Konsernihallinto, Lakiasiat, kaupunginlakimies Jukka Vanto 17.2.2017:

Asian taustaa

Turun Seudun Vammaisten Asuntotukiyhdistys r.y. (jäljempänä myös TSVA) on 26.9.2016 kaupungin hyvinvointitoimialalle saapuneella-asiakirjalla ilmoittanut, että asumispalveluiden sekä aterioiden valmistuskustannusten hintoja korotetaan 1.1.2017 lukien 3,5 prosenttia TSVA:n kaikissa toimintayksiköissä. Lisäksi asiakirjassa on ilmoitettu asukkailta perittävien maksujen korotuksesta.

Sosiaali- ja terveyslautakunta on 13.12.2016 tekemällään päätöksellä § 281 hylännyt TSVA:n esityksen asumispalveluihin liittyvien hintojen korottamisesta.

Oikaisuvaatimus perusteineen

TSVA on 12.1.2017 päivätyllä oikaisuvaatimuksellaan vaatinut sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen 13.12.2016 § 281 kumoamista ja hinnankorotusesityksen käsittelemistä uudelleen sekä esittänyt hyväksyttäväksi hinnankorotukseksi 1,19 prosenttia kaikkiin asumispalveluiden hintoihin TSVA:n kaikissa toimintayksiköissä aiemmin esitetyn 3,5 prosentin sijaan.

Oikaisuvaatimuksen mukaan laskennallinen alan yleissitovan työehtosopimuksen mukainen palkkojen kehitys on ollut 1,61 prosenttia ja elinkustannusindeksin muutos 0,21 prosenttia. Kustannusten nousun laskennallinen vaikutus TSVA:lle palvelujen tuottamisesta aiheutuviin kustannuksiin on ollut syksystä 2014 syksyyn 2016 1,82 prosenttia. Kun yksittäisellä työnantajalla ansiotason kehitykseen vaikuttavat lisäksi henkilöstörakenteen muutokset ja palveluslisien määrät, on reaalinen palkkakustannusten nousu ollut TSVA:lle suurempi. Voimassa olevat puitesopimukset perustuvat loppuvuonna 2014 annettuihin tarjouksiin.

TSVA on vedonnut hinnankorotusta koskeviin sopimusehtoihin ja tarjouspyynnön ehtoihin. TSVA:n mukaan sillä on tarjousta antaessaan ollut perusteltu syy luottaa siihen, että hintojen korottaminen on mahdollista, kunhan sopimuksen mukaiset hintojen korottamisedellytykset täyttyvät. TSVA:n mukaan tätä tukee se, että sopimuksessa ei ole ehtoa, jonka perusteella tilaaja voisi olla hyväksymättä perusteltua, palvelun yleistä kustannuskehitystä vastaavaa, hintojen muutosta.

TSVA on todennut, että sopimusta on tulkittava sen tarkoitusta vastaavasti. Mikäli sopimus on epäselvä, sitä tulkitaan sen laatijan eli tilaajan vahingoksi. Mikäli tilaaja olisi tosiasiassa tarkoittanut, että tilaaja saa yksipuolisesti päättää, voidaanko hintoja korottaa, sen olisi tullut lojaliteettivelvollisuutensa vuoksi ilmaista tämä selkeästi. Mikäli sopimuksen ehtoja tulkittaisiin sosiaali- ja terveyslautakunnan esittämällä tavalla siten, että tilaaja saa yksipuolisesti päättää hintojen korottamisesta, pitkäaikaisessa sopimussuhteessa tämä lopulta johtaisi sopimussuoritusten epätasapainoon: tilaaja saisi edellyttää, että palveluntuottaja vastaisi palvelutason säilyttämisestä sekä henkilökunnan määrällisten ja laadullisten edellytysten täyttymisestä koko sopimuksen voimassaoloajan. Palveluntuottaja ei kuitenkaan voisi korottaa hintoja siten, että tilaajan edellyttämä palvelutaso voitaisiin taloudellisesti järkevällä tavalla ylläpitää.

TSVA:n mukaan neljän vuoden, optio mukaan lukien viiden, vuoden pituisessa sopimussuhteessa palveluntuottaja ei voi varautua tarjoushinnoissaan sopimuskauden aikana tapahtuviin hinnannousuihin. Tällöin hinnat olisivat tilaajalle kohtuuttomat sopimuskauden alussa, mutta palveluntuottajalle mahdollisesti liian alhaiset sopimuskauden lopussa, jolloin palveluiden tuottaminen vaadituilla kriteereillä vaarantuisi.

Mikäli tilaaja ei hyväksyisi oikaisuvaatimuksessa esitettyä uutta hinnankorotusesitystä, tarkoittaisi se sitä, että nykyiset hinnat olisivat voimassa vuoden 2018 loppuun, jolloin olisi seuraavan kerran mahdollista tarkistaa hintoja kustannusten nousua vastaavasti. Tällöin olisi vaarana, ettei TSVA pystyisi huolehtimaan sopimusten edellyttämällä tavalla palvelutason säilymisestä ja henkilökuntamitoituksesta.

Lisäkustannuksia TSVA:lle aiheuttaa sen mukaan asiakkaan itsemääräämisoikeuden toteuttamisesta huolehtiminen uuden lainsäädännön mukaisesti ja muuttuneen lainsäädännön sekä asiakkaiden ikääntymisen aiheuttama henkilökunnan koulutustarve. Henkilöstökustannuksia lisää TSVA:n mukaan sen palkkaama vapaa-ajankoordinaattori, jonka tehtäviin kuuluu palvelun piirissä olevien asukkaiden aktivointitoiminnan koordinointi, jota tilaaja edellyttää.

Sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen perusteluissa mainittu kilpailukykysopimuksen mukainen työantajamaksujen aleneminen on vaiheittainen, eikä sen vaikutus pienennä TSVA:n työantajamaksuja siinä määrin vielä vuoden 2017 aikana, että silla olisi juurikaan vaikutusta kustannusten hillitsemisessä. Lisäksi kilpailukykysopimuksen mukainen työajan pidennys tunnilla per vuosi per työntekijä ei tuo helpotusta työvoimakustannuksiin sosiaalipalvelualalla, jossa asumispalveluyksiköissä on oltava pätevää henkilökuntaa ympäri vuorokauden. Henkilökuntamitoitusta ei voida sen perusteella pienentää.

TSVA on todennut toimittaneensa hinnankorotusesityksensä tilaajalle hyvissä ajoin ennen sosiaali- ja terveyslautakunnan talousarvioesityksen hyväksymistä kaupunginvaltuustossa. Lautakunnan talousarviossa olisi siten voitu ottaa huomioon TSVA:n esittämä hinnankorotus. Jotta tilaaja voi omalta osaltaan huolehtia sopimusvelvoitteistaan, tulee sen omassa talouden suunnittelussaan ottaa huomioon sopimusten mukaiset palveluhintojen korotukset.

Oikaisuvaatimuksen arviointi

Kaupungin hyvinvointitoimiala on esimerkiksi 17.4.2015 (dnro 1584-2015) eli keväällä 2015 allekirjoittanut TSVA:n kanssa kehitysvammaisten henkilöiden asumispalveluita koskevan puitesopimuksen 31.12.2019 päättyvälle sopimuskaudelle (muut TSVA:n kanssa tehdyt sopimukset ovat asiassa saadun selvityksen mukaan hinnanmuutosehtoja koskevilta osin pitkälti saman sisältöisiä). Sopimuksen kohdan 3 (”sopimuksen voimassaolo”) mukaan sopimus on voimassa 31.12.2019 asti, jonka jälkeen sopimusta voidaan Tilaajan päätöksellä jatkaa alkuperäisin ehdoin 31.12.2020 asti.

Sopimuksen kohdassa 5 (”sopimushinnat”) todetaan muun ohella seuraavaa:

”Sopimushinnat ovat kiinteät 31.12.2016 asti, jonka jälkeen palveluntuottaja voi esittää Tilaajalle perustellusta syystä hintojen muutosta palvelun yleistä kustannuskehitystä vastaavasti. Muutetut hinnat tulevat voimaan 1.1.2017. Tämän jälkeen hinnat ovat kiinteät 31.12.2018 asti, jonka jälkeen palveluntuottaja voi esittää Tilaajalle perustellusta syystä hintojen muutosta palvelun yleistä kustannuskehitystä vastaavasti siten, että muutetut hinnat tulevat voimaan 1.1.2019.

Palveluntuottajan on esitettävä Tilaajalle asianmukainen selvitys kustannusten kehityksestä ja hinnanmuutoksen syistä. Esitykset hinnan muutoksista on esitettävä Tilaajalle kirjallisesti vähintään kolme (3) kuukautta ennen hinnanmuutoksen voimaantuloa.

Arvioitaessa palvelujen tuottamisesta aiheutuneiden kustannusten nousua, otetaan huomioon yleinen todellinen kustannusten muutos, jota määriteltäessä palkkojen painoarvo on 70 % ja elinkustannusten muutosten painoarvo 30 %.

Henkilöstökustannusten muutosta arvioidaan alan yleissitovan työehtosopimuksen ansiotason muutoksen perusteella. Muiden kustannusten muutosta arvioidaan elinkustannusindeksin muutoksen perusteella. Korotus ei kuitenkaan voi ylittää 3,5 prosenttia. Hintojen tarkistamisen arvioinnissa käytetään viimeisiä saatavissa olevia valtakunnallisia tilastotietoja.

Mikäli Tilaaja päättää käyttää optio-oikeuttaan ajalle 1.1.2020–31.12.2020, sopimushinnat ovat samat kuin varsinaisen sopimuskauden viimeisen vuoden hinnat.

Mikäli alakohtainen lainsäädäntö tai viranomaisohjeet edellyttävät ja Tilaajan kanssa sovitaan palvelun sisällössä tai järjestämisessä olennaisia muutoksia, hintoja voidaan tarkistaa muutosta vastaavasti.”

Sopimuksen mukaan palveluntuottajan on siis tullut esittää Tilaajalle asianmukainen selvitys kustannusten kehityksestä ja hinnanmuutoksen syistä tilaajalle kirjallisesti vähintään kolme (3) kuukautta ennen hinnanmuutoksen voimaantuloa. Tilaaja on siten voinut arvioida yksityisoikeudellista koskevan sopimuksen/sopimusten hinnanmuutosesityksen suuruutta ja sitä koskevan selvityksen asianmukaisuutta sellaisena kuin se on toimitettu tilaajalle sopimuksessa asetettuun määräaikaan mennessä.

Oikaisuvaatimuksen kohteena on se päätös, jolla sosiaali- ja terveyslautakunta on hylännyt TSVA:n 26.9.2016 saapuneen hinnankorotusesityksen. Yksityisoikeudellisessa sopimussuhteessa tilaajalla on ne oikeudet ja velvollisuudet, jotka sopimuksen mukaan tilaajalle kuuluvat, eikä sillä ole velvollisuutta ottaa huomioon sellaisia hinnankorotusesityksiä, jotka on esitetty sopimuksessa asetetun määräajan jälkeen. Asiaa ei ole aihetta arvioida toisin sillä perusteella, että TSVA:lla on kuntalakiin perustuva asianosaisen oikeus tehdä oikaisuvaatimus sosiaali- ja terveyslautakunnan kysymyksessä olevasta päätöksestä ja että TSVA on sisällyttänyt 13.1.2017 saapuneeseen oikaisuvaatimukseensa uuden, aiemmasta hinnankorotusesityksestä poikkeavan, hinnankorotusesityksen osin uusine perusteineen. Asiassa ei näin ollen ole tarpeen lausua siitä uudesta hinnankorotusesityksestä, joka on tehty sopimuksessa määritellyn määräajan jälkeen. 

TSVA on 26.9.2016 saapuneella ”Asumispalveluiden hinnantarkistus ajalle 1.1.2017-31.12.2018” -asiakirjalla ilmoittanut, että asumispalveluiden sekä aterioiden valmistuskustannusten hintoja korotetaan 1.1.2017  lukien 3,5 prosenttia TSVA:n kaikissa toimintayksiköissä. Korotusta on perusteltu palkka- ja elinkustannusten muutoksella. Lisäksi asiakirjassa on ilmoitettu asukkailta perittävien vuokrien korotuksesta viittaamalla yleisen kustannustason ja kiinteistönpidon kustannusten nousuun.

Sopimuksen mukaan arvioitaessa palvelujen tuottamisesta aiheutuneiden kustannusten nousua, otetaan huomioon ”yleinen todellinen” kustannusten muutos, jota määriteltäessä palkkojen painoarvo on 70 prosenttia ja elinkustannusten muutosten painoarvo 30 %.

TSVA:n hinnantarkistusasiakirjan mukaan palkkakustannusten kehitys vuodesta 2014 syksyyn 2016 olisi ollut alan yleissitovan työehtosopimuksen mukaisesti noin 2,44 prosenttia. TSVA:n oikaisuvaatimuksesta ilmenee, että laskelma ei pidä paikkaansa, vaan laskelmassa on oikaisuvaatimuksen mukaan erehdyksessä otettu huomioon myös alan ansiokehitys vuodesta 2013 vuoteen 2014, eli hankintamenettelyä ja sopimuskautta edeltävä ansiokehitys. TSVA:n hinnantarkistusasiakirjassa esitetty kustannusten muutos ei siis kuvaa sitä, kuinka paljon kustannukset ovat muuttuneet vertailuajankohtaan nähden, eli kyseessä ei ole sopimuksessa tarkoitettu todellinen muutos. Lisäksi hinnantarkistusasiakirjassa on vedottu yleisten kustannusten lisäksi TSVA:n omien kustannusten nousuun, jotka eivät ole sopimuksessa tarkoitettuja yleisiä kustannuksia. Asukkailta perittävien maksujen korotuksen osalta TSVA on vedonnut yleisen kustannustason ja kiinteistönpidon kustannusten nousuun, esittämättä niistä muuta selvitystä.

Oikaisuvaatimuksessa on esitetty, että mikäli tilaaja ei hyväksy oikaisuvaatimuksessa esitettyä uutta hinnankorotusesitystä, olisi vaarana, ettei TSVA pystyisi huolehtimaan sopimusten edellyttämällä tavalla palvelutason säilymisestä ja henkilökuntamitoituksesta.

Viimeksi mainitun johdosta on todettava, että sopimuksen kohdan 7 (”palvelutoiminta”) mukaan palveluntuottaja vastaa palvelutason säilymisestä koko sopimuksen voimassaoloajan ja palvelujen antamista varten palveluntuottajalla tulee olla riittävä ja ammattitaitoinen henkilöstö. Palveluntuottaja vastaa henkilökunnan määrällisten ja laadullisten edellytysten täyttymisestä koko sopimuskauden ajan. TSVA:n tarjouksessa tai sopimuksessa ei ole esitetty varaumia hankinnan ehtojen suhteen. Jos tarjoaja ei kykene tarjouksensa ja sopimuksen mukaiseen suoritukseen, kysymys on sopimusrikkomusasiasta.

Hinnanmuutosehdotus edellyttää toisen sopijapuolen hyväksyntää voimaantullakseen. TSVA:n hinnanmuutosehdotus ei ole sisällöltään ollut sopimuksen mukainen, eikä muutoksesta ole päästy yksimielisyyteen hyvinvointitoimialan kanssa vuoden loppuun mennessä.

Lopuksi on todettava, että julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa (1397/2016) on laajennettu hankintalain soveltamisalaa osin myös hankintasopimuskaudelle. Lain 136 §:ssä säädetään, minkälaisia muutoksia hankintasopimukseen voi tehdä sopimuskauden aikana ilman uutta hankintamenettelyä. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin pääsäännöstä, jonka mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa muuttaa olennaisesti sopimuskauden aikana ilman uutta hankintamenettelyä. Pykälän 1 momentissa on esitetty luettelo, jonka tarkoittamia muutoksia ei saa hankintasopimuksiin tehdä niiden sopimuskaudella. Luettelon muutoksista yhdenkin kohdan täyttyminen tarkoittaa sitä, että sopimukseen on tehty olennainen muutos. Uudelleenkilpailuttaminen on tehtävä, mikäli kyseessä on sellainen 1 momentissa tarkoitettu olennainen sopimusmuutos, johon ei voida soveltaa mitään 2 momentissa tarkoitettua poikkeussäännöstä. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan olennaisena pidetään ainakin muutosta, jos sopimuksesta tai puitejärjestelystä tulee muutoksen jälkeen taloudellisesti edullisempi sopimuskumppanille sellaisella tavalla, jota alkuperäisessä hankintasopimuksessa tai puitejärjestelyssä ei ollut määritetty.

Johtopäätös

Sosiaali- ja terveyslautakunta hylännee Turun Seudun Vammaisten Asuntotukiyhdistys r.y.:n oikaisuvaatimuksen.

Oheismateriaali 1Turun Seudun Vammaisten Asuntotukiyhdistys r.y.:n oikaisuvaatimus liitteineen

Oheismateriaali 2Oikaisuvaatimusta koskeva ilmoitus 16.2.2017

Toimialajohtaja Riitta Liuksa 22.2.2017

EhdotusSosiaali- ja terveyslautakunta päättää hylätä Turun Seudun Vammaisten Asuntotukiyhdistys r.y.:n oikaisuvaatimuksen.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.