Kanslichef Tuomas Heikkinen och ekonomidirektör Valtteri Mikkola 2.6.2022:

Utgångspunkter och ändringar i omvärlden

Stadsfullmäktige godkände 15.11.2021 den gällande ekonomiplanen för 2022–2025. I samband med beslutsfattandet har flera faktorer som påverkar planeringen av verksamheten och ekonomin redan identifierats, varav den viktigaste är den pågående vårdreformen.

Stadens ekonomiplanering präglas för tillfället av en exceptionell osäkerhet. Under de senaste åren har staden varit tvungen att verka mitt i coronapandemin. Pandemins direkta verkningar har kunnat identifieras, men sannolikt har vi ännu inte helt kunnat identifiera de indirekta verkningarna. Under det gångna året har staden dock lyckats återvända till en så gott som normal serviceproduktion, men verkningarna på ekonomin märks bl.a. i en ökad användning av vikarier på grund av ökad sjukfrånvaro.

Staten har ersatt de coronarelaterade kostnaderna, vilket ur den kommunala ekonomins synvinkel har varit en mycket viktig riktlinje. Att denna riktlinje tillämpas också i fortsättningen är av ytterst stor vikt.

Verkningarna av Rysslands anfallskrig har ännu inte kunnat bedömas. Ekonomin utsätts dock för betydande risker bl.a. i form av försämrade tillväxtutsikter, ökad inflation och en allt större risk för recession. Staden har vidtagit åtgärder för att hantera riskerna och har uppdaterat sina riktlinjer och anvisningar om tillvägagångssätt vid upphandlingar och entreprenader. Syftet är att säkerställa kontinuitet och projektframskridande både ur stadens och leverantörernas synvinkel.

Särskild uppmärksamhet har fästs vid hanteringen av investeringar ifall riskerna ökar. Infrastruktur- och lokalinvesteringsprogrammen har under vårens lopp utvärderats ur olika synvinklar. De flesta projekten är starkt kopplade till varandra, och därför har målet varit att identifiera de verksamhetsmässiga kopplingarna mellan projekten. Projekten bildar en kedja, vilket innebär att man måste säkerställa att varje projekt i kedjan framskrider. Dessutom har man strävat efter att bedöma kostnadskänsligheten genom att tolka pristrycket och tillgångsproblemen gällande råvaror. Staden fortsätter med granskningen och preciserar den vid mån av möjlighet under årets lopp.

Förutom ovannämnda störningssituationer kommer vårdreformen att ha en stor inverkan på den kommunala ekonomin. Social- och hälsovårdens samt räddningsväsendets uppgifter överförs till välfärdsområden 2023. Ur den kommunala ekonomins synvinkel riktar sig reformens verkningar särskilt till driftsekonomin, där inkomst- och utgiftsnivån och deras struktur betydligt ändras. 

På basis av kommunernas bokslutsprognoser för 2021 och budgeter för 2022 överstiger nettokostnaderna för uppgifterna som överförs från kommunerna till välfärdsområdena 21 miljarder euro. Kostnaderna som överförs kommer att täckas med skärningar i kommunernas interna finansiering. Från kommunerna överförs kommunalskatteinkomster, samfundsskatteinkomster, statsandelar och ersättningar för förlorade skatteinkomster. På nationell nivå överförs kommunala inkomster och kostnader i lika stor omfattning, men på kommunal nivå kan det finnas skillnader. Verkningarna jämnas ut med utjämningselement som införlivas i statsandelssystemet.

På basis av de rapporterade uppgifterna och som en del av inkomstöverföringen sänks kommunalskattesatserna i alla kommuner med 12,64 %-enheter, vilket innebär att inkomstskattesatsen i Åbo kommer att vara 6,86 % år 2023. Fullmäktige ska fatta beslut om skattesatsen under kommande höst. Från och med 2024 fastställs skattesatserna med 0,10 procentenheters noggrannhet.

Till följd av vårdreformen sänks kommunernas utdelning av samfundsskatten med 30 %. Detta återspeglas särskilt i de större städerna där samfundsskatteinkomsterna har varit en betydande del av den interna finansieringen.

Sänkningen syns ännu inte fullt ut i skatteinkomsterna år 2023 på grund av rytmen för skatteinflödet (år 2023 redovisas skatter som delvis betalats år 2022 med en högre skattesats). Fenomenet påminner om sviterna av skattekortsreformen år 2019, även om det denna gång handlar om ett positivt fenomen för den kommunala ekonomin.

Finansministeriets finansieringsanalyser för kommunerna har uppdaterats i april.  I kalkylerna bedöms kostnaderna som överförs kommunvis. Dessa kostnader påverkar kommunens balans, förändringsbegränsning och utjämning av systemändringen.  Kalkylerna som uppdaterats på våren har beaktats i prognoserna över den interna finansieringen. Finansministeriet torde uppdatera prognoserna på hösten, varefter de senaste uppgifterna beaktas i stadens budgetberedning.

Kalkylerna uppdateras i slutlig form år 2023 då kommunernas bokslutsuppgifter för 2022 är tillgängliga. Uppdateringen av kalkylerna kan dröja till hösten, då beskattningen för 2022 torde bli klar. I de slutliga kalkylerna fastställs finansieringen för år 2024 framåt. Samtidigt omvandlas förändringsbegränsningen och utjämningen av systemändringen till sin slutliga form. Enligt lagen görs övergångsutjämningen till det slutliga balansläget under fem års tid.

Kalkylerna för vårdreformen präglas dock av osäkerhet. De förväntat större kostnaderna för uppgifterna som överförs och/eller de förväntat mindre beskattningsbara inkomsterna kan ha en negativ inverkan. Därför ska staden i år fästa särskild uppmärksamhet vid kostnadsutvecklingen gällande uppgifterna som överförs och för sin del stöda upprätthållandet av det allmänna ekonomiska läget på en hållbar nivå.

Den offentliga sektorn har traditionellt haft en balanserande roll i hanteringen av konjunkturlägen och ett systematiskt främjande av stadens investeringsprogram spelar en viktig balanserande roll i denna situation som eventuellt försvåras.

Staden ska fortsätta att förbättra sin ekonomiska ställning och investeringsförmåga. För tillfället har staden inte råd att förbättra tjänsternas kvalitet. I första hand ska staden främja åtgärder och investeringar som bidrar till att öka produktiviteten, öka inkomsterna eller dämpa utvecklingen av verksamhetsbidraget.

Borgmästarprogrammets mål

Utöver det allmänna ekonomiska läget och ändringen i omvärlden utgår stadens ekonomiplanering från borgmästarprogrammet och dess mål. Borgmästarprogrammet utarbetades och godkändes under år 2021. I det skedet hade man inte kännedom om vårdreformens slutliga verkningar eller de direkta och indirekta verkningarna av Rysslands anfallskrig.

Det händer mycket i omvärlden och flera faktorer påverkar stadens ekonomi. Det pågående kriget kan utöver de direkta verkningarna också ha indirekta efterhandsverkningar under de kommande åren. I beredningen av planeringssiffrorna har de kända verkningarna beaktats, men prognoserna preciseras i takt med att beredningen framskrider.

Ett hållbart basscenario för ekonomin

Ändringen av verksamhetsbidraget är den största faktorn som påverkar såväl det årliga resultatet som indirekt stadens investeringsförmåga. Under de senaste åren har verksamhetsbidraget utvecklats snabbare än den interna finansieringen och detta har medfört en stor utmaning för staden.

Under planperioden 2023–2026 överskrider ökningen av verksamhetsbidraget inte målet på +2,4 % som antecknats i borgmästarprogrammet. Emellertid utgör den förväntade ökningen år 2022 ett orosmoment, eftersom detta betydligt överskrider målet på +3,3 %. Läget ska bedömas på nytt i höstens budgetberedning utifrån de uppdaterade uppgifterna (bl.a. den andra delårsöversikten, kalkylerna för vårdreformen, skattefinansieringen).

Staden ska fortsätta förbättra sin ekonomiska ställning och investeringskapacitet. Kvaliteten på serviceproduktionen ska förbättras på ett kostnadsneutralt sätt i hela staden. I synnerhet måste staden främja sådana åtgärder och investeringar som gör det möjligt att öka produktiviteten och intäkterna eller stävja verksamhetsbidragets utveckling.

Skuldtak

Stadens interna finansiering räcker inte till för att täcka alla nettoutgifter för verksamheten och investeringarna, vilket innebär att staden kommer att skuldsätta sig under ekonomiplaneperioden. Den växande staden ska investera i förstärkandet av både servicenätet och ökningen av livskraft. Den positiva inkomsteffekten av tillväxtinvesteringarna realiseras ofta i efterskott, därför uppstår den negativa effekten som riktas till staden på förhand. Nettoeffekten ska alltid vara positiv.

Staden beviljar lån till koncernsammanslutningarna, dessa lån kallas för utlåningar. Utlåningarna beviljas på marknadsvillkor och koncernsammanslutningarna får sin interna finansiering i huvudsak utifrån staden.  Utlåningarna syns bland moderstadens lån, och med tanke på måluppsättningen är det ändamålsenligt att dessa utlåningar korrigeras. I målet för skuldtak har utlåningarna dragits av lånestocken och som motivering används korrigerad lånestock.

Stadens finansieringsbehov förknippas betydligt med stadens tillväxt, befolkningsutvecklingen har alltså beaktats i målsättningen. Staden har gjort en egen befolkningsprognos. Denna prognos har använts som divisor i nyckeltalet för skuldtaket, korrigerad lånestock per invånare.

Flera faktorer har en inverkan utöver användningen av medel för verksamheten och investeringar. Moderstadens finansieringsbehov kan påverkas av eventuella försäljningar av byggnader som används för social-, hälsovårds- och räddningstjänster eller händelser som återspeglas i finansieringen av koncernsammanslutningarna.

Lånestocken som korrigerats i den simulerade ekonomiplanen uppskattas stanna kvar under maximimålet som antecknats i borgmästarprogrammet, dvs. 3 390 euro/invånare.

Andra mål i borgmästarprogrammet

Vårdreformen bereds för tillfället och dess verkningar på stadens ekonomi är delvis kända. Kostnaderna som överförs kan redan identifieras rätt så bra och bedömningen av indirekta verkningar (bl.a. it-tjänsterna och övriga tjänster) pågår. De preciserade bedömningarna kommer att vara tillgängliga på hösten och beaktas efter det i budgetberedningen.

Enligt den simulerade ekonomiplanen kommer årsbidraget fortsättningsvis att vara positivt och överskotten överskrider målet på 80 miljoner euro under hela planperioden. Det finns alltså inte behov av att anpassa ekonomin i undantagsläget.

De slutliga social- och hälsovårdskalkylerna fås först 2023. Det är ändamålsenligt att bedöma reformens verkningar på beskattningen när kalkylerna finns till hands, men före det ska andra åtgärder för att balansera ekonomin utredas. Avsikten är att med alla medel stärka Åbo stads skattebas genom sysselsättnings- och tillväxtåtgärder.

Investeringsprogram främjas fullt ut enligt planen och med beaktande av borgmästarprogrammets mål.

Planeringssiffor

Driftsekonomi

Det har varit utmanande att fastställa de organvisa planeringssiffrorna. Flera faktorer ökar osäkerheten och verkningarna på stadens serviceproduktion återspeglas i servicebehoven på kort och medellång sikt.

Man har under april-maj försökt identifiera servicebehoven inom basverksamheten. Behoven handlar om lagstadgade ändringar samt ett uppdämt servicebehov och ett behov av att utveckla verksamheten. Bedömningarna om de ekonomiska behoven preciseras som en del av den fortsatta beredningen.

Som utgångspunkt för planeringssiffrorna har använts förutom servicehelheternas egen bedömning av behovet även de prognoser över den interna finansieringen som grundar sig på finansministeriets kalkyler. Den förbättrade prognosen för skattefinansieringen överstiger de mål som skrivits in i den gällande ekonomiplanen. Trots detta räcker utvecklingen av skattefinansieringen inte till för att möta den faktiska utvecklingen av verksamhetsbidraget och bedömningarna om utvecklingen av servicebehoven på ett heltäckande sätt för hela ekonomiplaneperioden.

År 2023 kommer att vara det starkaste året under ekonomiplaneperioden, men det ekonomiska läget uppskattas försämras efter det. På grund av underskottet under de sista åren av ekonomiplaneperioden är det nödvändigt att börja bereda åtgärder för att balansera ekonomin.

Anpassningsbehovet bildas av flera olika faktorer och för att fastställa det slutliga målet är det viktigt att bilda en uppdaterad lägesbild i enlighet med den andra delårsöversikten och de uppdaterade prognoserna för den interna finansieringen. I praktiken innebär detta att planeringssiffrorna som beretts på våren oundvikligen måste justeras på hösten. Därför är det skäl att påbörja beredningen med områden som kraftigast berörs av bestämmelser. Efter det övergår man till områden där det finns utrymme för eget omdöme.

Planeringssiffrorna bildar en ram för verksamhetsplaneringen och där har man försökt möta de behov som basverksamheten ställer. Prognosen för det här året preciseras på hösten, och då finns sannolikt också de uppdaterade uppskattningarna om den interna finansieringen samt de ekonomiska verkningarna av löneuppgörelsen tillgängliga.

Detaljerna preciseras allteftersom beredningen framskrider och eventuella justeringar kan göras vid budgetberedningen i höst. Ekonomiplanen i det slutliga budgetförslaget kommer att utarbetas så att ekonomiplanen uppvisar ett överskott senast i slutet av ekonomiplaneperioden.

Uppmärksamhet ska fortfarande fästas vid balansering av ekonomin och stadens ekonomiska situation kräver nya balanserande åtgärder utöver de planerade åtgärderna.

Investeringar

På våren har man förberett utgångspunkterna för och prioriteringen av investeringsprogrammen. Vid utarbetandet av investeringsprogrammen har man beaktat Åbo stads strategiska riktlinjer och strategiska utgångspunkter, såsom Åbo stads spetsprojekt.

Stadsstyrelsen har godkänt utgångspunkterna för och prioriteringen av investeringar 30.5.2022. Investeringsprogrammen har inte ändrats efter det och planeringssiffrorna för investeringarna motsvarar de godkända utgångspunkterna.

Beredningen fungerar som en utgångspunkt för en mer detaljerad beredning av investeringsprogrammen. Det är ändamålsenligt att prioritera projekt och åtgärder som stimulerar ekonomin och stöder återhämtningen samt dämpar kostnadsökningen.  Stadens ekonomiska bärkraft tryggas som en del av budgetberedningen.

Servicehelhetsvisa iakttagelser

Servicehelheten för fostran och undervisning

I prognosen för 2022 identifierades ett behov att justera ekonomiplaneringssiffran så att den motsvarar kostnaderna för den nuvarande serviceproduktionen och servicenivån.  De förlängda studietiderna och de nya åldersklasserna som omfattas av läroplikten ökar kostnaderna. Dessutom förväntas servicesedelkostnaderna och understöd för privat dagvård och hemvårdsstöd öka.

Servicehelheten för stadsmiljö

Överföringen av underhållsprojekt som minskar reparationsskulden från stadsstyrelsens investeringsdel till stadsmiljöns driftsekonomi, behovet av personalökningar och ändringarna som riktas till kollektivtrafiken utgör den största delen av stadsmiljötjänsternas behov. Trafikmängden inom kollektivtrafiken beräknas återgå till den normala nivån. Därtill har man identifierat ett tilläggsbehov under ekonomiplaneperioden. Utöver dessa kommer underhållsansvaren inom stadsbyggande och de ökade bränslekostnaderna att belasta stadsmiljöns ekonomi. Dessutom krävs finansiering för utvecklingsprojekt.

Koncernförvaltningen

Den största verksamhetsändringen inom koncernförvaltningen kommer att vara anpassningen av funktioner till följd av överföringen av uppgifter till välfärdsområdet, något som medför en betydlig osäkerhet i behovet av anslag. Utöver överföringen av personal fås intäkter av bl.a. it-system och lokalhyror. Försäljningen av fastigheter som används för social- och hälsovårdstjänster och räddningstjänster medför intäkter av engångsnatur, men bidrar till att hyresinkomsterna minskar för kommande år. Dessutom kommer de ökade energipriserna att höja kostnaderna för lokaltjänsterna. 

För spetsprojektens del är alla projekt i genomförandefasen, vilket ökar anslagsbehovet. Gällande invånarbudgeteringen höjs kostnaderna för såväl driftsekonomin som investeringar på grund av genomförandet av valda objekt.

I planeringssiffrorna beaktas överföringen av turismhelheten från kultur- och ungdomsnämnden till stadsstyrelsens organ. Överföringen ökar stadsstyrelsens verksamhetsbidrag.

De största ändringarna i inkomstposten för hanteringen av egendom beror på arrendering i stället för försäljning och på justering av inkomsterna från markanvändningsersättningar på grund av en tidigareläggning av fjolårets avtalsersättningar. Förberedelserna för sanering av förorenad mark ökar behovet av anslag för driftsekonomin.

Servicehelheten för sysselsättning

Gällande servicehelheten för sysselsättning kommer den viktigaste ändringen att handla om förberedelserna inför reformen av arbets- och näringstjänster då ansvaret för ordnande av sysselsättningstjänster överförs till kommunerna under åren 2024–2025. Den rehabiliterande arbetsverksamheten överförs till välfärdsområdet.

Vad gäller kommunens andel av arbetsmarknadsstödet är anslagsbehovet 1 milj. euro mindre än i år tack vare den positiva sysselsättningsutvecklingen.

Servicehelheten för fritid

Stödet till privata träningslokaler samt den allt större hyran för Mässcentrets och Alfas lokaler bildar den största delen av det ökande anslagsbehovet inom fritid. Vid planeringen förbereder man sig också för ökat stöd för barn och unga.

I planeringssiffrorna beaktas överföringen av helheten för turism från kultur- och ungdomsnämnden till stadsstyrelsens organ. Överföringen minskar kultur- och ungdomsnämndens verksamhetsbidrag.

Inom orkestertjänsterna har återhämtningen från coronapandemin inte skett såsom väntat, och man är tvungen att sänka inkomstmålet i budgeten för 2023. Dessutom måste orkesterns basfinansiering höjas.

Beredning av verksamhets- och serviceplaner

Åbo stad har beslutat avstå från modellen för avtalsstyrning. Målen för verksamheten och ekonomin antecknas i verksamhets- och serviceplanerna.

Servicehelheterna bereder verksamhetsplaner där innehållet skapas på strategisk nivå omfattande ekonomiplaneperioden.  Målen för verksamheten som inskrivs i verksamhetsplanen bildas i första hand av åtgärder som genomför borgmästarmodellens mål samt av budgetklausuler som utarbetas vid behov.

Målen i verksamhetsplanen preciseras på en mer operativ nivå i de serviceplaner som utarbetas för varje serviceområde. Målet med dessa är att stöda ledningen av serviceproduktionen som servicehelheten ansvarar för. Serviceplanernas strukturer kan variera mellan servicehelheterna.

Servicehelheterna börjar utarbeta sina verksamhetsplaner i juni. Innehållen i servicehelheternas versamhetsplaner utgör en väsentlig del av verksamhetsplanen på stadsnivå. Tjänstemannafärdiga utkast kommer att behandlas vid nämndernas sammanträden och seminarier. Nämnderna ska godkänna verksamhetsplanen och serviceplanerna före 30.9.2022.

Tidtabell för fortsatt beredning av verksamhetsplanen

*) Hittills

**) Preliminärt datum

Bilaga 1Planeringssiffrorna för driftsekonomin för de olika organen 2023–2026

Bilaga 2Planeringssiffrorna för investeringarna för de olika organen 2023–2026

Tilläggsmaterial 1Presentationsmaterial för planeringssiffrorna 2023–2026 (på finska)

Kanslichef Tuomas Heikkinen:

FörslagStadsstyrelsen beslutar föreslå för stadsfullmäktige att

• att planeringssiffrorna för nämndernas driftsekonomi för 2023–2026 fastställs enligt bilaga 1 och
• att planeringssiffrorna för nämndernas investeringar för 2023–2026 fastställs enligt bilaga 2.

Dessutom beslutar stadsstyrelsen att utredningsarbetet för att balansera stadens ekonomi inleds under kanslichefens ledning på hösten och eventuella förslag till framskridande föreläggs för beslut senast vid höstens budgetbehandling.

BeslutFörslaget godkändes.

Bilaga 1Planeringssiffrorna för driftsekonomin för de olika organen 2023–2026

Bilaga 2Planeringssiffrorna för investeringarna för de olika organen 2023–2026

Tilläggsmaterial 1Presentationsmaterial för planeringssiffrorna 2023–2026 (på finska)

Stadsstyrelsens förslag

Sadsfullmäktige beslutar att

• att planeringssiffrorna för nämndernas driftsekonomi för 2023–2026 fastställs enligt bilaga 1 och
• att planeringssiffrorna för nämndernas investeringar för 2023–2026 fastställs enligt bilaga 2.

BeslutFörslaget godkändes.