinnon ja toiminnan sekä sisäisen valvonnan asianmukaisesta järjestämisestä.

Ulkoinen ja sisäinen valvonta mukaan lukien toimielinten ja tilivelvollisten suorittama valvonta muodostavat kaupungin valvontajärjestelmän perustan.

2.2.2 Ulkoinen valvonta

Tilintarkastaja

Tilintarkastajien tehtävät on määritelty kuntalain 73 §:ssä. Valtuusto valitsee toimikaudelleen hallinnon ja talouden tarkastamista varten yhden tai useamman tilintarkastajan, joka toimii tehtävässään virkavastuulla. Tilintarkastajan tulee olla julkishallinnon ja talouden tilintarkastuslautakunnan hyväksymä JHTT-tilintarkastaja tai JHTT-yhteisö. Kuntalain 73 §:n mukaan

Tilintarkastajien on viimeistään toukokuun loppuun mennessä tarkastettava hyvän tilintarkastustavan mukaisesti kunkin tilikauden hallinto, kirjanpito ja tilinpäätös. Tilintarkastajien on tarkastettava:

-onko kunnan hallintoa hoidettu lain ja valtuuston päätösten mukaisesti

-onko kunnan tilinpäätös ja siihen kuuluva konsernitilinpäätös laadittu tilinpäätöksen laatimista koskevien säännösten ja määräysten mukaisesti sekä antavatko ne oikeat ja riittävät tiedot tilikauden toiminnasta, taloudesta ja taloudellisesta kehityksestä ja taloudellisista vastuista

-ovatko valtionosuuksien perusteista ja käytöstä annetut tiedot oikeita sekä

-onko kunnan sisäinen valvonta ja konsernivalvonta järjestetty asianmukaisesti.

Tilintarkastajien tulee noudattaa valtuuston ja tarkastuslautakunnan antamia erityisiä ohjeita, mikäli ne eivät ole ristiriidassa lain, kunnan johtosääntöjen tai hyvän tilintarkastustavan kanssa. Havaitsemistaan epäkohdista tilintarkastajien on ilmoitettava viipymättä tarkastuslautakunnalle ja tarvittaessa myös kunnanhallitukselle.

Tarkastuslautakunta

Kuntalain 71 §:n mukaan

Tarkastuslautakunnan on valmisteltava valtuuston päätettävät hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat sekä arvioitava, ovatko valtuuston asettamat toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet kunnassa ja kuntakonsernissa toteutuneet. Lautakunnan puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan tulee olla valtuutettuja.

Edelleen kuntalain 74 § säätää, että

tarkastuslautakunnalla ja tilintarkastajalla on salassapitoa koskevien säännösten estämättä oikeus saada kunnan viranomaisilta tietoja ja nähtäväkseen asiakirjoja, joita tarkastuslautakunta tai tilintarkastaja pitää tarpeellisina tarkastustehtävän hoitamiseksi.

Revisiotoimisto avustaa tarkastuslautakuntaa valmistelemalla sen käsittelyyn tulevat asiat. Tarkastuslautakunnan on huolehdittava kunnan ja sen tytäryhteisöjen tarkastuksen yhteensovittamisesta. Revisiotoimiston päällikkönä ja lautakunnan esittelijänä toimii kaupunginreviisori.

Muu ulkoinen valvonta

Valtion viranomaisten ja EU-tarkastajien lisäksi ulkoista valvontaa voivat suorittaa kuntalaiset, joilla on julkisuusperiaatteen mahdollistama valvontaoikeus mm. muutoksenhakujärjestelmän kautta.

2.2.3 Sisäinen valvonta

Kaupungin sisäisen valvonnan järjestämisestä vastaavat tilivelvolliset ja heidän alaisuudessaan työskentelevät johtavat viran- ja toimenhaltijat sekä muut vastuuhenkilöt.

Sisäinen tarkastus

Sisäisen tarkastuksen toimisto on osa kaupunkikonsernin ohjaus- ja valvontajärjestelmää, jota kaupunginjohtaja hyödyntää toteuttaessaan valvontavelvollisuuttaan. Sisäinen tarkastus toimii kaupunginjohtajan alaisuudessa varmentaen hänen toimeksiannostaan ja hänelle raportoiden sisäisen valvonnan toimivuutta.

Sisäisen tarkastuksen toimisto arvioi kaupungin sisäisen valvonnan järjestelmien toimivuutta ja riskienhallintaa. Näiltä osin keskitytään erityisesti omaisuuden suojaan, toiminnan laillisuuteen, resurssien tehokkaaseen käyttöön sekä päätöksenteossa käytettävän tiedon luotettavuuteen. Lisäksi toimisto tekee sisäisen valvontajärjestelmän toimintaan liittyviä kehittämis- ja parannusehdotuksia. Sisäistä valvontaa arvioitaessa käytetään tarvittaessa apuna ulkopuolisia asiantuntijoita.

Sisäisen tarkastuksen toimistolla on oikeus saada veloituksetta käyttöönsä tarkastuksen puitteissa tarvittavat asiakirjat ja muut tiedot sekä hallintokunnilta että kaupunkikonserniin kuuluvilta yhteisöiltä ja muilta yksiköiltä. Ostettaessa palveluja ulkoiselta palveluntuottajalta tulee hankintasopimukseen sisällyttää lauseke, joka mahdollistaa sisäisen tarkastuksen oikeuden saada valvonnan toimivuuden tarkastamisen edellyttämät tiedot tai joka muutoin antaa riittävän tarkastusoikeuden hankittuun palveluun. Vastaavat tiedonsaanti- ja tarkastusoikeudet on sisällytettävä avustuspäätöksiin.

Valmistuneet tarkastusraportit lähetetään tiedoksi kaupunginjohtajalle ja asianomaiselle apulaiskaupunginjohtajalle sekä virastopäällikölle. Lisäksi raportit lähetetään tarkastuksen kohteelle tiedoksi tai mahdollisia toimenpiteitä varten. Tarkastusraportit on arkistoitu Joutseneen, josta ne ovat muiden tahojen selattavissa ja luettavissa. Raporttien suosituksien täytäntöönpanosta vastaa operatiivinen johto. Niiden toteutumista seurataan järjestelmällisesti jälkitarkastuksien puitteissa.

3. SISÄISEN VALVONNAN JÄRJESTÄMINEN

3.1.Toimivuuden arviointi

Kunnan toimielin vastaa johtamastaan toiminnasta ja sille asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta. Hyvän hallintotavan mukaan toimielimet kokoontuvat säännöllisesti, käsittelevät niille määrätyt asiat, tekevät päätökset ja järjestävät seurannan päätösten toimeenpanolle.

Johtavan viranhaltijan on järjestettävä vastuullaan oleva toiminta tehokkaaksi ja tulokselliseksi sekä varmistettava, että toiminnalle asetetut tavoitteet saavutetaan. Esimiehillä ja päätöksentekijöillä on oltava ajantasainen tieto toiminnasta ja sen tuloksista. Ajantasaisen seurannan ja raportoinnin varmistaminen käytännössä on kunkin yksikön esimiehen vastuulla.

Sisäisen valvonnan järjestämisen ja toimivuuden arvioinnissa voidaan hyödyntää esimerkiksi COSO-ERM –viitekehystä, joka on yleisesti käytössä sekä julkisella että yksityisellä sektorilla (www.coso.org). Hallintokuntien on myös mahdollista käyttää sisäisen valvonnan arviointiin ja kehittämiseen jotain muuta soveltuvaa viitekehystä. COSO-ERM -mallissa sisäinen valvonta on perinteisesti jaettu viiteen arvioitavaan osatekijään:

-valvontaympäristö

-riskienhallinta

-valvontatoimenpiteet

-informaatio ja kommunikaatio

-sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimivuuden seuranta ja arviointi

Valvontaympäristö

Valvontaympäristö ja johtamistapa yhtenä sen osana luovat perustan sisäiselle valvonnalle ja edistävät tavoitteiden saavuttamista. Asianmukainen johtamistapa ja valvontakulttuuri edistävät päätösten ja sääntöjen mukaista toimintaa sekä ehkäisevät väärinkäytöksiä puuttumalla. Toimivan valvontajärjestelmän rakentaminen ja ylläpitäminen on operatiivisen johdon vastuulla.

Valvontakulttuurin muodostumiseen vaikuttavat mm:

-kaupungin arvot ja toimintaperiaatteet

-hyvä hallinto- ja johtamistapa

-tehtävien ja vastuiden delegointi

-organisaatiorakenne ja työnkuvat

Riskienhallinta

Eräs sisäisen valvonnan osatekijöistä COSO-ERM –mallin mukaisesti on riskienhallinta. Riskit voivat vaarantaa mm. asetettujen tavoitteiden saavuttamisen. Yksikön johto vastaa siitä, että riskienhallinta on järjestetty tarkoituksenmukaisella tavalla yksikön toiminta huomioiden. Asianmukainen riskienhallinta edellyttää riskien tunnistamista, niiden arviointia, riskeihin vastaamista ja riskien sekä riskienhallinnan toimivuuden seurantaa. Toimintojen menetelmäkuvaukset helpottavat riskien tunnistamista ja päinvastoin. Menetelmäkuvauksien laatimisesta vastaa pääsääntöisesti yksikön esimies tai prosessinomistaja.

Taloussäännön 13 §:n mukaan kaupunginhallitus päättää riskienhallinnan järjestämisestä. Riskienhallintaa koskevia ohjeita antaa riskienhallintapäällikkö, joka myös tukee konserniyksiköitä niiden riskienhallintaa koskevassa työssä. Riskienhallinnan periaatteet on määritelty kaupungin riskienhallinnan oppaassa (Rhp 13.3.2006 § 1). Riskienhallinnan käytännön vastuu on kuitenkin viime kädessä hallintokunnissa ja muissa kaupungin omistamissa yhteisöissä. Nämä vastaavat omien yksikköjensä ja prosessiensa yleisestä riskienhallinnasta ja sen ohjeistamisesta.

Valvontatoimenpiteet

Operatiiviseen toimintaan kohdistuvat valvontatoimenpiteet – sisäiset kontrollit - muodostavat organisaation valvontajärjestelmän perustan, joka luo samalla edellytykset toiminnan ohjaukselle. Niiden avulla varmistetaan toimielinten ja johtavien viranhaltijoiden määräysten toteuttaminen ja edesautetaan siten asetettujen tavoitteiden saavuttamista. Valvontatoimenpiteiden tulee kattaa yksikön kaikki tasot ja toiminnot.

Valvontatoimenpiteitä ovat mm. raportointi johdolle, hyväksymis- ja valtuutusmenettely, ohjeiden noudattamisen valvonta, poikkeamien seuranta sekä tuloksien arviointi ja erilaiset täsmäytykset. Niiden avulla varmistutaan tietojen luotettavuudesta, toiminnan taloudellisuudesta ja tehokkuudesta sekä varmistetaan sääntöjen noudattaminen, omaisuuden säilyminen ja resurssien tehokas käyttö.

Valvontatoimenpiteitä arvioitaessa tarkastetaan mm. seuraavia seikkoja:

-kuinka tehtävät on eriytetty

-miten omaisuuden turva ja tietoturvallisuus on varmistettu

-seurataanko toimintaa ja sen poikkeamia

-onko riskienhallinta ja jatkuvuussuunnittelu osa tavanomaista toiminnan suunnittelua

-onko talous- ja toimintaraportointi ajantasainen

-kuinka seurantaraportit käsitellään ja niiden edellyttämät toimenpiteet toteutetaan

Informaatio ja kommunikaatio

Informaatio ja kommunikaatio - raportointi ja tiedonvälitys – ovat vuorovaikutus- ja raportointikanavia, joiden avulla kaupungin johto, henkilöstö ja sidosryhmät saavat oikeaa, oikea-aikaista ja olennaista tietoa toiminnan tuloksista ja toimintaan vaikuttavista tekijöistä. Tiedon tulee kulkea organisaatiossa kaikkiin suuntiin.

Johdon tulee varmistaa tiedonvälityksen avulla henkilöstön tietoisuus organisaation arvoista, tavoitteista sekä hyväksytyistä toimintaperiaatteista ja -tavoista. Valvontavelvollisuuteen sisältyvät osatekijät on viestitettävä selkeästi henkilöstölle ja varmistettava, että asianomaiset ymmärtävät oman roolinsa kaupungin valvontajärjestelmässä. Vastaavasti mahdolliset virheet ja väärinkäytökset on niiden luonteesta riippuen raportoitava tarvittaessa ylimmälle johdolle saakka, joten tähän tulee luoda asianmukainen menettelytapa.

Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimivuuden seuranta ja arviointi

Toimielinten, tilivelvollisten ja muiden johtavien viranhaltijoiden tulee seurata valvontajärjestelmän toimivuutta. Seurantaa voidaan toteuttaa jatkuvalla, tavanomaiseen toimintaan liittyvällä seurannalla, erillisillä määräajoin tehtävillä arvioinneilla tai näiden yhdistelmällä.

Keskeisiä tehtäviä tässä ovat raportointitavoista ja -tiheydestä päättäminen sekä näiltä osin tehtyjen päätösten toteuttamisen seuranta. Seurannan perusteella johdon tulee ryhtyä mahdollisiin korjaaviin toimenpiteisiin valvontajärjestelmän toimivuuden varmistamiseksi. Tuloksellinen seuranta edellyttää mm. sitä, että raportoinnin informatiivisuutta ja luotettavuutta analysoidaan kuten myös niissä esitettyjen arviointien johdonmukaisuutta.

3.2. Sisäisen valvonnan tavoitteet

Sisäisen valvonnan tavoitteena on antaa toimivalle johdolle kohtuullinen varmuus siitä, että

organisaatiolle asetetut tavoitteet saavutetaan. Sisäinen valvonta tulee suhteuttaa yksikön toimintaan ja toteuttaa asianmukaisesti sen puitteissa.

Tällöin varmistetaan:

-tuloksellisuus:

toiminnan tuottavuuden, taloudellisuuden ja vaikuttavuuden edistäminen

-omaisuuden turvaaminen ja resurssien hyödyntäminen:

tavoitteena on välttyä menetyksiltä, jotka aiheutuvat tuhlauksesta, väärinkäytöksistä ja virheistä tai muista vastaavista asioista

-toiminnan laillisuus ja sääntöjen noudattaminen:

noudatetaan lakeja, asetuksia, säännöksiä ja kaupungin sisäisiä ohjeita

-tietojen oikeellisuus:

tuotetaan luotettavaa tietoa taloudesta ja hallinnosta ja esitetään se oikea-aikaisissa raporteissa.

Sisäisen valvonnan tavoitteiden saavuttamiseksi on kunkin esimiehen luotava asianmukainen sisäisen valvonnan järjestelmä ja varmistuttava siitä, että sitä muokataan ympäröivän organisaation kehityksen tahdissa.

Määritelmän julkishallinnon sisäisen valvonnan tavoitteiksi on laatinut ylimpien tarkastusviranomaisten yhteistyöjärjestö INTOSAI (International Organisation of Supreme Audit Institutions; www.intosai.org)

3.3 Selonteko kunnan sisäisen valvonnan järjestämisestä osana toimintakertomusta

Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston 18.6.2008 julkaiseman, kuntia sitovan yleisohjeen mukaan tulee kunnanhallituksen antaa osana toimintakertomusta oma selontekonsa sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä (http://www.kunnat.net).

Lausunnosta tulee ilmetä, miten sisäinen valvonta kunnassa on järjestetty, onko sisäisessä valvonnassa havaittu puutteita kuluneella tilikaudella ja miten sisäistä valvontaa on tarkoitus kehittää. Edelleen lausunnossa tulee käydä läpi sisäisen valvonnan eri kohdealueet mm. sääntöjen noudattamisen, tavoitteiden toteutumisen, varojen käytön valvonnan, tuloksellisuuden arvioinnin, riskienhallinnan järjestämisen ja kuntaa sitovien sopimusten osalta.

Sisäinen tarkastus avustaa hallintokuntia niiden hallintokuntakohtaisia sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa koskevien selvityksien ja tietojen antamisessa.

4. TILIVELVOLLISUUS

Tilivelvollisella on vastuu sisäisen valvonnan toimivuudesta johtamansa toiminnan osalta.

Kuntalain tarkoittamia tilivelvollisia ovat

-kunnan toimielinten jäsenet sekä

-asianomaisen toimielimen alaisena työskentelevät johtavat viranhaltijat

Tilivelvollisuus merkitsee sitä, että

-viranhaltijan toimintaa arvioi myös valtuusto tarkastuslautakunnan avulla

-viranhaltijaan voidaan kohdistaa muistutus tilintarkastuskertomuksessa ja että

-viranhaltijalle vuosittain valtuuston toimesta myönnettävä vastuuvapaus voidaan evätä riittävän painavista syistä

Kuntalain 73 §:n mukaan tilintarkastuskertomukseen on sisällytettävä lausunto sisäisen valvonnan asianmukaisuudesta. Kuntalain 75 § säätää edelleen, että tilintarkastuskertomuksessa on esitettävä, onko tilinpäätös hyväksyttävä ja voidaanko toimielimen jäsenelle ja asianomaisen tehtäväalueen johtavalle viranhaltijalle myöntää vastuuvapaus. Kuntalain 75 §:n tarkoittama muistutus voidaan kohdistaa vain tilivelvolliseen. Jos tilintarkastajat havaitsevat, että kunnan hallintoa ja taloutta on hoidettu vastoin lakia tai valtuuston päätöksiä eikä virhe tai aiheutunut vahinko ole vähäinen, tilintarkastuskertomuksessa on tehtävä asiasta tilivelvolliseen kohdistuva muistutus.

Tilivelvollisuusaseman puuttuminen ei vapauta esimiestä alaisensa toiminnan valvontavastuusta. Tilivelvolliselle myönnetty vastuuvapaus poistaa mahdollisuuden esittää siviilioikeudellisia vahingonkorvausvaatimuksia, mutta sitä vastoin rikokseen perustuvia vaatimuksia voidaan vastuuvapaudesta huolimatta esittää asian niin edellyttäessä.

5. VALVONTAVASTUU

5.1 Luottamushenkilöiden valvontavastuu

Luottamushenkilöiden toimivalta ja vastuu korostuu päätöksenteossa ja toiminnan seurannassa. He ohjaavat kaupungin toimintaa hyväksymällä strategian, talousarvion ja –suunnitelman tavoitteineen sekä päättämällä toimintaa ohjaavista säännöistä. Lautakunnilla on oma vastuunsa toimialueensa asioiden hoidon valvonnan järjestämisessä. Toimielinten jäsenten tilivelvollisuus korostaa heidän valvontavastuutaan.

5.2 Konsernijohdon valvontavastuu

Kuntalain 25 a §:n mukaan konsernijohtoon kuuluvat kunnanhallitus, kunnanjohtaja ja muut johtosäännössä määrätyt viranomaiset. Konsernijohto vastaa konsernivalvonnan järjestämisestä. Konsernivalvonnalla tarkoitetaan peruskunnan valvonnan lisäksi tytäryhteisöjen toiminnan seurantaa, analysointia ja raportointia.

Konsernijohtoon kuuluvana toimielimenä kaupunginhallitus johtaa ja kehittää kaupungin hallintoa sekä valvoo, että sen alaiset toimielimet, virastot, laitokset sekä viranhaltijat ja muut kaupungin palveluksessa olevat suorittavat tehtävänsä voimassa olevia säädöksiä ja päätöksiä noudattaen sekä toimivat kaupungin edun mukaisesti. Kaupunginjohtaja puolestaan johtaa ja valvoo kaupungin hallintoa ja taloutta sekä toimielinten, virastojen ja laitosten ja kaupungin henkilökunnan toimintaa ja muuta kaupungin toimintaa.

Asian ottamiseksi kaupunginhallituksen käsiteltäväksi ryhdytään tarvittaessa. Kaupunginjohtajalla on kokonaisvastuu kaupunkikonsernin sisäisen valvonnan toteuttamisesta ja toimivuuden varmistamisesta.

5.2.1 Konserniohje

Turku-konsernia ohjaa ja valvoo kaupunginhallitus. Sen tehtävänä on valvoa, että tytäryhteisöt toimivat kaupunginvaltuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden mukaisesti. Kaupunginhallitus valvoo myös sitä, että näiden yhteisöjen toimintapolitiikat ovat kaupungin päämäärien mukaiset.

Kaupunginhallitus valvoo tytäryhteisöjen toimintaa ja päätöksentekoa koko konsernin tavoitteita ja etua silmällä pitäen. Valvonnan toteuttamiseksi kaupungilla on oltava toimiva valvontajärjestelmä, joka varmistaa, että koko konsernin toiminta toteutuu asetettujen tavoitteiden mukaan ja että syntyvät riskit hallitaan mahdollisimman hyvin. Valvontajärjestelmän on katettava sekä yhteisöjen sisäinen toiminta että emoyhteisön ja tytäryhteisöjen välinen yhteistoiminta.

Tytäryhteisöjen edellytetään pääsääntöisesti noudattavan kaupungin valvontajärjestelmämallia oman sisäisen valvontansa toteuttamisessa.

5.3 Apulaiskaupunginjohtajien ja johtavien viranhaltijoiden valvontavastuu

Apulaiskaupunginjohtajat vastaavat osaltaan toimialueensa sisäisen valvonnan asianmukaisuudesta ja riskienhallinnasta. Heidän tehtävänään on yhdessä virastopäälliköiden kanssa luoda toimiva ja kattava valvonta- ja seurantajärjestelmä tavoitteiden toteutumisen varmentamiseksi. Tämän tehtävän toteuttamisessa heillä on erityinen vastuu tilivelvollisina.

Johtavat viranhaltijat vastaavat oman toimialueensa sisäisen valvonnan asianmukaisuudesta ja riskienhallinnasta sekä tavoitteiden saavuttamisesta. Toiminnan järjestämisessä tilivelvolliset noudattavat mahdollisen erityislainsäädännön lisäksi konsernijohdon ohjeita ja määräyksiä ja ohjeistavat asianmukaisesti alaistaan toimintaa. Lisäksi he vastaavat siitä, että prosesseilla, hankkeilla, projekteilla jne. on selkeä vastuutaho ja että omistajuus on määritelty esimerkiksi sitä kautta.

5.4 Esimiehen valvontavastuu

Esimies vastaa siitä,

-että yksikön henkilöstön toimivalta ja vastuut on asianmukaisesti määritelty ja että

-henkilöstö hallitsee omat tehtävänsä ja tuntee toiminnan tavoitteet.

Esimiehen tulee seurata vastuullaan olevia toimintoja. Tarvittaessa hänen on ryhdyttävä toimenpiteisiin, mikäli havaitaan lainsäädännön, kaupungin sisäisten sääntöjen tai päätösten vastaista tai muutoin tehotonta tai epätarkoituksenmukaista toimintaa. Esimies vastaa tiedonkulusta alaisessaan organisaatiossa sekä viestinnästä ulospäin.

6. OHJEEN VOIMAANTULO

Tämä ohje tulee voimaan xx.xx.2008

Kaupunginhallitus valtuuttaa kaupunginjohtajan hyväksymään ohjeeseen sellaiset vähäiset muutokset, jotka ovat tarpeellisia sen ajan tasalla pitämiseksi mm. lakimuutoksien johdosta. Sisäisen tarkastuksen toimisto oikeutetaan tekemään ohjeistukseen vähäisiä teknisiä korjauksia ja vastaavia tarkistuksia.

Ohje tuodaan kaupunginhallituksen käsittelyyn toimikausittain. Seuraavan kerran kaupunginhallitus käsittelee ohjeen vuonna 2010.

LIITE 1 Kysymyksiä tilivelvollisille sisäisen valvonnan toimivuuden testaamiseksi

LIITE 2 Käsitteitä