Kaupunginsihteeri Satu Lehto 8.2.2013:

Kaupunginvaltuusto on 21.5.2012 § päättänyt vesihuoltolaitoksen toiminta-alueiden rajauksesta. Varsinais-Suomen ELY-keskus on valittanut valtuuston päätöksestä Turun hallinto-oikeudelle. Hallinto-oikeus pyytää kaupunginhallitusta hankkimaan valtuuston lausunnon sekä liittämään asiakirjoihin mm. selvityksen päätöksen tiedoksiannosta asianosaisille ja valvontaviranomaisille 21.2.2013 mennessä (lisäaika).

Kaupunginhallituksen johtosäännön (kv 17.12.2012 § 252) 8 § 1 mom. 6-kohdan mukaan kaupunginhallitus ratkaisee asian, joka koskee selityksen antamista valtuuston päätöstä koskevan valituksen johdosta.

Ehdotus annettavaksi lausunnoksi

Turun kaupunginhallitus palauttaa viitelähetteen asiakirjoineen ja liittää oheen pyydetyt asiakirjat sekä ilmoittaa lausuntonaan asiaan seuraavaa:

Valitusperusteet

Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valituksen mukaan valtuuston päätös ei täytä veishuoltolain eikä yhdyskuntajätevesistä annetun valtioneuvoston asetuksen vaatimuksia. Määritetyt toiminta-alueet eivät ole laajuudeltaan kattavat. Lisäksi päätöksessä on vesihuoltolain vastaisesti päätetty, että kaikille kaupungin alueella toimiville vesihuoltolaitoksille ei määriteltäisi toiminta-alueita. Myös asian käsittelyssä on tapahtunut virhe, koska kaikilta valvontaviranomaisilta ei ole pyydetty lausuntoja eikä asianosaisia vesihuoltolaitoksia ole kuultu. Päätöstä ei ole toimitettu tiedoksi kaikille valvontaviranomaisille eikä vesihuoltolaitoksille heti päätöksenteon jälkeen.

Sovellettava säännökset

Vesihuoltolain 6 §:n mukaan kiinteistön omistaja tai haltija vastaa kiinteistönsä vesihuollosta sen mukaan kuin tässä laissa ja muussa laissa säädetään. Jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt sitä vaativat, kunnan tulee huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi. Ennen 2 momentissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin ryhtymistä kunnan on varattava alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi.

Vesihuoltolain 7 §:n mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai viemäriin on tarpeen asutuksen taikka vesihuollon kannalta asutukseen rinnastuvan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan määrän tai laadun vuoksi.

Vesihuoltolain 8.1 §:n mukaan kunta hyväksyy alueellaan toimivalle vesihuoltolaitokselle toiminta-alueen ja tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta vesihuoltolaitoksen esityksestä tai, jos laitos ei tällaista esitystä ole tehnyt, laitosta kuultuaan. Ennen toiminta-alueen hyväksymistä tai muuttamista asiasta on pyydettävä lausunto valvontaviranomaiselta sekä varattava alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi.

Vesihuoltolain 8.2 §:n mukaan toiminta-alueen tulee olla sellainen, että vesihuoltolaitoksen voidaan katsoa kykenevän huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti. Lain 8.3 §:n mukaan hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen viemäriverkostojen piiriin. Hyväksymispäätöksen yhteydessä on myös asetettava tavoitteellinen aikataulu toiminta-alueen eri osien saattamiselle verkostojen piiriin.

Valtioneuvoston yhdyskuntajätevesistä annetun asetuksen 3 §:n mukaan taajamat on sisällytettävä vesihuoltolain 8.3 §:ssä tarkoitettuihin vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen jätevesiviemäriverkoston piiriin saatettaviin alueisiin. Asetuksen 2 §:n 5) kohdan mukaan taajamalla tarkoitetaan aluetta, jossa on niin tiheä asutus tai niin runsaasti yritystoimintaa, että yhdyskuntajätevedet on viemäröitävä tai muulla tavoin toimitettava jätevedenpuhdistamolle tai purkupaikkaan.

Asetus yhdyskuntajätevesistä pohjautuu yhdyskuntajätevesidirektiiviin (91/271/ETY) ja se on annettu vesihuoltolain ja ympäristönsuojelulain nojalla. Yhdyskuntajätevesidirektiivin 3 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava, että jätevesien viemäröintijärjestelmä on 31.12.2005 mennessä taajamissa, joiden asukasvastineluku (avl) on 2000 - 15000.

Päätöksen tiedoksianto

Valtuuston 21.5.2012 kokouksen pöytäkirja on ollut yleisesti nähtävänä 31.5.2013, jolloin vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen rajaamista koskeva päätös on kuntalain 95.2 §:n mukaisesti tullut kuntalaisille tiedoksi. Päätös on siis kuntalain 93 §:n mukaisesti tullut näiltä osin lainvoimaiseksi 3.7.2012.

ELY-keskuksen yhteydenoton perusteella pöytäkirjanotteet on lähetetty 21.11.2012 kahdelle muistutuksen tehneelle sekä Varsinais-Suomen ELY-keskukselle ja Kakskerta-Satavan vesiosuuskunnalle. Vesihuoltolaissa ei ole erikseen säännöstä siitä, kenelle päätös vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen rajauksesta tulee lähettää tiedoksi. ELY-keskus on lausunnossaan 18.8.2011 pyytänyt, että hyväksymispäätös tulee saattaa Varsinais-Suomen ELY-keskuksen tietoon.

Kaupunginhallitus jättää hallinto-oikeuden harkittavaksi sen, onko ELY-keskusta pidettävä kyseessä olevassa asiassa kuntalain 95.1 §:n tarkoittamana asianosaisena.

Asian käsittely

ELY-keskuksen valituksessa todetaan, että asian käsittelyssä on tapahtunut menettelyvirhe, koska ympäristönsuojelu- ja terveydensuojeluviranomaisilta ei ole pyydetty lausuntoa asian käsittelyn yhteydessä. Myöskään kaupungin alueella toimivia vesihuoltolaitoksia ei ole kuultu, jolloin vesihuoltolaitoksilla ei ole ollut mahdollisuutta ottaa kantaa siihen, pystyvätkö ne huolehtimaan vastuulleen esitetystä vesihuollosta asianmukaisesti. Lisäksi Kakskerta-Satavan vesiosuuskunnalla ei ole ollut mahdollisuutta lausua toiminta-alueen määrittämättä jättämisestä.

Toiminta-aluepäätöstä on valmisteltu työryhmässä, jonka työskentelyyn ovat osallistuneet kaupungin ympäristönsuojelu- ja terveydensuojeluviranomaiset sekä Turun Vesiliikelaitos. Erillisen, vesihuoltolain 8.1 §:n mukaisen lausunnon pyytäminen valmistelusta vastaavilta viranomaisilta tai siihen osallistuneelta vesiliikelaitokselta on näin ollen ollut tarpeetonta. Valtuuston päätös on ollut työryhmän yksimielisen esityksen mukainen, joten erillinen tiedoksianto ympäristönsuojelu- ja terveydensuojeluviranomaisille ei ole ollut tarpeen.

Vesihuoltolain 8.1 §:n mukaan vesihuoltolaitosta on kuultava, mikäli kunta hyväksyy vesihuoltolaitokselle toiminta-alueen tai muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta. Kyseessä olevassa kaupunginvaltuuston päätöksessä ei ole hyväksytty tai muutettu erillisiä vesihuoltolaitosten toiminta-alueita, minkä vuoksi vesihuoltolaitosten kuulemiseen ei ole ollut laissa säädettyä velvollisuutta.

Vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen rajausta koskevan asian valmistelu on näin ollen ollut vesihuoltolain 8 §:n mukaista.  

Asemakaavoitettujen ja taajama-alueiden liittäminen

Varsinais-Suomen ELY-keskus toteaa valituksessaan, että kaupunginvaltuuston hyväksymä toiminta-alue ei täytä vesihuoltolain eikä yhdyskuntajätevesistä annetun valtioneuvoston asetuksen vaatimuksia. Toiminta-aluepäätöksestä on jätetty pois asemakaavoitettuja alueita ja taajama-alueita. ELY-keskus esittää, että toiminta-alueisiin tulisi lisätä yhdyskuntajätevesiasetuksen mukaisesti valituksessa mainitut taajama-alueet sekä taajama-alueeseen liittyviä yksittäisiä asemakaava-alueiden tai nykyisen toiminta-alueen vieressä olevia kiinteistöjä ja/tai asuinalueita.

Vesihuoltolaitoksen toiminta-alue tulee rajata vesihuoltolain 7 §:ssä säädettyjen kriteerien mukaan. Säännöstä koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tarkoituksena on, että toiminta-alueisiin sisällytettäisiin kaikki sellaiset alueet, joilla vesihuolto on parhaiten järjestettävissä liittämällä kiinteistöt vesihuoltolaitoksen verkostoon. Perusteluissa todetaan lisäksi, että säännös ei kytkeydy alueen kaavoitustilanteeseen vaan perustuu välittömästi vesihuollon tarpeisiin.

Vesihuoltolaissa ei myöskään todeta, että toiminta-alueeseen tulisi sisällyttää kaikki taajamat. Valituksessaan ELY-keskus viittaa taajamien osalta yhdyskuntajätevesiasetuksen 3 §:ään, jonka mukaan taajamat on sisällytettävä vesihuoltolaitoksen viemäriverkostojen piiriin. Yhdyskuntajätevesiasetuksen 1 §:n mukaan asetusta sovelletaan ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaista ympäristölupaa edellyttävään yhdyskuntajätevesien käsittelyyn ja johtamiseen. Sen vuoksi on tulkinnanvaraista voidaanko asetusta ylipäänsä soveltaa kun määritellään sitä, mitkä alueet on sisällytettävä vesihuoltolain mukaan vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen.

Mikäli yhdyskuntajätevesiasetusta voidaan katsoa tähän sovellettavan, on otettava huomioon, että asetus pohjautuu yhdyskuntajätevesidirektiiviin (91/271/ETY). Sen 3 artiklan mukaan viemäröintijärjestelmä tulee olla taajamassa, jonka asukasvastineluku on vähintään 2000. Näin ollen asetuksen taajaman käsitteen sisältöä tule arvioida direktiivin tavoitteista käsin, vaikka direktiivin kansallisessa täytäntöönpanossa voidaankin mennä pidemmälle kuin direktiivi vaatii. Asetuksessa taajamalla viitataan viemäröintitarpeen laukaisevaan asutukseen tai yritystoimintaan.

ELY-keskuksen valituksessaan käyttämä taajama-käsite on epämääräinen eikä vastaa yhdyskuntajätevesiasetuksen taajama-käsitettä. Vaikka ELY-keskus ei ole määritellyt taajaman käsitettä on valituksesta luettavissa, että ELY-keskus rinnastaa vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen 1.1.2000 kumotun rakennuslain taaja-asutuksen käsitteeseen. Tämä tulkinta ei kuitenkaan ole perusteltu eikä vesihuoltolain säännösten mukainen. Myöskään nykyisin voimassa oleva maankäyttö- ja rakennuslaki ei tunne taajaman tai taaja-asutuksen käsitettä.

Valituksessa taajamaksi esitetyt alueet eivät ole yhdyskuntajätevesiasetuksen tarkoittamia 2000 asukasvastineluvun taajamia (ks. liite 1) eikä viemäröintivelvollisuus näin ollen koske niitä. Turun kaupungin alueella ei ole yhtään sellaista taajamaa, jossa olisi yli 2000 asukasta eikä se olisi keskitetyn viemäröinnin piirissä. Voidaan todeta, että edes koko Kakskerran alue ei täyttäisi taajama-käsitettä siten, että asukasvastineluku 2000 täyttyisi.

Näin ollen ELY-keskuksen valituksessaan esittämä vaatimus, että valituksessa mainitut taajamat tulee liittää vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen, ei perustu lakiin. Myös Papinsaaren asemakaava-alueen vesihuollon palvelun saatavuus on turvattu vesihuoltolain 6 §:n edellyttämällä tavalla.

Ympäristö- ja terveyshaitan perusteella liitettävät alueet

ELY-keskuksen valituksessa katsotaan, että tietyt alueet (Metsäkylässä ja Friskalassa sijaitsevat ratsastustallit sekä Paimalantien alue) tulisi ympäristö- ja terveyshaittojen perusteella liittää vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen.

Vesihuoltolain 6 §:n mukaan ympäristönsuojelulliset tai terveydelliset seikat eivät sellaisenaan ole kriteereitä toiminta-alueen laajentamiseksi vaan vesihuollon palvelun saatavuus voidaan turvata myös muilla tavoin. Vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentaminen, silloin kun se on taloudellisesti ja asianmukaisesti mahdollista, on mahdollinen, mutta ei ainoa toimenpide, mikäli ympäristönsuojelulliset tai terveydelliset syyt edellyttävät vesihuollollisia toimenpiteitä. Lisäksi on otettava huomioon, että ympäristönsuojeluviranomainen tai terveydensuojeluviranomainen eivät ole havainneet kiinteistökohtaisesta viemäröinnistä aiheutuneita ympäristö- tai terveyshaittoja mainituilla alueilla.

ELY-keskuksen vaatimus siitä, että Metsäkylä  ja Friskala tulisi liittää vesihuoltolaitoksen toiminta-alueeseen, ei näin ollen perustu lakiin. Paimalantien osalta ELY-keskus ei ole valituksessaan edes esittänyt vaatimusta alueen liittämisestä toiminta-alueeseen, vaan ainoastaan suosittelee sitä.

Kakskerta-Satava vesiosuuskunnan alue

ELY-keskus toteaa valituksessaan, että Turun Vesiliikelaitoksen lisäksi vesihuoltolain 3 §:n mukaiseksi vesihuoltolaitokseksi luokitellaan myös Kakskerta-Satava vesiosuuskunta, jolle lain mukaan tulee määrittää toiminta-alue.

ELY-keskuksen käsitys siitä, kaikille vesihuoltolain tarkoittamille vesihuoltolaitoksille olisi määritettävä toiminta-alue, on virheellinen. Toiminta-alueen määrittämisen kriteerit on mainittu vesihuoltolain 7 §:ssä. Vaikka Kakskerta-Satavan vesiosuuskunta on vesihuoltolain tarkoittama vesihuoltolaitos, ei siitä itsessään seuraa, että sille tulee määrittää toiminta-alue. Lisäksi tulee ottaa huomioon vesihuoltolain 8 §:ssä asetetut edellytykset, joiden mukaan vesihuoltolaitoksen tulee kyetä huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti.

Satavan–Kakskerran osayleiskaavan laatimisen yhteydessä vuonna 2008 on päivitetty vesilaitoksen vuonna 2000 teettämä saarten vesihuollon yleissuunnitelma, jossa on tutkittu vesihuoltoratkaisut perustuen alustavaan osayleiskaavaluonnokseen. Suunnitelma tarjoaa pohjan kunnallisen vesihuollon kehittämiselle ja yksityisille, esim. osuuskunnan hankkeille tai maankäyttösopimuksin toteutettaville hankkeille.

Päivitetyn suunnitelman mukaiset vesihuollon rakentamiskustannukset ovat arviolta 84–109 M€. Korkeiden kustannusten ja pitkien etäisyyksien vuoksi liittymistiheys jää niin alhaiseksi, ettei nykyisellä asutuksella pystytä toiminta-aluetta laajentamaan siten, että vesihuoltolain edellyttämät taloudellisuus ja asianmukaisuus vaatimukset täyttyvät. Toiminta-alueen laajentamisen edellytyksenä on, että saarten asutus etenee kaavahierarkiaan perustuvalla maankäytön suunnittelulla.

Erityisesti saarille, mutta myös Turun pohjoisosiin on muodostunut nauhamaista asutusta, jolla vapaaehtoisuuteen perustuva osuuskuntatoiminta ilman liittämis- ja liittymispakkoa on taloudellisesti ja ympäristönsuojelullisesti kestävä väliaikainen ratkaisu ennen alueen kaavoittamista ja pysyvän kunnallistekniikan rakentamista.

Vesihuoltolain 7 ja 8 § eivät näin ollen aseta velvollisuutta määrittää Kakskerta-Satavan vesiosuuskunnalle laissa säädettyä toiminta-aluetta.

Yhteenveto

Toiminta-alueen rajauspäätöksellä on kiinteistön omistajiin ja vesihuoltolaitokseen ulottuvia oikeusvaikutuksia. Toiminta-aluepäätöksen seurauksena kiinteistöillä on toiminta-alueella liittymisvelvollisuus ja käytännössä myös liittymisoikeus vesihuollon verkostoihin. Vesihuoltolain 8 §:n 2 momentissa on asetettu vaatimus rajata toiminta-alue siten, että vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti. Vaatimus on siten ehdoton, että sen huomioon ottamatta jättäminen merkitsee toiminta-aluepäätöksen lainvastaisuutta. Näin ollen kunta ei voi määrätä toiminta-aluetta laajemmaksi kuin, millä vesihuoltolaitos voi selviytyä velvoitteistaan.

Vesihuoltolaitoksen taloudelliset mahdollisuudet palvelun tuottamiseen on siten otettava huomioon jo toiminta-alueesta päätettäessä. Samoin on otettava huomioon, että vesihuoltolaitos kykenee huolehtimaan toiminta-alueellaan vesihuollosta asianmukaisesti. On tärkeää, että talousveden laatu pystytään koko toiminta-alueella säilyttämään asianmukaisena. Harvaan asutulla alueilla vesi saattaa pienen kulutuksen vuoksi viipyä hyvinkin pitkään verkostossa ja sen laatu saattaa vaarantua. Myös viemäröinnin osalta saattaa ilmetä toiminnallisia sekä ympäristöllisiä haittoja.

Toiminta-alueet on valituksenalaisessa päätöksessä määritetty siten, että vesihuolto voidaan asianmukaisesti ja taloudellisesti järjestää. Kustannukset Satava-Kakskerran alueella sekä muualla ELY-keskuksen esittämillä alueilla olisivat liittyjää kohden moninkertaiset normaaliin rakentamiseen verrattuna, jolloin toiminta-alueen laajentaminen muodostuu joko vesilaitokselle tai liittyjille taloudellisesti kohtuuttomaksi.

Kunnan viranomaisen toiminta-aluepäätöksestä voidaan hakea muutosta kunnallisvalituksella. Kuntalain 90.2 §:n mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä vain sillä perusteella, että päätös on lainvastainen joko menettelyvirheen, toimivallan ylittämisen tai muun lainvastaisuuden perusteella. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valituksessa esitetyt perusteet toiminta-alueiden uudelleen määrittämiseksi ovat osin tarkoituksenmukaisuusperusteita eivätkä näin ollen kuntalain tai vesihuoltolain mukaisia.

Kaupunginvaltuuston hyväksymässä vesihuollon toiminta-aluepäätöksessä on otettu huomioon vesihuoltolaissa mainitut edellytykset. Myöskään asian käsittelyssä ei ole tapahtunut sellaista menettelyvirhettä, jonka vuoksi asia tulisi kumota tai palauttaa uudelleen käsiteltäväksi. Edellä esitetyn perusteella kaupunginhallitus katsoo, että Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valitus tulisi hylätä perusteettomana.  

Liite 1Asuntoväestö vuoden 2012 lopussa alueittain

Oheismateriaali 1Varsinais-Suomen ELY-keskuksen valitus

Kaupunginjohtaja Aleksi Randell:

EhdotusKaupunginhallitus päättää antaa Turun hallinto-oikeudelle edellä olevan ehdotuksen mukaisen lausunnon.

PäätösAsia pantiin pöydälle Katteluksen Eklundin kannattamana tekemästä ehdotuksesta yksimielisesti.

Manni ilmoitti olevansa esteellinen ja poistui kokouksesta asian käsittelyn ajaksi.

Pöydältä 18.2.2013 § 82

Oheismateriaali 2Lisäselvityksenä toiminta-aluevastaus

PäätösEhdotus hyväksyttiin.

Manni ilmoitti olevansa esteellinen ja poistui kokouksesta asian käsittelyn ajaksi.