Konsernihallinto, lakimies Päivi Kynkäänniemi, Kiinteistöliikelaitoksen tilapalvelujen automaatioasiantuntija Marcus Karlsson ja hankinta- ja logistiikkakeskus, hankinta-asiantuntija Kirsi Mäntynen 18.5.2017:

Toimivaltasäännös

Turun kaupungin hallintosäännön Kv 15.12.2014 § 193 kohdan 37.3 §:n mukaisesti, mikäli hankintaoikaisu tehdään asianosaisen vaatimuksesta, päätöksen tekee kaupunginhallitus, lautakunta tai johtokunta omasta hankintapäätöksestään ja alaisensa viranhaltijan hankintapäätöksestä tehdyn hankintaoikaisun johdosta. Oikaisuvaatimus koskee toimialajohtajan hankintapäätöstä, joten päätöksen tekee hallintosäännön mukaisesti kiinteistöliikelaitoksen johtokunta.

Asian tausta

Hankinta- ja logistiikkakeskus pyysi 14.10.2016 tarjouksia Kiinteistöliikelaitoksen tilapalvelujen toimeksiannosta hankittavasta rakennusautomaatiojärjestelmien ja valvomo-ohjelmien asennus-, ohjelmointi-, korjaus- ja ylläpitotöistä.

Kiinteistöliikelaitoksen toimialajohtaja teki asiasta hankintapäätöksen 23.1.2017 § 18.

Hankinta toteutettiin avoimena menettelynä. Kyseessä oli EU-kynnysarvon ylittävä hankinta, josta julkaistiin hankintailmoitus Hilma-ilmoituskanavassa osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi. Tarjouspyyntöasiakirjat olivat saatavissa samasta päivästä lähtien Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalissa.

Oikaisuvaatimus

Turun Automaatiokeskus Oy (jäljempänä Automaatiokeskus) on esittänyt oikaisuvaatimuksen 10.2.2017. Automaatiokeskus vaatii, että hankintayksikkö

- kumoaa hankintapäätöksen;

- keskeyttää hankintamenettelyn ja kieltää itseään solmimasta hankintasopimusta;

- velvoittaa itsensä korjaamaan virheellisen menettelynsä järjestämällä uuden tarjouskilpailun; sekä

- velvoittaa itsensä korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Automaatiokeskus perustelee vaatimustaan väittämällä, että a) kaupunki on tarjouspyynnön kokonaisuutta ja tarjoajille asettamiaan vaatimuksia määritellessään tehnyt kokonaisuuden, jonka tarkoitus on kilpailun välttäminen. b) Toiseksi Automaatiokeskus väittää, että tarjouspyynnön edellytykset järjestelmän salasanan olemassaolosta sekä takuuajan velvoitteiden hoitamisesta ovat hankintalain vastaisia.

Kolmanneksi Automaatiokeskus väittää, että c) vaatimus takuuajan velvoitteiden hoitamisesta on niin epämääräinen, että tarjoajan on mahdotonta tietää, mitä häneltä edellytetään.

Neljänneksi Automaatiokeskuksen näkemyksen mukaan d) hankinta olisi pitänyt tehdä pienemmissä osissa, kuin niissä neljässä osassa, joihin tarjouspyyntö on nyt jaettu.

Automaatiokeskus on lisäksi kuvannut hankintayksikön esittämät hankintapäätöstä edeltäneet lisätietopyynnöt, joissa on tiedusteltu tarjoajan referenssivaatimuksen, takuuajan velvoitteiden ja salasanavelvoitteen täyttymistä.

Kuuleminen

Hankintayksikkö antoi asianosaisille mahdollisuuden antaa lausuntonsa asiasta. Annettuun määräaikaan mennessä Honeywell Oy (jatkossa Honeywell) antoi liitteenä olevan lausunnon, jonka mukaan Honeywell Enterprise Building Integrator (EBI) rakennusvalvontajärjestelmä on Honeywellin yksinomaan myymä rakennusautomaatiojärjestelmä, eikä Honeywell myönnä lisenssejä EBI:n ohjelmointityökaluun. Honeywell ei myöskään anna tuotetukea tai koulutusta jälleenmyyjilleen. Honeywell on ainoa taho, joka toimittaa ohjelmistokorjauksia ja –versiointeja. Lisäksi ohjelmiston lisenssisopimuksen mukaan Turun kaupunki on saanut ns. pääkäyttäjäoikeudet järjestelmään, mutta niitä ei voi siirtää kolmannelle osapuolelle. Honeywell lisää, että salasanat ja käyttäjätunnukset ovat aina käyttäjäkohtaisia, eikä niitä pidä luovuttaa muille.

Asian käsittely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Alla on käsitelty Automaatiokeskuksen väitteitä:

a) kaupunki on tarjouspyynnön kokonaisuutta ja tarjoajille asettamiaan vaatimuksia määritellessään tehnyt kokonaisuuden, jonka tarkoitus on kilpailun välttäminen; b) tarjouspyynnön edellytykset järjestelmän salasanan olemassaolosta sekä takuuajan velvoitteiden hoitamisesta ovat hankintalain vastaisia; c) vaatimus takuuajan velvoitteiden hoitamisesta on niin epämääräinen, että tarjoajan on mahdotonta tietää, mitä häneltä edellytetään.

Automaatiokeskus on oikaisuvaatimuksessaan väittänyt, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus ei olisi toteutunut siksi, että Automaatiokeskuksella ei ole voittaneen tarjoajan tavoin ollut ohjelmistotoimittajan hyväksyntää ohjelmistojen asentamiseen, ohjelmointiin, korjaukseen ja ylläpitotyöhön ja takuukorjauksiin, minkä lisäksi yhtiöltä on puuttunut huoltopalvelussa tarvittavat salasanat järjestelmiin

Sovellettavat lainkohdat:

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen suhteen, millaisia ominaisuuksia hankinnan kohteelta edellytetään ja miten näiden vaatimusten täyttyminen voidaan osoittaa edellyttäen, että asetetut vaatimukset ja niiden täyttymisen osoittamista koskevat ehdot täyttävät avoimuuden, syrjimättömyyden ja tasapuolisuuden vaatimukset. Annettu tarjous sitoo tarjoajaa, joka myös vastaa tarjouksessaan antamiensa tietojen paikkansapitävyydestä.

Tarjouspyynnön mukaiset vaatimukset:

Tarjouspyynnön sivulla 15 kohdassa ”Muut tiedot”, on kuvattu palveluntarjoajalle asetettuja ehdottomia vaatimuksia seuraavasti:

”Palveluntuottajalla tulee olla oikeus tehdä ko. tarjoamansa ryhmän töitä (lisenssi), joka tulee pyydettäessä todentaa Tilaajalle.

Kaikkiin tarjouspyynnössä mainittuihin valvomo-ohjelmistoihin on liitetty useita takuunalaisia kohteita. Tämän johdosta Palveluntuottajan on vastattava myös siitä, että em. kohteiden takuuajanvelvoitteet eivät häiriinny tai pahimmassa tapauksessa raukea kokonaisuudessaan.”

”Korjaus-, ylläpito- ja ohjelmointitöitä valvomo-ohjelmistoon saa tehdä vain ko. valvomo-ohjelmiston ylläpitäjä.”

Kysymys- ja vastausvaihe:

Ennen tarjousten jättämisen määräajan päättymistä tarjoajilla oli mahdollisuus esittää kysymyksiä hankintayksikölle. Hankintayksikölle esitettiin seuraava kysymys:

”Osa laitteista vaatii salasanan jotta järjestelmään pääsee ns. käsiksi. Toimittaako tilaaja sopimuskauden alkaessa palveluntuottajalle laitteiden ns.

"kuningas-salasanat", jotta laitteisiin päästään käsiksi esimerkiksi huoltotoimien aikana?”

Hankintayksikkö vastasi tähän 2.11.2016 seuraavasti:

”Järjestelmän ylläpitäjällä on ”Kuningas-salasana” järjestelmään. Tilaajalla ei ole tällaisia, eikä voi näin olleen voi toimittaa sellaisia kenellekään. Tarjouspyynnössä 14.10.2016 mainitaan Hankinnan taustan kohdassa PALVELULLE ASETETUT EHDOTTOMAT VAATIMUKSET sivulla 15 mm. seuraavasti: ” Palveluntuottajalla tulee olla oikeus tehdä ko. tarjoamansa ryhmän töitä (lisenssi), joka tulee pyydettäessä todentaa Tilaajalle. Kaikkiin tarjouspyynnössä mainittuihin valvomo-ohjelmistoihin on liitetty useita takuunalaisia kohteita. Tämän johdosta Palveluntuottajan on vastattava myös siitä, että em. kohteiden takuuajanvelvoitteet eivät häiriinny tai pahimmassa tapauksessa raukea kokonaisuudessaan. Palveluntuottajan on huomioitava järjestelmän kehittäjän vaatimukset ohjelmiston edelleen kehityksessä, version hallinnassa sekä päivitystilanteissa. Näillä edellä mainituilla vaatimuksilla pyritään minimoimaan jo asennettujen järjestelmien elinkaaren aikaisia kustannuksia”.”

Salasanojen olemassaoloon liittyvät vaatimukset:

Edellä selvitetyin tavoin hankintayksiköllä ei ole ohjelmistoihin käyttäjän salasanoja ja käyttöoikeuksia, eli sillä itsellään ei ole huoltoon ja ylläpitoon liittyviä salasanoja. Tällöin hankintayksiköllä on tarve saada kilpailutettua palveluntuottaja, jolta löytyy huollon ja ylläpidon tarvittavat salasanat ja lisenssit. Vaatimus salasanojen olemassaolosta on edellä kuvatuin tavoin hankintayksikön harkintavallassa, eikä asiassa saadun selvityksen perusteella ole herännyt aihetta epäillä, että hankintayksikkö olisi toiminut vaatimusta määritellessään hankintalain vastaisesti.

Takuuvaatimuksen selkeys:

Hankinnassa listatut ohjelmistot ovat tunnettuja ja laajasti käytössä. Niiden lisenssi- ja takuuehdot ovat vakioituja ja alan toimijat tuntevat yleiset takuuehdot. Tarjoajilla tulee olla selkeä käsitys siitä, miten toimimalla palvelu ei vaaranna järjestelmälisenssin yleisten takuuehtojen noudattamista. Asiassa saadun selvityksen perusteella ei ole herännyt aihetta epäillä, että hankintayksikkö olisi toiminut vaatimusta määritellessään hankintalain vastaisesti.

Takuiden säilymiseen liittyvät vaatimukset:

Tilaajalla on käytössään valmiiksi hankittuja ohjelmistoja, joissa on tyypilliset järjestelmätoimittajan myöntämät takuut. Lisäksi Tilaaja tulee sopimuskaudella mahdollisesti hankkimaan erikseen kilpailutettujen sopimusten perusteella lisää tarjouspyynnössä kuvattujen ohjelmistojen lisenssejä. Ohjelmistojen takuut säilyvät voimassa sovitun ajan sillä takuuehdolla, että Tilaaja tai sen edustaja eivät luvatta tee muutoksia järjestelmään. Asennus-, ohjelmointi-, korjaus- ja ylläpitotöitä voi tehdä siten vain ohjelmistotoimittajan hyväksymät tahot.

Yllä kuvatuin tavoin hankintayksiköllä on ollut todellinen tarve vaatia palveluntuottajalta ohjelmistotoimittajan lupaa tuottaa hankittavaa palvelua siten, että takuuajat eivät katkea huoltotöihin. Em. vaatimus on harkintayksikön harkintavallassa, eikä asiassa saadun selvityksen perusteella ole herännyt aihetta epäillä, että hankintayksikkö olisi toiminut vaatimusta määritellessään hankintalain vastaisesti.

Tarjouspyyntö on laadittu yhdenvertaisesti ja syrjimättömästi:

Hankintayksiköllä ei ole selvityksestä huolimatta saanut markkinoiden tilanteesta, onko ohjelmistotoimittajien hyväksymiä palvelutoimittajia markkinoilla enemmän, kuin yksi ohjelmistoa kohden, joten hankintayksikkö on selvittänyt markkinoiden tilanteen kilpailuttamalla palvelut hankintalain mukaisesti.

Kaupunki vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön (esim. MAO 70/13) viitaten toteaa, että hankintalainsäädännössä tarkoitettu tasapuolisuuden vaatimus ei tarkoita sen eron poistamista tarjoajien väliltä, että jollakin yrityksellä voi olla tosiasiallista etua muihin tarjoajiin nähden.

Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa voittaneilla tarjoajilla on toki edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettua tosiasiallista etua siitä, että yrityksillä on pääkäyttäjän oikeudet ohjelmistoihin sekä ohjelmistotoimittajan hyväksyntä palvelun toimittamiselle takuuaikana. Hankintayksiköllä ei ole mahdollisuutta poistaa tätä tosiasiallista etua, koska palveluja ei voi tuottaa ilman salasanoja ja takuuaikojen katkeamattomuuden tuoma luottamus ohjelmiston kestävyyteen ja laatuun sekä säästö korjaus- ja huoltokuluissa ovat tilaajalle palvelun lähtökohtia. Yrityksillä ja yrittäjillä toki on mahdollisuus kehittää omaa tarjontaansa ja ratkaisuja tilaajan vaatimusten mukaisiksi. Valittajan esittämät seikat eivät näin ollen osoita, että hankintamenettelyssä olisi loukattu tasapuolisuuden vaatimusta.

d) hankinta olisi pitänyt tehdä pienemmissä osissa, kuin niissä neljässä osassa, joihin tarjouspyyntö on nyt jaettu.

Hankinnan arvo on ollut kokonaisuudessaan noin 320.000 euroa neljässä vuodessa. Hankinnan ennakoitu arvo kussakin neljässä osa-alueessa on noin 20.000 euroa ryhmää kohden vuodessa. Hankinnan jakaminen pienempiin osiin ei olisi Turun kokoisessa kaupungissa tarkoituksenmukaista hankintayksikön sopimushallinnan kannalta. Asiassa saadun selvityksen mukaan esiin ei ole herännyt aihetta epäillä, että hankintayksikkö olisi toiminut osa-alueita määritellessään hankintalain vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä esitetty huomioon ottaen hankintayksikkö ei ole toiminut hankintalainsäännösten vastaisesti, kun se on valmistellut hankintaa ja siihen liittyviä vaatimuksia ja kun se on sulkenut Automaatiokeskuksen tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Esitämme päätettäväksi edellä esitetyin perustein, että Automaatiokeskus Oy:n hankintaoikaisuvaatimus hylätään perusteettomana.

Liite 1Oikaisuvaatimus Automaatiokeskus Oy

Liite 2Lausunto Honeywell Oy 10.5.2017

Toimialajohtaja Jouko Turto:

EhdotusKiinteistöliikelaitoksen johtokunta päättää, että Automaatiokeskus Oy:n hankintaoikaisuvaatimus hylätään perusteettomana.

PäätösEhdotus hyväksyttiin.