Koncernförvaltningen, juridiska tjänster, jurist Sanni-Sofia Nieminen 8.6.2021:

Ärendets bakgrund

Koncernförvaltningens upphandlingstjänster vid Åbo stad har på uppdrag av den regionala kollektivtrafiken genom öppet upphandlingsförfarande lämnat en anbudsbegäran gällande trafikeringen av kollektivtrafiklinjerna K1, K2, K3, K4, K5 och K6 för tiden 1.7.2022–30.6.2026. Avtalet kan med beställarens beslut förlängas med ursprungliga villkor med högst fyra (4) år (option).

Upphandlingsannonsen publicerades den 18 februari 2021 i annonseringskanalen HILMA på adressen www.hankintailmoitukset.fi som en upphandling inom specialbranscher som överskrider EU:s tröskelvärde. Anbudsbegäran med bilagor publicerades samma dag i leverantörsportalen Tarjouspalvelu.fi på adressen www.tarjouspalvelu.fi/turku.

Frågorna i upphandlingen och svaren på dessa publicerades i två delar den 9 mars 2021 och den 6 april 2021 i leverantörsportalen Tarjouspalvelu.fi. En korrigeringsannons om upphandlingen publicerades den 9 mars 2021.

Inom den angivna tidsfristen 23.4.2021 kl. 11.00 hade följande fyra (4) anbudsgivare lämnat anbud: Liikenne Vesma Oy, LS-Liikennelinjat Oy, Nobina Oy och Savonlinja Oy.

I anbudsbegäran beskrevs objektet för upphandlingen och de absoluta kraven satta på tjänsten samt lämplighets- och minimikrav som har fastställts för anbudsgivaren och anbudet. 

Linjerna bildar en helhet för vilken en (1) anbudsgivare eller ett (1) gemensamt anbud valdes som serviceproducent.

Kollektivtrafiknämnden för Åbo stadsregion har med sitt upphandlingsbeslut 5.5.2021 § 81 beslutat följande:

”Kollektivtrafiknämnden för Åbo stadsregion beslutar att:

• Liikenne Vesma Oy väljs som trafikidkare för kollektivtrafiklinjerna K1, K2, K3, K4, K5 och K6 för tiden 1.7.2022–30.6.2026 enligt villkoren i anbudsbegäran och anbudet.
• eventuell användning av option beslutas om separat.”

LS-Liikennelinjat Oy har den 20 maj 2021 yrkat på upphandlingsrättelse i ärendet och lämnat in ett besvär med samma innehåll hos marknadsdomstolen.

Yrkandet på upphandlingsrättelse jämte motiveringar

LS-Liikennelinjat Oy kräver att Kollektivtrafiknämnden för Åbo stadsregion upphäver sitt upphandlingsbeslut 5.5.2021 § 81 och ordnar anbudsförfarandet i fråga på nytt.

För det första framför LS-Liikennelinjat Oy att anbudsbegäran har varit oklar och att den inte har resulterat i skalbara och jämförbara anbud. Detta innebär att principen om öppenhet och kraven på icke-diskriminering och likabehandling av anbudsgivare inte har följts eftersom de årliga körkilometerna som presenterats för anbudsbegärans prisjämförelse inte specificerar körkilometerna för stora och små bussar som används i trafiken. Sålunda har varken de anbudsgivare som lämnat anbud eller potentiella anbudsgivare som övervägde deltagande kunnat erhålla alla uppgifter som krävs för att dimensionera och beräkna enhetspriserna och materielen i deras anbud.

För det andra framför LS-Liikennelinjat Oy att enhetspriserna skulle anges i anbudsbegäran på en prisnivå som inte var tillräckligt tydlig vid tidpunkten för inlämnandet av anbuden, vilket har lett till att principen om öppenhet och kraven på icke-diskriminering, likabehandling och proportionalitet mellan anbudsgivarna inte har följts. Beräkningen av priset påverkas av Statistikcentralens totala kostnadsindex för busstrafiken, och eftersom indexet för perioden 1.1.2021‒30.3.2021 inte var tillgängligt förrän den 22 april 2021 och anbuden skulle lämnas in följande dag 23.4.2021 senast kl. 11.00, anser LS-Liikennelinjat Oy att anbudsbegäran var oklar i detta avseende och att potentiella anbudsgivare inte var tillräckligt medvetna om alla faktorer som spelade en roll vid beräkningen av enhetspriserna och därmed spelade en roll vid jämförelsen av anbuden.

Utlåtanden från de som hördes

I utlåtandet som Liikenne Vesma Oy gett den 1 juni 2021 på grund av yrkandet på upphandlingsrättelse har Liikenne Vesma Oy konstaterat att LS-Liikennelinjat Oy två gånger har haft möjlighet att ställa frågor om de oklara faktorer som det tagit upp i sitt yrkande på upphandlingsrättelse, men har inte ställt sådana preciserande frågor. Dessutom konstaterar Liikenne Vesma Oy att bilaga 5a har specificerat den dagliga fordonsrotationen för varje fordon för både stora bussar och minibussar, och i de årliga prestationerna har antalet kördagar och linjernas exakta linjelängder med två (2) decimalers noggrannhet varit tillgängliga. Utgående från ovan nämnda uppgifter har anbudsgivarna kunnat specificera det årliga antalet kilometer, timmar och kördagar (för två olika fordonskategorier) samt beräkna kördags-, tim- och kilometerpris för olika fordonskategorier.

Savonlinja Oy och Nobina Oy har inte gett utlåtanden i ärendet trots att de getts tillfälle att bli hörda.

Befogenhet

Enligt 64 § i Åbo stads förvaltningsstadga (sf 17.5.2021 § 103) ska upphandlingsrättelser som görs på initiativ av den upphandlande enheten beslutas om av samma part som fattat upphandlingsbeslutet. Om en part har begärt en upphandlingsrättelse ska organet även fatta beslut om upphandlingsrättelsen utifrån det upphandlingsbeslut som fattats av dess underlydande tjänsteinnehavare.

Utvärdering av yrkandet på upphandlingsrättelse

Rättsnormer som tillämpas

Enligt 3 § i lagen om upphandling och koncession inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster (1398/2016, upphandlingslagen för specialbranscherna) ska upphandlingsenheten behandla deltagare i upphandlingsförfarandet och andra leverantörer jämställt och icke-diskriminerande samt agera öppet med proportionalitetens krav i beaktande.

Enligt 71 § 1 mom. i upphandlingslagen för specialbranscherna ska anbudsbegäran, förhandlingsinbjudan och bilagorna till dem upprättas så tydligt att det utifrån dem är möjligt att lämna anbud som är jämförbara.

Enligt 123 § i upphandlingslagen för specialbranscherna tillämpar man bestämmelserna om upphandlingsrättelse i 132—135 § i lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016, upphandlingslagen) på undanröjande av ett beslut av en upphandlande enhet, på återkallande av något annat avgörande i upphandlingsförfarandet och på ett nytt avgörande i ett ärende.

Enligt 132 § 1 mom. i upphandlingslagen kan den upphandlande enheten själv undanröja sitt felaktiga beslut eller återkalla något annat avgörande i upphandlingsförfarandet som har rättsliga följder för anbudssökandenas eller anbudsgivarnas ställning och avgöra ärendet på nytt (upphandlingsrättelse), om beslutet eller något annat avgörande i upphandlingsförfarandet grundar sig på ett fel i tillämpningen av lagen, eller om det har kommit fram någon sådan ny information i frågan som kan påverka beslutet, avgörandet eller förutsättningarna för ingående av upphandlingsavtalet.

Utvärdering av ärendet

I sitt yrkande på upphandlingsrättelse har LS-Liikennelinjat Oy hävdat att anbudsbegäran har varit oklar och att den inte har resulterat i kommensurabla och jämförbara anbud eftersom de årliga körkilometerna som presenterats för anbudsbegärans prisjämförelse inte specificerar körkilometerna för stora och små bussar som används i trafiken. Sålunda har varken anbudsgivare eller potentiella anbudsgivare kunnat erhålla alla uppgifter som krävs för att dimensionera och beräkna enhetspriserna och materielen i deras anbud.

I upphandlingens anbudsbegäran (sid 14, 15 ja 20) har anbudsgivare ombetts att ange sitt anbudspris enligt följande för både stora bussar (bussar av typ A) och minibussar (bussar av typ P2):

linjekilometernas enhetspris €/km (moms 0 %),

linjetimmarnas enhetspris (vardagar och lördagar) €/h (moms 0 %),

linjetimmarnas enhetspris (helgdagar) €/h (moms 0 %),

kördagarnas enhetspris €/kördag (moms 0 %) och

enhetspris för trafikeringstimmar inom anropsstyrd trafik €/h (moms 0 %) (endast för bussar av typ P2).

Utöver detta anges det närmare i anbudsbegäran under avsnittet ”Grunderna för beslutsfattandet” (sid 22) och i punkt 6.1 i anbudsbegärans bilaga 1 ”Avtalsutkast” hur linjekilometerna, linjetimmarna och kördagarna ska beräknas. Vidare har det i samma punkt i anbudsbegäran konstaterats att de kördagar, linjekilometer och linjetimmar som ska användas för jämförelse ska hämtas med antal som anges i bilagorna 5a ”Rutter, fordonsrotationscheman och årliga körkilometer för linjerna K1, K2, K3, K4, K5 och K6, uppdaterad 8.3.2021” och 5b ”Rutter och fordonsrotationscheman (excel) för linjerna K1, K2, K3, K4, K5 och K6”.

Bilaga 5a presenterar rutter, fordonsrotationer, linjelängder och förflyttningstider som används i objektet mellan hållplatser. Bilaga 5b presenterar samma fordonsrotationer som bilaga 5a. Informationen om fordonsrotationen specificerar om en buss av typ A eller typ P2 ska användas på linjen, till exempel enligt följande: ”Fordonsrotation: K1/1 (buss av typ A).” Rutterna anges i bilaga 5a till exempel enligt följande: ”Rutt för linje K1” och linjelängderna anges i bilaga 5a till exempel enligt följande: ”Linje K1, Auranlaakso–Oskarinaukio, längd 1: 15,60, längd 2: 15,40.” Eftersom det i informationen om fordonsrotationen har specificerats om en buss av typ A eller typ P2 ska användas på linjen i fråga och eftersom rutter och linjelängder är anknutna till en viss linje, till exempel K1, anger rutterna och linjelängderna också särskiljningen i bussar av typ A och typ P2 och till exempel längden på en viss linje för en viss typ av buss.

På sista sidan i bilaga 5a (sid 15) finns en sammanfattande tabell över årliga körkilometer som LS-Liikennelinjat Oy hänvisar till i sitt yrkande på upphandlingsrättelse. Tabellen innehåller information om kördagar, linjetimmar och linjekilometer. Trots att denna tabell inte uttryckligen specificerar körkilometer för bussar av typ A och typ P2 kan kördagar, linjetimmar och linjekilometer beräknas utifrån de ovan beskrivna uppgifterna i bilaga 5a. Som beskrivits ovan skiljer övrig information i bilaga 5a tydligt mellan bussar av typ A och typ P2 vad gäller de uppgifter som behövs för prisjämförelsen (kördagar, linjetimmar och linjekilometer).

LS-Liikennelinjat Oy har i sitt yrkande på upphandlingsrättelse felaktigt inte beaktat övriga uppgifter i anbudsbegäran som rör tillhandahållandet av enhetspriser och fokuserat på endast en sida i anbudsmaterialet. I sitt yrkande på upphandlingsrättelse har LS-Liikennelinjat Oy inte granskat uppgifterna i anbudsbegäran som en helhet eller det faktum att det har varit möjligt att lämna anbud på grundval av andra uppgifter i bilaga 5a. Med tanke på att LS-Liikennelinjat Oy och andra anbudsgivare som deltagit i anbudsbegäran är professionella näringsidkare inom branschen kan anbudsbegäran inte anses ha varit oklar i enlighet med upphandlingslagen för specialbranscherna. För sin del stöds det ovan nämnda också av att varken LS-Liikennelinjat Oy eller någon annan anbudsgivare har anmärkt till den upphandlande enheten att tabellens körkilometer borde separeras i bussar av typ A eller typ P2 eller ställt frågor i ärendet innan anbudsbegäran lämnades.

LS-Liikennelinjat Oy har i sitt yrkande på upphandlingsrättelse hävdat att anbudsbegäran har varit oklar vad gäller meddelandet av enhetspriset eftersom Statistikcentralens totala kostnadsindex för busstrafiken 1/2021, som påverkade beräkningen av enhetspriserna, inte var tillgänglig för potentiella anbudsgivare förrän den 22 april 2021 och anbuden lämnades in senast följande dag den 23 april 2021 kl. 11.00.

I anbudsbegäran (sid 20) konstateras bland annat följande i anknytning till trafikprestationernas enhetspriser:

”Anbudsgivaren ska ange tidtabellsschemats (bilagorna 5a och 5b) enhetspriser för trafikprestationer på den prisnivå som betalats för trafikeringen 1.4–30.6.2021.”

”De enhetspriser som anges i anbudet tillämpas även på ändringar i trafiken under avtalsperioden.”

”Enhetspriserna för körkilometer i enlighet med anbudet justeras utgående från ändringen av Statistikcentralens totala kostnadsindex för busstrafiken till fullo till indexnivån för kvartalet som föregick det datum då trafikeringen inleddes. Därefter justeras enhetspriserna för körkilometer kvartalsvis utgående från index så att 100 procent av den realiserade indexändringen beaktas. Indexets kontrollkoefficient är kvoten av indextalet för de två kvartal som föregår tidpunkten för justeringen.”

I punkt 6 i anbudsbegärans bilaga 1 ”Avtalsutkast", beskrivs dessutom de kostnadsfaktorer som ska beaktas vad gäller linjekilometerna, linjetimmarna, kördagarna och trafikeringstimmarna inom anropsstyrd trafik.

Anbudsbegäran eller dess bilagor krävde dock inte uttryckligen att anbudsgivaren tar hänsyn till Statistikcentralens totala kostnadsindex för busstrafiken 1/2021 vid fastställandet av sina enhetspriser. Statistikcentralens totala kostnadsindex för busstrafiken hänvisas till i anbudsbegäran och dess bilaga 1 i samband med granskningen av de anbudsenliga enhetspriserna innan trafikeringen inleds och under avtalsperioden. Datumet för offentliggörandet av index 1/2021 hade därför ingen betydelse för bedömningen av efterlevnaden av upphandlingslagen för specialbranscherna i anbudsbegäran.

Även i det fall att det hade krävts att anbudsgivarna tar hänsyn till indexet 1/2021 vid fastställandet av enhetspriserna, skulle datumet för dess offentliggörande inte ha gjort anbudsbegäran oklar på det sätt som LS-Liikennelinjat Oy framför. Efter att anbudsbegäran offentliggjordes (den 18 februari 2021) har alla anbudsgivare haft möjlighet att förbereda sig för inlämnandet av sina anbud så att de i sitt anbudspris har kunnat ta hänsyn till det index 1/2021 som offentliggjordes den 22 april 2021. Datumet för offentliggörandet av index 1/2021 har ingen betydelse för den eventuella oklarheten i anbudsbegäran, utan samtliga anbudsgivare hade i enlighet med upphandlingslagen för specialbranscherna kännedom om alla faktorer av betydelse för jämförelsen av anbud vid anbudsbegärans offentliggörande. Vid valet av tidpunkt för inlämnande av anbud bär anbudsgivaren själv risken att anbudsgivaren inte har tagit hänsyn till datumet för offentliggörandet av index 1/2021 och dess betydelse för enhetspriserna i sitt anbud.

LS-Liikennelinjat Oy har i sitt yrkande på upphandlingsrättelse hänvisat till marknadsdomstolens avgörande MAO 7/12, där anbudsgivarna fick kännedom om indexet ungefär en vecka innan anbuden lämnades in. Den upphandlande enheten anser att ovan nämnda avgörande inte har någon betydelse för bedömningen av ärendet i fråga, eftersom marknadsdomstolen för det första har avvisat klagandens besvär i ärendet och för det andra inte har tagit ställning i sitt avgörande till den faktor som LS-Liikennelinjat Oy tog upp om tidpunkten för offentliggörandet av indexet.

Varken LS-Liikennelinjat Oy eller någon annan anbudsgivare har heller anmärkt till den upphandlande enheten om datumet för offentliggörandet av index 1/2021 eller ställt frågor i ärendet i fråga, vilket talar för att anbudsbegäran inte har varit oklar på det sätt som LS-Liikennelinjat Oy har angett.

Slutsatser

Utifrån det ovanstående grundar sig Kollektivtrafiknämnden för Åbo stadsregions upphandlingsbeslut 5.5.2021 § 81 inte på ett fel i tillämpningen av lagen, och LS-Liikennelinjat Oy har i sitt yrkande på upphandlingsrättelse inte lagt fram sådana nya uppgifter som avses i 132 § 1 mom. upphandlingslagen utifrån vilken den upphandlande enheten skulle ha en rätt eller skyldighet att korrigera Kollektivtrafiknämnden för Åbo stadsregions upphandlingsbeslut 5.5.2021 § 81.

Utifrån ovanstående grunder kommer Kollektivtrafiknämnden för Åbo stadsregion sannolikt att avslå LS-Liikennelinjat Oy:s yrkande på upphandlingsrättelse i sin helhet som ogrundad.

Gällande ärendet har LS-Liikennelinjat Oy lämnat in ett besvär med samma innehåll hos marknadsdomstolen, och ett motstycke kommer att upprättas i enlighet med Kollektivtrafiknämnden för Åbo stadsregions beslut.

Bilaga 1LS-Liikennelinjat Oy:s yrkande på upphandlingsrättelse 20.5.2021

Tilläggsmaterial 1Liikenne Vesma Oy:s utlåtande 1.6.2021

Kollektivtrafikdirektör Sirpa Korte:

FörslagKollektivtrafiknämnden för Åbo stadsregion beslutar att med ovan beskrivna grunder avslå LS-Liikennelinjat Oy:s yrkande på upphandlingsrättelse i sin helhet som ogrundad.

BeslutFörslaget godkändes.