Esityslistat/pöytäkirjat

Kansliapäällikkö Tuomas Heikkinen ja talousjohtaja Valtteri Mikkola 3.6.2021:

Kaupunginvaltuusto hyväksyi 16.11.2020 voimassa olevan taloussuunnitelman vuosille 2021-2024. Taloussuunnitelma on seuraavien vuosien osalta alijäämäinen ja talouden tasapainoa tavoitellaan vuoteen 2023 mennessä.

Koronapandemia on vaikeuttanut merkittävästi kaupungin toiminnan ja talouden suunnittelua. Vallitsevan epävarmuuden seurauksena pitkän aikavälin tavoitteiden määrittäminen on vaikeaa.

Kaupungin tulee jatkaa taloudellisen aseman ja investointikyvyn parantamista. Palvelutuotannon laadun parantamiseen ei tällä hetkellä ole mahdollisuuksia. Ensisijaisesti pitää edistää toimenpiteitä ja investointeja, joiden seurauksena kyetään lisäämään tuottavuutta, kasvattamaan tuloja tai hillitsemään toimintakatteen kehitystä.

Päivitetyssä taloussuunnitelmassa ensimmäiset vuodet ovat alijäämäisiä ja talouden tasapainoa tavoitellaan vuoteen 2024 mennessä. Mahdollisen soteuudistuksen vaikutukset tullaan arvioimaan ja huomioimaan syksyn talousarviovalmistelun yhteydessä, mikäli uudistuksen toteutumisesta on päätös.

Valmisteltujen suunnittelulukujen pohjana on käytetty palvelukokonaisuuksien omia arvioita palvelutarpeen ja toiminnan kehityksestä sekä valtiovarainministeriön laskelmiin perustuvia tulorahoituksen ennusteita.

Lähtökohdat ja toimintaympäristössä tapahtuvia muutoksia

Valtiovarainministeriö on julkaissut toukokuussa taloudellisen katsauksen, jossa on arvioitu julkisen sektorin sekä kuntien tilannekuvaa.

Julkisen talouden tilannekuva

Julkisen talouden alijäämä kasvoi viime vuonna mittavaksi covid-19-epidemian vuoksi. Julkista taloutta heikensivät talouden taantuma sekä monet epidemian vuoksi toteutetut tukitoimet. Talous elpyy kuluvana vuonna, mutta julkisen talouden alijäämä pysyy mittavana. Päätösperäinen finanssipolitiikka on kuluvana vuonna taloudellista aktiviteettia ylläpitävää. lähivuosien talouskasvu vahvistaa julkista taloutta, mutta julkinen talous jää kriisiä edeltänyttä aikaa alijäämäisemmäksi. Julkisessa taloudessa vallitsee rakenteellinen menojen ja tulojen välinen epätasapaino.

Julkinen velka kasvoi vuoden 2020 aikana. Velka suhteessa bruttokansantuotteeseen nousi lähes 10 prosenttiyksikköä korkeammalle tasolle kuin ennen kriisiä. Vaikka velkasuhteen kasvu hidastuu tulevina vuosina, velkasuhde nousee yli 75 prosenttiin vuosikymmenen puolivälissä. Julkinen velkasuhde on jäämässä huomattavasti korkeammalle tasolle kuin ennen kriisiä.

Valtionhallinto on kantanut suurimman osan virusepidemian vuoksi päätettyjen tukitoimien kustannuksista. Valtiovalta on tukenut kuntia ja sosiaaliturvarahastoja epidemiasta koituvien haittojen lieventämiseksi. Valtionhallinto olikin viime vuonna julkisen talouden alasektoreista kaikkein alijäämäisin. Valtion toteuttama aktiivinen finanssipolitiikka elvytti taloutta viime vuonna ja ylläpitää taloudellista aktiviteettia myös tänä vuonna. Valtionhallinnon alijäämä pienenee hieman talouskasvun siivittämänä, mutta jää kuitenkin suureksi.

Julkisen talouden merkittävimmät riskit linkittyvät edelleen yleiseen talouskehitykseen. Epidemian uudet aallot sekä mahdollisesti jälleen kiristettävät sulkutoimet voivat hidastaa talouden toipumista ja heikentää julkista taloutta niin hidastuneen talouskasvun kuin myös mahdollisten uusien tukitoimien myötä.

Paikallishallinto

Kansantalouden tilinpidossa kunnat ovat osa paikallishallintoa. Ennakollisten tietojen mukaan paikallishallinnon rahoitusasema koheni v. 2020 ennätykselliset 3,2 mrd. euroa ollen 0,1 % ylijäämäinen suhteessa BKT:hen. Kohentumista selittävät peruspalvelujen turvaamiseksi ja kuntien aktiviteetin ylläpitämiseksi päätetyt merkittävät valtion tukitoimet.

Vuonna 2021 paikallishallinnon rahoitusasema heikkenee n. 0,8 mrd. euroa alijäämäiseksi talouden elpymisestä ja valtion tukitoimista huolimatta. Tähän vaikuttaa kulutusmenojen kasvun kiihtyminen, mikä aiheutuu mm. suojavarusteisiin ja covid-19-viruksen testaukseen käytettävien menojen kasvusta, hallitusohjelman tehtävämuutoksista ja kunta-alan palkankorotuksista. lisäksi viime vuodelta ja kuluvalta keväältä arvioidaan kertyvän mm. palvelu- ja hoitovelkaa, joiden purkaminen aiheuttaa menopaineita epidemian helpottaessa. Hallitus on sitoutunut rahoittamaan kuntien uudet ja laajenevat tehtävät sekä kompensoimaan koronavirukseen välittömästi liittyvät kustannukset kunnille täysimääräisesti.

Paikallishallinnon vuosien 2022–2025 kehitysarvio on painelaskelma, jossa on huomioitu yleisen talous- ja väestökehityksen lisäksi vain jo julkisen talouden suunnitelmaan ja talousarvioesityksiin sisältyvät kuntatalouteen vaikuttavat toimenpiteet. arvio ei sisällä kuntien ja kuntayhtymien omia toimia vuosille 2022–2025. Ne huomioidaan kehitysarviossa vasta talousarvioiden valmistumisen jälkeen. Kunnallisveroprosentit on pidetty vuoden 2021 tasolla. Painelaskelmassa on huomioitu hallituksen esitys sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen järjestämisen uudistamisesta, joka siirtää sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen järjestämisen kunnilta hyvinvointialueiden vastuulle v. 2023.

Vaikka paikallishallinnon menojen kasvu hidastuu huomattavasti v. 2022 covid-19-kriisin helpottaessa, heikkenee paikallishallinnon rahoitusasema jälleen voimakkaasti v. 2022 määräaikaisten tukitoimien päättyessä. Kertaluonteiset covid-19-kriisistä johtuvat tuet eivät ratkaise kuntatalouden rakenteellista tulojen ja menojen epätasapainoa, joka on seurausta väestön ikääntymisen aiheuttamasta sosiaali- ja terveydenhuoltomenojen kasvupaineesta ja työikäisten määrän vähenemisestä.

Verotulojen ennuste

Kuntaliitto on päivittänyt veroennustekehikkoa valtionvarainministeriön taloudellisen katsauksen julkaisun jälkeen ja ennusteet perustuvat pääosin kevään kuntatalousohjelman arvioihin verotulojen kehityksestä. Ennusteessa on myös huomioitu verotilitykset huhtikuuhun asti, Verohallinnon julkaisema tilasto verovuoden 2020 ansiotuloista sekä kiinteistöveron ennakkotiedot verovuodelle 2021. Vuosille 2023–2025 ennusteessa ei ole huomioitu mahdollisen soteuudistuksen vaikutuksia kuntien verotuloihin.

Kunnallisveroennuste

Verovuoden 2020 osalta ansiotulojen kehitykset perustuvat Verohallinnon tilastoon, jossa ansiotulot perustuvat työnantajilta ja suoritusten maksajilta saatuihin tulorekisteri- ja vuosi-ilmoitustietoihin. Tilasto on ensimmäinen luotettava näkymä viime vuoden ansiotulojen kehityksestä. Lopullisen verotuksen tiedot voivat kuitenkin poiketa näistä tiedoista. Tilastot sisältävät tietoa Suomessa maksetuista palkka-, eläke-, työttömyys- ja sosiaaliturvaetuuksista sekä vertailun edellisen vuoden vastaaviin tietoihin.

On syytä huomioida, että kuntakohtaisissa veroennustekehikoissa ansiotulojen muutokset voivat poiketa merkittävästi tammikuun vastaaviin arvioihin. Tammikuun kuntakohtaiset oletusarvot perustuivat pitkälle koko maan kehitykseen sekä kunnan väestön kehitykseen. Tammikuussa ei siis vielä tarkasti pystytty huomiomaan koronan vaikutuksia ansiotuloihin kunnissa. Vielä tarkempi kuva verovuodesta 2020 saadaan kun ensimmäiset ennakkotiedot valmistuvasta verotuksesta julkaistaan kesäkuun lopussa. Seuraavat veroennustekehikot julkaistaan elokuussa, jossa huomioidaan viikolla 32 julkaistavat ennakkotiedot.

Kuluvalle ja tuleville vuosille talouden näkymät ovat kohentuneet. Kuluvana vuonna ennakkoverojen arvioidaan kasvavan reilu 2 %. Valmistuvan verotuksen tilitykset ovat tosin viime vuoden vastaavia reilusti pienempiä ja näin ollen kuluvan vuoden tilitykset yhteensä vastaavat tammikuun arvioita. Palkkasumman kehitysarvio on parantunut verrattuna alkuvuoden arvioihin ja tämä näkyy myös ensi vuonna verrattain paremmassa kehityksessä. Myös vuosille 2023–2025 kunnallisveroon odotetaan keskimäärin noin 3,5 %:n kasvua vuositasolla.

Yhteisö- ja kiinteistöveroennuste

Yhteisöveroennuste perustuu toimintaylijäämän päivitettyyn kehitysarvioon sekä alkuvuoden tilitystietoihin. Kuluvana vuonna tilitettävät yhteisöverot kasvavat arviolta yhteensä vajaa 27 %. Syy hyvän kehitykseen löytyy osin verovuoden 2020 parantuneesta maksuunpanoarviosta sekä alkuvuoden hyvistä verotilityksistä. Helmikuussa valmistuvan verotuksen 2020 lisäennakkoja kertyi huomattavasti viime vuotta enemmän. Myös yhteisöveron ennakkoveroihin odotetaan hyvää kasvua, vajaa 20 % verrattuna viime vuoteen. Syy hyvään kehitykseen löytyy parantuneen maksuunpanoarvion lisäksi myös korotetusta kuntaryhmän jako-osuudesta. Verovuodelle 2021 kuntaryhmän jako-osuus nousi reilulla 2 % -yksiköllä, pääosin varhaiskasvatusmaksujen alentamisen ja tämän kompensoimisesta johtuen. Ensi vuonna yhteisöveron jako-osuus putoaa taas reilulla 10 % -yksiköllä ja tilitykset samalla arviolta vajaa -17 %.

Kiinteistöveron osalta viime vuosi oli odotettua heikompi verovelvolliskohtaiseen verotuksen valmistumisen johdosta. Verovuoden 2020 kiinteistöveron kokonaismaksuunpanosta tilittyi tämän vuoden tammi-huhtikuun aikana noin 197 miljoonaa euroa, eli noin 10 % maksettavasta kiinteistöverosta. Verovuoden 2021 kiinteistöverotiedot perustuvat Verohallinnon maaliskuun lopussa julkaistuun ennakkotietoon. Verohallinnon mukaan verovuoden 2021 kiinteistöveron kokonaismaksuunpanosta arvioidaan erääntyvän ensi vuoden alussa hieman pienempi määrä, yhteensä noin viisi prosenttia. Kyseessä on tämänhetkinen arvio verotuksen ensi vuoden etenemisestä, johon voi tulla muutoksia verotuksen toimittamisen aikana. Tämä arvio on huomioitu veroennustekehikossa tuleville vuosille. Yllä mainittujen seikkojen johdosta kiinteistöverokertymä kasvaisi kuluvana vuonna vajaa 20 % ja laskisi taas ensi vuonna noin 3 %.

Soteuudistus

Vuonna 2023 sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen tehtävät siirrettäneen hyvinvointialueille ja niitä vastaava rahoitus valtiolle. Sekä paikallishallinnon tulot että menot lähes puolittuvat uudistuksen seurauksena. Väestön ikääntyminen on lisännyt hoito- ja hoivapalvelujen tarvetta ja siten kuntatalouden menopaineita jo pitkään. Tämä paikallishallinnon menojen kasvupaine helpottuu sote-uudistuksen myötä.

Paikallishallintoon luettavat tehtävät painottuvat uudistuksen jälkeen entistä vahvemmin nuorien ikäluokkien palveluihin kuten varhaiskasvatukseen ja koulutukseen, joiden palveluntarve laskee 2010-luvun syntyvyyden laskun vuoksi. Jotta palvelutarpeen pieneneminen toteutuisi menosäästönä, kunnassa on oltava valmiutta sopeuttaa palvelutuotantoaan palvelutarpeen muuttuessa.

Mahdollisen soteuudistuksen taloudellisia vaikutuksia ei ole vielä huomioitu suunnittelulukujen valmistelussa. Vaikutukset tullaan arvioimaan, kun uudistuksen toteuttamisesta on päätös sekä toteutettavien muutosten yksityiskohdat aikatauluineen ovat lopullisessa muodossaan.

Organisaatiomuutokset

Pormestarimalliin siirryttäessä kaupungin johtamisjärjestelmää on kehitetty kuluneen vuoden aikana. Osana uudistusta on luotu mm. järjestämistoiminto sekä yhteiset palvelut -palvelualueet ja henkilöstä on siirretty toimielinten välillä. Organisaatiomuutoksia on toteutettu osin jo viime vuoden aikana. Muutosten seurauksena saattaa syntyä tarve muutoksia toimielinten taloudellisiin tavoitteisiin. Mahdollisesti tehtävät toimielinten väliset siirrot ovat luonteeltaan teknisiä ja ne eivät muuta kaupunkitasoisia tavoitetasoja.

Suunnitteluluvut

Käyttötalous

Toimielinkohtaisten suunnittelulukujen määrittäminen on ollut haastavaa. Koronapandemian laaja-alaiset vaikutukset kaupungin palvelutuotantoon heijastuvat palvelutarpeisiin lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä.

Koronatilanteen parantuessa palvelutarve epäilemättä palautuu ja tämä tulee kasvattamaan niin kustannuksia kuin tuloja. Tilanteen kehittymistä seurataan kuitenkin aktiivisesti osavuosikatsauksissa ja toimintasuunnitelman tavoitteisiin palataan syksyn käsittelyissä.

Perustoiminnan palvelutarpeita on pyritty tunnistamaan toukokuun aikana. Tarpeisiin sisältyy lakisääteisiä muutoksia sekä patoutunutta palvelutarvetta ja toiminnan kehittämisen tarvetta. Arviot taloudellisista tarpeista tarkentuvat osana jatkovalmistelua.

Verorahoituksen parantunut ennuste ylittää voimassa olevaan taloussuunnitelmaan kirjatut tavoitteet. Tästä huolimatta verorahoituksen kehitys ei riitä vastaamaan toimintakatteen toteutuneeseen kehitykseen ja arvioihin palvelutarpeiden kehityksestä.

Suunnitteluluvuissa toimintakatteen kehitys on voimassa olevaa taloussuunnitelmaa voimakkaampaa. Kehitystä selittävät lakisääteiset muutokset sekä hyvinvointipalvelujen oman toiminnan ja erikoissairaanhoidon (sairaanhoitopiiri) palvelutarpeen kehitys. Taloussuunnitelmavuosiin heijastuu voimakkaimmin hyvinvointipalvelujen tarpeet.

Suunnitteluluvut toimivat toiminnan suunnittelun raamina ja niissä on pyritty vastaamaan perustoiminnan tarpeisiin. Suunnitelmien yksityiskohdat tarkentuvat valmistelun edetessä ja mahdollisia tarkistuksia voidaan tehdä toimielinten ehdotusten jälkeen.

Talouden tasapainottamiseen tulee edelleen kiinnittää erityistä huomiota ja kaupungin taloudellinen tilanne vaatii suunniteltujen sopeuttamistoimenpiteiden toteuttamista.

Investoinnit

Keväällä on valmisteltu investointiohjelmien lähtökohtia ja priorisointia. Investointiohjelmien laadinnassa on huomioitu Turun kaupungin strategiset linjaukset ja strategiset lähtökohdat, kuten Turun kärkihankkeet.

Investointiohjelmien laadinnan muita lähtökohtia ovat ensisijaisesti turvallisuuden ja terveyden kannalta välttämättömät ja ylläpitokustannuksia pienentävät, energiatehokkuutta parantavat peruskorjaushankkeet, joiden pitkäaikainen tarve palveluverkossa on varmistettu.

Hankkeiden tärkeysjärjestyksessä etusijalla ovat kohteet, joiden toteuttamiseen kaupunki on sitoutunut sopimuksin. Lisäksi hankkeiden tärkeysjärjestyksessä otetaan huomioon investointien välttämättömyys ja vaikuttavuus.

Valmistelu toimii hyvänä lähtökohtana investointiohjelmien yksityiskohtaisemmalle valmistelulle. Vallitseva alhainen korkotaso puoltaa kaupungin ja sen toimintojen kehittämistä investointien kautta. Etusijalle on tarkoituksenmukaista asettaa hankkeita ja toimenpiteitä, joilla on elvyttävä ja palautumista vahvistava sekä kustannuskehitystä hillitsevä vaikutus. Kaupungin taloudellinen kantokyky varmistetaan osana talousarvion valmistelua.

Palvelukokonaisuuskohtaisia huomioita

Hyvinvointipalvelut

Koronapandemia on vaikuttanut voimakkaimmin hyvinvointipalveluihin. Vallitsevan häiriötilan seurauksena palvelujen järjestämisen suunnittelu on erityisen vaikeaa. Huomiota on keskitetty palvelujen turvaamiseen.

Perustoiminnan tarpeet ovat kasvaneet mm. perhe- ja sosiaalipalveluissa, vanhus- ja vammaispalveluissa sekä erikoissairaanhoidossa.

Koronan jälkiseurauksista ei ole selkeää kuvaa, mutta jo tässä vaiheessa on tunnistettu kasvaneita tarpeita perusterveydenhuollon ja lastensuojelun osalta. Arviot tarkentuvat syksyn valmistelussa.

Häiriötila on heijastunut myös sopeuttamisohjelman toimenpiteiden edistämiseen ja tavoitteena on palata ns. sopeuttamisohjelman uralle.

Kasvatus- ja opetuspalvelut

Lakimuutokset heijastuvat voimakkaasti kasvatus- ja opetuspalvelujen tarpeeseen. Muutokset lisäävät kustannuksia ja vähentävät tuloja. Tämän lisäksi on tunnistettu tarpeita henkilöstön lisäämiseen varhaiskasvatuksessa, perusopetuksessa, ruotsinkielisessä opetuksessa ja ammatillisessa koulutuksessa.

Kaupunkiympäristöpalvelut

Henkilöstön lisäystarpeet sekä joukkoliikenteeseen kohdistuvat muutokset muodostavat suurimman osan kaupunkiympäristöpalvelujen tarpeista. Joukkoliikenteen liikennemäärän arvioidaan palautuvan normaalitasolle, minkä lisäksi on tunnistettu taloussuunnitelmakaudella kasvava lisäystarve. Näiden lisäksi kasvavat kaupunkirakentamisen kunnossapitovastuut ja rakennusten purkukustannukset tulevat rasittamaan kaupunkiympäristöpalvelujen taloutta.

Konsernihallinto

Väistötilojen käyttöönotto heijastuvat vahvasti konsernihallinnon talouteen. Tämän lisäksi mm. kärkihankkeiden resursointi vaatii lisäpanostuksia.

Vapaa-ajan palvelut

Kulttuurin vapaan kentän tukeminen sekä Alfan tilojen jatko ja lisäys muodostavat pääosan vapaa-ajan palvelujen tarpeesta. Suunnitteluluvuissa valmistaudutaan myös lasten harrastustoiminnan tukemiseen.

Korona on vaikuttanut vahvasti vapaa-ajan palvelujen tuloihin. Tavoitteista on ymmärrettävästi jääty, koska palveluja on jouduttu sulkemaan. Suunnitteluluvuissa on arvioitu maltillista kasvua, nopeampi palautuminen saattaa heijastua positiivisesti palvelukokonaisuuden talouteen.

Toiminta- ja palvelusuunnitelmien valmistelu

Osana Pormestarien Turku -hanketta on tarkasteltu myös kaupungin ohjausmallia ja siihen kuuluvia ohjausasiakirjoja. Turun kaupungissa käytössä olleesta sopimusohjausmallista on päätetty luopua. Toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet tullaan kirjaamaan toiminta- ja palvelusuunnitelmiin.

Palvelukokonaisuudet valmistelevat toimintasuunnitelmat, joissa sisältö laaditaan strategisella tasolla ja taloussuunnitelman kattavalla aikajänteellä. Tavoitteita tarkennetaan operatiivisemmalle tasolle palvelualuekohtaisesti laadittavissa palvelusuunnitelmissa.

Palvelualueet ovat keväällä on aloittaneet uusien palvelusuunnitelmien laatimisen. Pohjana on käytetty hyväksi koettuja ja johtamisen näkökulmasta oleellisia sisältöjä operatiivisista sopimuksista. Tavoitteena on ollut kiinnittää erityistä huomiota suunnittelun lähtökohtiin ja toimintaympäristön muutoksiin.

Palvelukokonaisuudet käynnistävät kesäkuussa toimintasuunnitelmien laatimisen. Palvelukokonaisuuksien toimintasuunnitelmien sisällöt muodostavat olennaisen osan kaupunkitason toimintasuunnitelmasta. Virkamiesvalmiita luonnoksia tullaan käsittelemään lautakuntien kokouksissa ja seminaareissa. Lautakuntien tulee hyväksyä toimintasuunnitelman ja palvelusuunnitelmat 1.10.2021 mennessä.

Toimintasuunnitelman jatkovalmistelun aikataulu

Kh	7.6.2021	Suunnitteluluvut
Kv	14.6.2021	Suunnitteluluvut
Ltk	1.10.2021*	Palvelusuunnitelmien hyväksyminen
Ltk	1.10.2021*	Toimintasuunnitelmien hyväksyminen
Pormestari	21.10.2021**	Talousarvioesitys
Kh	25.10.2021**	1. Talousarviokäsittely
Kh	8.11.2021**	2. Talousarviokäsittely
Kv	15.11.2021**	Talousarviokäsittely
Ltk	16.12.2021*	Talousarvion täytäntöönpano valmis
Kh	20.12.2021**	Talousarvion täytäntöönpano valmis

*) Tähän mennessä

**) Alustava päivämäärä

Kansliapäällikkö antaa toimialoille tarkemmat ohjeet toimintasuunnitelman (talousarvio ja –suunnitelma) valmistelusta.

Turun kaupunki	§	Kokouspvm	Asia	1
Kaupunginhallitus	280	07.06.2021	8
Kaupunginvaltuusto	152	14.06.2021	24
Keskusvaalilautakunta	151	27.09.2021	6