Kulttuurilautakunnan talousarvio ja tuloksen siirto suunnitelmakauselle 2010-2012
Talousarviopäällikkö Heikki Silpola ja ma.controller Mervi Raita 20.11.2009:
Kulttuurilautakunta päätti 25.2.2009 § 54 esittää kaupunginhallitukselle Museokeskuksen sekä kaupunginorkesterin siirtymisestä kolmen vuoden talousarvioseurantaan kuntalain 65 § periaatteiden mukaisesti, niin että Museokeskuksen vuoden 2008 (talousarvioylijäämä) 101.000 € ja kaupunginorkesterin vuoden 2008 116.000 € tavoitetta paremmat tulokset esitetään tilinpäätöksen yhteydessä käytettäväksi Museokeskuksen ja kaupunginorkesterin hyväksi vuoden 2009 palvelutuotantoon. Museokeskuksella ja kaupunginorkesterilla ei kummallakaan ole kolmen edellisen tilikauden aikaista alijäämää.
Edellä mainitun esityksen lisäksi kulttuurilautakunta päätti 9.9.2009 § 202 vuoden 2010 talousarvioehdotuksen yhteydessä esittää uudelleen museokeskuksen, orkesterin ja teatterin siirtymistä kolmen vuoden talousarvioseurantaan kuntalain 65 § periaatteiden mukaisesti. Talousarvioylijäämä esitettäisiin tilinpäätöksen yhteydessä käytettäväksi em. laitosten seuraavien vuosien toimintamenojen kattamiseksi edellytyksellä, ettei sillä ole kolmen edellisen tilikauden aikaista alijäämää. Alijäämä katettaisiin taloussuunnittelukaudelle eli kolmen seuraavan vuoden aikana.
Talouden vastuualue on valmistellut tätä asiaa yhdessä kulttuuritoimen kanslian kanssa. Asian valmistelun yhteydessä on selvitetty muun muassa Oulun kaupungin käytäntöä. Asiassa on kolme erilaista vaihtoehtoa toteuttaa taloudellisen tuloksen siirtäminen seuraavalle vuodelle. Vaihtoehdot syntyvät siitä, millä tasolla tuloksen siirtäminen seuraavalle vuodelle toteutetaan ja pidetään tarkoituksenmukaisena. Tuloksen siirtotaso vaikuttaa talousarvion sitovuustasoon ja joissakin tapauksissa myös budjetointitapaan (netto- vai bruttobudjetointi). Vaihtoehtoisesti voidaan jättää osa toimielimestä siirtojen ulkopuolelle, jolloin se johtaa käytännössä kahteen eri budjetointitapaan toimielimen sisällä.
Oulun kaupungissa kulttuurilautakunta on budjettiteknisesti jaettu kahtia bruttositovaan osaan ja nettositovaan osaan. Bruttositovassa osassa menot ja tulot ovat erikseen sitovia toimielintasolla eli kulttuurilautakunnan tasolla ja siihen kuuluvat yhdessä kulttuuriasiainkeskus, kirjasto ja museot. Talousarvion nettositovaan osaan kuuluvat erilliset nettoyksiköt eli toimintakatteeltaan sitovat kaupunginteatteri, kaupunginorkesteri, Valve ja Tietomaa. Tuloksen siirto on otettu huomioon jo talousarvion laadintavaiheessa nettoyksiköiden osalta seuraavalla maininnalla: jos valtuuston sitova toimintakate vuodelta 2009 ei toteudu, vaan syntyy suurempi negatiivinen toimintakate, on sen kattamisesta tehtävä suunnitelma ja katettava se talousarviovuonna 2010 tai suunnitelmakausilla 2011- 2012. (Vaihtoehto 1)
Eräs vaihtoehto on määritellä kulttuurilautakunnan toimielintasolla toimintakate sitovaksi talousarviossa, jolloin sitovaa tavoitetta parempi tulos siirrettäisiin seuraavalle vuodelle toimielintasolla (vaihtoehto 2). Siirretyn tuloksen kulttuurilautakunta voisi jakaa omalla päätöksellään tulosalueille harkintansa mukaan. Tätä vaihtoehtoa puoltaa kulttuurilautakunnan itsenäinen harkintavalta jakaa tulos muillekin tulosalueille kuin mistä tulos on syntynyt ja sen teknisen toteutuksen helppous talousarviota laadittaessa. Nettositovuus toimielintasolla antaa oikeuden ja mahdollisuuden käyttää esimerkiksi talousarviossa määriteltyä tuloarviota suuremmat kertyneet tulot tarvittaessa jo talousarviovuonna tai jättää tuloksen siirto seuraavaan vuoteen. Tämän vaihtoehdon heikkoutena on siirrettävän tuloksen saanti vasta tilinpäätöksen jälkeen ja sen siirtäminen kuluvan vuoden talousarvioon talousarviomuutoksena, mikä saattaa vaikeuttaa talousarvion seurantaan erityisesti alkuvuodesta.
Kolmantena vaihtoehtona on määritellä kulttuurilautakunta kokonaisuudessa kaikilla tasoilla nettositovaksi. Mallin vahvuutena on selkeä tuloksen siirtyminen vuodesta toiseen sille tulosalueelle, joka sen on aikaansaanut. Siirto on helppo teknisesti toteuttaa tilinpäätöstietojen jälkeen. Mallissa kulttuurilautakunnalla ei olisi mahdollista allokoida tulosta uudelleen. Kulttuurilautakunnan mahdollisuudet ohjata ja vaikuttaa tapahtuisi talousarvion laadinnan yhteydessä määrittelemällä tulosalueille sitovat toimintakatteet.
Kulttuuritoimen ja talouden vastuualueen yhteisten neuvottelujen perusteella on päädytty kokeiluluonteisesti ehdottaa siirtymistä Oulun mallia mukailevaan ehdotukseen kulttuurilautakunnan talouden jatkuvuuden järjestämisestä.
Kulttuurilautakunnan tulosalueet olisi jaettu nettositoviin ja bruttositoviin tulosalueisiin. Talousarviovuoden jälkeen tilinpäätöksen valmistuttua kulttuurilautakunta tekisi tilinpäätöksen perusteella kuluvaa vuotta koskevan talousarvion muutosesityksen, jossa otettaisiin huomioon tilinpäätöksen osoittaman nettoyksiköiden joko positiivinen tai negatiivinen poikkeama talousarvion toteutumisessa.
Käytännössä edellä mainittujen kulttuurilaitosten positiivinen nettopoikkeama (talousarvioylijäämä) esitettäisiin kaupunginvaltuustolle hyväksyttäväksi määrärahan korotuksena ja negatiivinen nettopoikkeama (talousarvioalijäämä) kattamista seuraavan vuoden toimintakatteen muutoksella. Negatiivisen nettopoikkeaman hyväksyminen edellyttää, että kattamattomia talousarvioalijäämiä ei ole kertynyt kolmena edellisenä vuotena. Toisin sanoen ne tulee olla katettuna kolmen vuoden aikana. Mikäli negatiivinen nettopoikkeama olisi niin suuri, ettei sitä realistisesti arvioiden kyetä kokonaan kattamaan talousarviovuonna, olisi Oulun mallin mukaisesti laadittava suunnitelma sen kattamisesta taloussuunnitelmavuosien aikana.
Toimintakatteen muutosesitys käsiteltäisiin kaupunginhallituksessa ja kaupunginvaltuusto päättäisi lopullisesti tarvittavista talousarviomuutoksista kulttuurilautakunnan nettoyksiköille. Näin menetellen ne tulosalueet, jotka ovat voineet säästää menoissa tai ylittäneet tulonsa voisivat saada käyttöönsä edellisen vuoden hyvän tuloksen. Nettositovuus mahdollistaisi talousarvioita paremman tulokertymän käyttämisen tarvittaessa joko talousarviovuonna tai tulokertymän siirtämisen seuraavaan vuoteen. Tämä vastaisi tavallaan taseyksiköiden tasejatkuvuutta. Ne nettositovat tulosalueet, jotka olisivat ylittäneet menonsa tai alittaneet tulonsa joutuisivat määrärahojen leikkauksen kautta seuraavana talousarviovuonna kattamaan edellisen vuoden talousarvioalijäämän (talousarvion nettopoikkeama) ja laatimaan kattamisesta suunnitelman.
Ehdotetussa mallissa talousarviovuoden aikana määrärahoja voisi siirtää jatkossa enää bruttositovien tulosalueiden kesken, mutta ei nettositovan ja bruttositovan osan välillä.
Kaupungin talouden kannalta menettely tukisi pitemmällä ajalla talouden tasapainottamista ainakin kolmen vuoden taloussuunnitelmakaudella edellyttäen, että mahdollisesti syntyneet talousarvioalijäämät tulevat katetuiksi taloussuunnitelmakaudella. Talousarviovuotta pidempi toiminnan ja sen rahoituksen suunnittelu paranee, kun talousarviovuoden säästöt/ talousarvioylijäämät saataisiin hallintokunnan käyttöön ja ylitykset olisi mahdollista kattaa pitkällä aikavälillä (taloussuunnitelmakaudella). Menettely vaatii kulttuurilautakunnalta täsmällistä kustannusten kohdentamista ja budjetointia sekä tarkkaa talouden seurantaa ja suunnittelua. Varsinkin suurissa kulttuuritoimen produktioissa pitkän aikavälin suunnitteluajanjakso on tarkoituksenmukainen.
Ehdotetun budjetointimallin ottaminen käyttöön kulttuurilautakunnassa toisi lautakunnan kaipaamaa pitkäjänteisyyttä ja se vaatii hyvää sitoutumista kulttuurilautakunnalta. Menettely edellyttää kaupunginhallituksen ja kaupunginvaltuuston sitoutumista ehdotettuun budjetointitapaan. Budjetointiperiaatteena tämä tarkoittaa, että kaupunginhallitus ja valtuusto sitoutuvat kulttuurilaitoksen tuloksen mukaisesti muuttamaan jälkikäteen kuluvan vuoden talousarviota kaupungin yleinen taloustilanne huomioon ottaen. Jotta tämä budjetointitapa ei rikkoisi kaupunginvaltuuston valtaa päättää vuosittain talousarviosta, kulttuurilaitosten talousarviomuutoksesta on päätettävä jälkikäteen kaupunginvaltuustossa.
Lisäksi ehdotettu budjetointiperiaate ei voi poistaa kaupunginvaltuuston valtaa muuttaa taloudellisia tavoitteita ja muuttaa sitovia netto-ohjelukuja myös nettositovien kulttuurilaitosten osalta, mikäli koko kaupungin talouden tasapainottaminen sitä edellyttää. Kaupunginhallituksella ja kaupunginvaltuustolla on ehdotetusta budjetointimallista riippumatta samat lakeihin ja kaupungin sisäisiin sääntöihin perustuvat oikeudet ja ohjauskeinot koko kaupungin talouden tasapainottamiseksi.
Talouden vastuualue katsoo, että kaupunginhallituksen tulisi esittää kaupunginvaltuustolle, että vuoden 2010 talousarvion toteuttamisessa varauduttaisiin kokeilemaan kulttuurilautakunnan taloudessa ns. tulokseen perustuvaa budjetointimallia muutaman vuoden ajan. Mikäli kokeilu osoittautuu ongelmalliseksi, siitä tulee luopua. Oulun kaupungin kulttuuritoimessa on käytössä tämän tapainen budjetointimalli.